邵阳市非公有制林业及林业资金管理情况.doc

邵阳市非公有制林业和林业资金管理情况
汇 报

邵阳市林业局
二00四年六月

一、非公有制林业发展的基本情况
近20年来，由于政府积极引导、部门大力支持、群众踊跃参入，全市已形成以大户承包造林为主，股份合作、拍卖、租赁“四荒地”、国有林场职工分户承包、私营和个体业主加工、经营等多种形式同步发展的非公有制林业。包括农民经营的自留山、责任山在内的经营面积达73.33万公顷分别占全市林业用地的61.35%和有林地的69.67%。2000年以来，年平造林面积0.8万公顷左右,占总造林面积的43.91%;投入造林资金2700多万元。多种形式非公有制林业的发展，已成为邵阳集体林区林业发展的主要形式，在现代林业发展中显示出重要作用。
（一）、主要形式
1、大户承包。大户承包造林是由经营大户或经济实体承包农户的自留山和集体的责任山，进行造林和管护，期限一般在30年左右。承包期内，经营单位投资造林、管理，定期定额向山主缴纳承包费用。期满后，育林还山或履约继续经营。2000年以来，全市每年平均有造林大户100户左右，年造林面积在1300公顷以上。既解决了分户承包后大量山场、“四荒地”所有者无力开发的困难，又为有经营能力的能人以及有资金、有技术的大户提供了用武之地，实现了资金、技术、资源（包括林木、土地）的有机融合，是发展集体林区林业生产力的有效方式。
2、股份合作股份合作造林是一种类似于林业生产合作社性质的非公有制林业形式。合作的主体有山主、企业、林业技术人员和其他投资者；合作的形式有个体与个体，集体与个人，国有单位与农户，农户、技术人员和出资人；合作的方式大都由山主用林地、林木和劳力折价入股，投资者和林业技术人员以资金、技术参股，所得收入按股分红，风险共担。到2003年底止，包括造林、营林在内的股份合作林业经营户已达1600多户，经营面积在7000公顷以上（其中造林面积2500公顷）。有效整合了经营林业的各要素，实现了资源的优化配置，使山林由分散经营转向联合经营、规模经营和高效经营。
3、拍卖。是指将集体所有的青山、“四荒地”的经营使用权，一次性作价拍卖给个人或合伙人经营。承买人负责依法采伐后更新造林，并享有林木所有权、经营权、产品处置权、收益分配权，期满后将山林交回给集体，经营权即行中止。目前，全市已拍卖山林、“四荒地”共9000余公顷，买主近万人。拍卖方式最大限度地分离了土地的所有权和经营权，使一部分长期没有发挥效益的土地资源进入流通领域而“地尽其力”，从而明晰了土地所有权、经营权的责任和利益。既顺应了国家的土地政策，又发展了林业生产力。
4、国有林场非公有制林业经济成份。遵照邵阳市政府《国有林场经营管理体制改革若干规定》的精神，各国有林场积极引导职工从三个方面发展非公有制经济，即：发动职工承包和租赁楠竹、经济林及零散不便管理的用材林的更新管理；动员林场职工自筹资金开展种植业和二、三产业；组织分流职工自谋职业、外出务工。从而打破了国有林场50多年来实行的“国有”体制。到2003年底止，邵阳市33家国有林场8000余名职工，有5000多人参与发展林场的非公有制林业，非公制林业收入超过2500多万元，占全市国有林场年收入的33%强。
5、非公有制林业加工、经营企业。到2003年底，全市1203家年产值10万元以上的林业加工企业中，私营、个体加工企业有1201家，占99.83%；2153户木竹经营户中，私营、个体户为2083户，占96.75%。2000至2003年，全部林业加工、经营企业年销售总额在11—12亿元间，年交纳税费为2—2.7亿元。其中私营、个体企业收入占10—11亿元，交纳税费1.9—2.2亿元。分别占年度收入、税费的90.55%和88%。随着国有企业改革、改制、改造工作的深入，特别是大量国有经济成份剥离出中、小型企业后，非公有制林业加工、经营企业已经取代了原来的国有森工企业，成为林业加工、经营的主体，有力推动了林业产业化的发展。
（二）、主要经验
一是政策保障措施有力。市、县（市区）委、政府对发展非公制林业非常重视，出台了一系列政策措施。如邵阳市委、市政府相继出台了《关于加快楠竹产业化发展的决定》、《国有林场经营管理体制改革若干规定》等政策；各地也制定了《关于加速全面绿化，建设高效林业的决定》等促进非公制林业发展的政策规定，并在国家机关干部分流中，给予投身于非公有制经济建设的优惠政策。从而，为林业干部职工参与非公制林业建设提供了有力的政策保障。
二是金融机构支持有力。在前几年的竹产业开发等林业建设中，各地金融机构对行政事业单位及其干部职工参与楠竹新造和低改、营建林木基地等，给予了较为有力的支持，提供了一定的资金保障。
三是市场需求引导有力。近年来的退耕还林等工程建设和城乡造林绿化的快速推进，市场对林业种苗和花卉的需求大幅上升，促进了非公制林业的顺畅发展。
（三）、存在的主要问题
一是经营规模有限。各地的非公有制林业尚处于小打小闹阶段，没有形成产业化，没有涌现出带动非公制林业发展的领头雁和火车头。
二是经营方式不全面。大多局限于个体承包、租赁、合股等形式，消耗森林资源的企业投入的造林资金严重不足，没有集团化和集约化等先进经营方式。
三是经营结构不合理。当前的非公有制林业在速生丰产工业原料林建设方面严重滞后，加工业面临的原料紧缺和无序竞争问题日益突出，服务业发展没有实质性的突破。
四是信贷环境不宽松。因商业银行加强风险防范，而大多数非企业难于满足银行贷款所需的担保、抵押等条件，且金融部门的贷款目前只向大型项目倾斜，从而给非公有制林业发展带来资金不足的困难。
五是行业服务不到位。非公有制林业经营户大多是私营、个体业主，普遍缺乏林业技术和专门人才，由此而出现的造林、营林、森林保护等问题很多。而基层林业管理部门又因事物性工作繁杂，难以及时给非公有制林业提供全方位的技术服务。加之非公有制林业是市场经济条件下的产物，国家尚未设置专门机构管理，一旦发生问题，经营者求告无门的情况时常发生。
（四）、有关建议。
一要依法确定非公有制林业经营者的权责利。切实按照《宪法》修改后关于“依法保护公民的合法的私有财产权和继承权”和中央《决定》、省《意见》有关放手发展非公有制林业的要求，落实“谁造谁有、合造共有”的政策；使从事林业开发建设的行政事业单位干部职工实实在在地享受湘发[2003]7号文件规定的有关政策、林业重点工程优先采购其培育的林木种苗、对生态经济效益好和带动示范作用强的个体造林大户和民营加工企业由各级政府给予奖励和扶持等待遇，使非公有制林业建设者的权责利得到应有保障。
二要切实创造宽松的投融资环境。针对造林投入大，回收期长的特点，对经营面积达到一定规模的造林者，除给予种苗等补助外，允许他们申请使用国家林业贴息贷款。特别是为消除金融部门对动态的森林资源资产抵押物变现难、风险大的顾虑，应尽快建立森林资源资产评估，对抵押的森林资源资产进行合理评估，按评估价的一定比例抵押贷款，林业部门在抵押期间不向经营者发放采伐许可证，以减少抵押贷款风险；建立抵押商品林的专项采伐指标制度，由林业部门每年留取一定的机动采伐指标，使抵押后的商品林需变现时能依法采伐。建立产业协会，推行对会员单位贷款的担保机制。允许生态公益林在不改变管护方式的前提下，划出极少量的林间空地或疏林地建设基础设施，开发森林旅游，并由投资者负责经营区块内公益林的建设和管护。以充分发挥国家林业贴息贷款和银行抵押贷款等对非公有制林业的经济杠杆作用，为非公有制林业的发展提供有力的资金保障。
三要妥善解决林业行政事业单位分流职工和国有林场职工从事非公有制林业后的实际问题。育林基金逐步返还给生产者后，林业部门必须精简机构和人员，以减轻财政负担，分流人员中将有一大部分会利用自己的特长，投身到非公有制林业建设中去。同时，国有林场为发展林场经济，已有一大批人在非公有制林业建设中发挥了重要作用。对于这部分人员，国家及有关部门应该制定相应措施解决他们的社会统筹保险问题，以解决其后顾之忧，维护社会稳定。
四要强化对非公有制林业的行业管理和服务。林业部门要加快推进林业产权制度改革，切实落实经营者的合法权益，让经营者放心，为非公有制林业的发展提供机制动力；强化科技服务，加大科技成果推广、优良种苗繁殖、先进技术应用等服务力度，提高非公有制林业的科技含量和生产力水平。强化市场服务，搞好产加销各个环节的市场衔接，大力发展林业经纪人和各类中介组织，疏通产品流通渠道，使非公有制林业的产品加快转化为现实的经济效益。
二、林业资金管理和税费体制改革情况
近年来，随着国家对林业工作的日益重视，林业建设资金的投入力度不断加大。我市积极贯彻“严管林、慎用钱、质为先”的工作方针，明确资源管理、资金管理、质量管理为林业建设管理的长期工作重点。但是，因为各种客观因素的制约，我市在林业资金管理方面还存在着一定的问题，主要体现在：
一是林业部门不得不用育林基金弥补经费缺口。各地财政在安排林业部门经费时留有很大缺口，迫使林业部门用育林基金弥补经费不足。以2003年为例，全市林业系统公用支出和人员经费开支7002万元，其中财政拨款1797万元，仅占总支出的25.6％；育林基金开支3868万元，占55.2％。
二是地方政府经常平调育林基金。地方财政在财力不足时，经常挪用育林基金用于其他方面的开支。如2003—2004年，我市市财政就平调育林基金70万元，其中20万元用于抗旱救灾，50万元用于沼气能源建设。
三是国家项目的地方配套资金没有保障。长期以来，市、县（市、区）财政确实十分困难，无力解决国家项目的地方配套资金，安排的工作经费也是杯水车薪，甚至个别地方还挤占项目资金，林业部门只得动用育林基金来解决资金不足的问题。
四是资金使用效果评价机制不健全。财务管理和工程管理没有紧密结合，从而不能及时、有效地解决挤占、截留、挪用工程建设资金等问题，处理项目后续评估中发现的问题难度大。
为加强对林业资金的严格管理，我们认为必须建立健全有效的管理机制，将强化资金和项目管理作为计财工作的首要任务来抓。

一是完善林业项目和资金管理制度。根据我省在林业项目和资金管理中的具体情况，制订和完善《湖南省林业工程项目审批方法》、《湖南省林业工程项目资金管理方法》、《林业重点工程质量资金稽核办法》等规定，使项目的审批、资金的分配和管理做到有法可依、有法必依，逐步实现财务收支、项目管理制度化、规范化。
二是完善林业资金投放的管理制度。围绕林业新的发展战略，分类建立和完善林业建设项目数据库，做好项目储备工作。项目库中的项目，根据各级林业部门制定的本地区林业总体规划和阶段性方案建立。准备实施的项目，必须进行可行性分析，由具备资质的单位编制可行性报告，经省林业主管部门批准后，纳入年度项实施计划。
三是完善项目资金使用的管理制度。针对地方配套资金往往不能到位或不能及时到位的问题，建议全面推行“报帐制”，先由地方安排一定的配套资金，待项目启动或完工后，再拨付国家投资的资金，以促进配套资金及时足额到位。
四是完善检查监督制度。在国家、省、市、县林业主管部门建立林业资金管理稽核中心，自上而下开展林业重点工程质量管理和资金管理等监督、稽核工作，从资金、质量、资源等方面进行定期性监督检查，杜绝截留、挪用、转移、滞留林业建设资金的现象发生，确保资金专款专用。
五是完善资金使用效果评价制度。对资金的计划编制、收入支出、资金结余等进行全面分析，及时总结经验、改进不足。建立和完善竣工验收制度和后续评估制度，项目竣工后，由上级主管部门组织严格验收。竣工后两年内，由上级主管部门按“可行性报告”进行后续评估，确保建设一项、见效一项。
六是完善对项目资金管理人员的教育培训制度。注重加强对相关人员的业务培训和教育，提高其业务素质和工作水平，使项目资金管理工作事有人管、人能管人，取得 “以人为本”、“人能为本”的良好效果。
对于林业税费改革问题，这确实是我市林业部门所面临的重大难题。由于邵阳各级财政十分困难，育林基金降低征收标准或全额返还给生产者后，同级财政无力承担林业部门所需经费，必须通过上级财政转移支付才能得到圆满解决。同时，由于地方政府对林业部门工作的干预过大，我们也是左右为难，还请上级主管部门加大对征占用林地、地方对林业乱收费等问题的督查力度，帮助下级林业部门提高植被恢复费等规费的征收率，遏制地方对林业的乱收费行为。
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