贵州省金沙县人民检察院状告该县环保局.doc

四、贵州省金沙县人民检察院状告该县环保局，系全国首例由检察机关提起、以行政机关为被告的公益诉讼案
（一）案件简介
2013年9月，贵州省毕节市金沙县有居民向县环保局投诉，称佳乐建筑安装工程有限公司（下称“佳乐公司”）在施工中产生噪音污染，影响周围居民生活作息。金沙县环保局调查确认噪音污染属实，并按照相关法律规定的标准，向该公司发出缴纳121520元排污费的通知。然而该通知犹如泥牛入海，再无回应，而县环保局也没有进一步追究的打算。
时过一年，失望的居民向金沙县人民检察院举报，称佳乐公司一直拖欠排污费，而县环保局未进行积极的行政处罚行为。在检察机关介入后，金沙环保局解释称：2014年8月，曾对该违规公司发出催缴通知，并责令其于8月23日前缴纳排污费，否则将进行处罚。后据金沙县人民检察院调查，直到10月13日，佳乐公司才如数缴纳了121520元的排污费。根据《排污费征收使用管理条例》规定，排污费的缓缴期限最长为3个月，逾期者可处以应缴排污费1倍以上3倍以下罚款。显然，佳乐公司逾期缴纳排污费的行为应当受应缴排污费1倍以上3倍以下的罚款。然而县环保局却并没有依法对该公司处以罚款，甚至还出面为佳乐公司解释：该公司不按期缴纳有客观原因，即“资金周转困难”。
2014年10月20日，金沙县人民检察院向集中管辖赤水河流域环境案件的遵义市仁怀市人民法院提起行政公益诉讼，将县环保局告上法庭。该县检察院诉称佳乐公司逾期支付排污费，已对国有财政资金造成损害，其行为应当受到相应处罚，而县环保局行政不作为、怠于处罚，其行为属于“未依法行政，是一种懈怠行为”，诉请法院判决环保局履行对企业的处罚职责。仁怀市人民法院受理了该案，该案成为我国第一例由检察院提起的行政公益诉讼案。
2014年10月29日，金沙县环保局收到法院的《应诉通知书》等应诉材料后，便立即决定对佳乐公司处以警告处罚，并将处罚情况告知金沙县人民检察院。金沙县人民检察院认为通过公益诉讼督促行政机关依法履职的目的已经达到，便向法院申请撤回起诉。
2014年11月4日，仁怀市人民法院作出行政裁定，准许撤诉。
（二）案件评析
本案是全国首例环境行政公益诉讼案件，正是其全国首例的身份，在全国范围内引发了大量的讨论，影响较大。盛赞者有之，称本案对社会主义的法治建设有着里程碑式的意义；泼冷水的也有，说是翻遍法典判例后发现，检察机关起诉环保局并无法律依据。
本案原、被告均为国家机关，并非环境民事公益诉讼，而是环境行政公益诉讼案。遗憾的是，我国在环境行政公益诉讼方面的立法至今未有突破，行政诉讼均应按《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定进行操作，提起诉讼的原告须为“合法权益被侵犯者”。鉴于此，本案在实务层面事实上不可操作：
首先，检察机关作为原告并没有充分的法律依据。2014年4月贵州省高级人民法院出台的《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》（下称《意见》），对检察机关作为公益诉讼主体作了相关规定。《意见》第十二条规定：“国家机关、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对涉及生态环境的具体行政行为和行政不作为提起环境行政公益诉讼,要求有关行政机关履行有利于生态文明建设有关的行政管理职责。”第十三条第（一）项明确规定：“人民检察院是公益诉讼的主体。”这与同年10月23日党的十八届四中全会《决定》中提出的“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”不谋而合，这也许是金沙县人民检察院敢于成为第一个吃螃蟹的人的主要依据，理论界也一致认同检察机关作为民事诉讼法中“法律规定的机关”的最佳人选。但是，我们也应该清醒地看到，本案唯一的法律依据只是贵州省高级人民法院出台的一个《意见》，其作为确定行政诉讼的原告问题的法律依据显然法律层级不够。
其次，行政公益诉讼立法尚属空白。金沙县人民检察院状告县环保局案显然是行政公益诉讼案件。但在民事公益诉讼尚处于萌芽期的中国，行政公益诉讼更显得遥不可及，而金沙县人民检察院跨越式的尝试行为是该案备受瞩目的原因。新《民事诉讼法》第五十五条中规定可提起公益诉讼的情况仅针对“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益”的民事行为，而该案中县环保局并非对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为者，该县检察院也仅是就县环保局的行政不作为行为提起诉讼，是一种行政诉讼行为，但该起诉行为于法无据，新修订的《行政诉讼法》等相关法律并未对行政公益诉讼作出相关规定。
再次，若本案进入实体审判程序，将面临无法可依的尴尬。虽然该案已由仁怀市人民法院受理，并向被告县环保局发出应诉通知书，后以环保局对佳乐建筑安装工程有限公司做出处罚、检察院撤诉而告一段落，有些虎头蛇尾，但若检察院不撤诉，该案将面临诸多现实问题：该案适用什么程序？具体的法律依据是什么？也许连是否要收取诉讼费，以什么标准收取诉讼费都是一大难题。该案中一系列法律问题有待解决，行政公益诉讼相关法律程序有待完善。
本案的意义在于实践方面。虽然本案缺乏具体的法律依据支撑，但社会舆论界叫好声一片，普遍看好，就连涉案环保局局长也表示支持，“检察院把我们推上被告席，这是以前从没有过的事，确实影响很大”。之所以得到舆论的支持，是因为当前以环境污染为代表的公共利益纠纷成为日益突出的问题。有统计显示，仅2006年到2010年，我国环境信访案件就多达30多万件，环境行政复议案件2600余件。而相比之下，进入诉讼程序的环境侵权纠纷案件不足1000件。由于相关法律的不健全，绝大多数环境侵权纠纷被法院以“原告主体不适格”“无法律依据”“无相关司法解释”等为由“拒之门外”，如南京违章搭建紫金山观景台案、律师金某诉杭州市规划局案、画家严某诉椒江区文体局案等。而金沙县人民检察院突破性的起诉行为，打响了行政公益诉讼的第一枪，开创了行政公益诉讼历史的先河，对我国行政公益诉讼的探索、发展将起到深远的影响。