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解读印度尼西亚之新《矿产和煤炭矿业法》

2010-12-08 | 作者： 宋国明 | 来源： 国土资源情报 | 【大 中 小】【打印】【关闭】

　　摘要：2009年1月12日印度尼西亚正式颁布新的《矿产和煤炭矿业法》。该法案经过约4年漫长的审议过程才得以通过。该法在矿业管理方面做了较大的调整，包括中央与地方政府间权力的重新分配、矿业权管理实行许可证制度、建立新的税费体系等。本文对新矿法产生的背景、主要内容、与旧法间主要的变化和存在的一些疑问进行了介绍和论述，仅供读者参考。

　　关键词：印度尼西亚 矿业法

　　2008年12月16日印度尼西亚人民代表会议通过了新的《矿产和煤炭矿业法》（Mineral and coal Mining Law),2009年l月12日该法以2009年4号令的形式正式颁布。新法将取代施行了42年的1967年的H号法（印度尼西亚原矿业法）。

　　一、新矿法产生的背景

　　印度尼西亚矿产资源丰富，有着巨大的开发潜力。但是自2001年5月开始实施有关地方自治的1999年22号法后，印度尼西亚矿业管理似乎进入到了一个法律混乱的时代。依据1967的矿业法，印度尼西亚矿业管理是中央为主，地方为辅。而1999年的22号法强调的是地方自治。22号法将中央政府的一些权力下放到了地方政府，包括相当多的矿权管理权和产业政策等。事实上，在2001年5月以后，1967年11号法在对矿业投资的保护方面似乎已经失去了应有的法律效力，特别是对新的矿业投资。依据22号法，地方政府有权颁发采矿授权。2001年以后非能源矿产的采矿授权（KP）主要由地方政府颁发。2007年初统计，地方政府已经发放了1200多份采矿授权，大大超过了中央政府在2001年以前30多年颁发的采矿授权总数（597份）。有些采矿授权甚至出现在中央政府已经与外国投资商鉴订的标准工作合同（COW）限定的区域内。由于法律上的空缺，矿业投资存在较大的不确定性，导致过去10年印度尼西亚矿业领域基本上没有大规模的外资项目上马。许多矿业投资者，特别是外国投资者对印度尼西亚矿业一直持观望态度。为改善矿业投资环境，完善矿业方面的法律体系，印度尼西亚政府一直在努力制定新的矿业法以取代1967年的矿业法。最初的新矿业法草案《矿产和煤炭矿业法》是2001年10月提交审议的，印度尼西亚能源和矿产资源部和其他有关部门参与了该法律草案的制订。但由于各方争议太大未获通过。本次的法律草案是2005年提出的，经过约4年漫长的审议过程，包括不断的争吵、让步、各方利益的平衡，最终得以通过。

　　二、新矿法的主要内容

　　新矿法共26章175条，其主要内容包括以下几个方面。

　　1．原则和目标

　　该矿法的基本原则是坚持管理上的公正、透明、实用和均衡发展，确保国家和民族的利益不受侵害，促进社会和环境的可持续发展。

　　矿产管理的目标是：保证矿业活动的成效和可持续性，保障国内矿产和能源资源的需求；提高矿业企业在国内外的竞争力；提高地方和国家来自矿业的收人；增加社会就业；保证法律的客观性。

　　2．中央政府与地方政府在矿业管理上的权力划分

　　(l）中央政府的权限

　　中央政府负责制定国家矿业政策；制定法律条例、制定国家标准及指南、制定矿产开发许可证颁发的相关规则；颁发普通矿业许可证（IUP）、特别矿业许可证(IUPK)；划定矿产潜力区；指导和帮助解决社区矛盾；对跨省和离海岸12英里以外的矿业活动进行监督管理；制定生产、销售、利用及环保的政策；制定提高社区参与和合作能力的政策；制定对矿产及煤炭生产征收国家非税收人的政策；监督和指导地方政府的矿业管理工作和地方政府地方矿业条例的制定工作；收集和管理全国的矿业信息，包括矿产资源储量、相关地质条件、开发情况，以及矿权区和国家矿产储备区的相关信息；对开采后的土地复垦活动进行指导；合理安排全国的矿产资源开发，使其均衡发展（编制全国矿产煤炭资源平衡表）；发展与提高矿产经营活动的附加值；提高中央及地方各级政府经营管理矿产活动的能力。

　　(2）省政府的权限

　　省政府管理矿产煤炭开采的权限包括：制定地力－法规；颁发普通矿业许可证（IUP）、民间矿业许可证(IPR)，指导和解决社区矛盾，监督跨县界及离岸4~12海里内的矿产开采经营活动；指导和帮助解决社区矛盾，监督县界及离岸4~12海里内对直接影响环境的矿产开采经营活动；收集和管理省区矿产煤炭资源及开采活动的信息和数据；编制省区矿产煤炭资源平衡表；发展和提高省区矿产煤炭经营的附加值；提高当地经济发展兼顾环境保护；根据权限协调本区矿区爆炸品批准并监督其使用；向部长及县/市长提供有关普查及勘探资料；向部长及县/市长提供生产、国内销售及出口的资料；指导和监督采后矿区的土地复垦工作；提高省县/市各级政府经营管理矿产活动的能力。

　　(3）县/市政府的权限

　　县/市政府负责其所辖地区内的矿业活动管理与监督工作包括相关条例的制定；民间矿业许可证的发放；监督县内及离岸4海里内的矿产开采经营活动；矛盾的调解；相关信息的收集、整理和加工；土地复垦的监督与指导，向部长及省长提供生产、国内销售及出口的资料等。

　　3．含矿潜力区的划定

　　矿产潜力区是矿业活动基本限定区，由中央政府与地方政府协商并通过人民代表会议确定。矿产潜力区的划定要充分考虑当地经济发展、社会文化和生态环境等方面的因素，同时综合相关政府机构和当地居民的意见。矿产潜力区分为3类：①可开采区，煤炭和金属矿产可开采区由中央政府与地方政府协商并通过人民代表会议确定，非金属矿产可开采区经中央政府授权由省政府划定；②民间可开采区，限于国内民间开采，由县/市政府划定，最大面积为25公顷；③国家储备区，是为国家战略需要，为某种特殊的矿产品（煤、铜、锡、金、铝土矿和镍）储备或保护生态环境而划定的矿产潜力区。该类区域经人民代表会议批准，可转为特别开采区。在此开采矿产必须先得到政府颁发的特别矿业许可证。

　　4．矿业权的设置与管理

　　矿业权分3种：普通矿业许可证（IUP）、民间矿业许可证（IPR）、特别矿业许可证（IUPK）。

　　(l）普通矿业许可证

　　普通矿业许可证又分为两个阶段（或两部分）：勘探许可证和采矿许可证。勘探许可证的权限包括普查、勘探和可行性研究。采矿许可证的权限包括矿山基本建设、矿产开采、加工运输和销售。

　　勘探许可证根据不同矿种确定不同的最长期限和面积，金属矿最长期限为8年，非金属矿为3年，特定种类的非金属矿（用于生产水泥的石灰石、金刚石和其他宝石）为7年，石材矿为3年，煤炭为7年。金属矿面积最少为 5000公顷，最大10万公顷；非金属矿最少500公顷，最大2.5万公顷；石材矿最少5公顷，最大5000公顷；煤矿最少5000公顷，最大5万公顷。

　　采矿许可证也根据不同矿种确定不同的最长期限和面积。金属矿采矿许可证的最初期限为20年，可延长2次，每次10年；非金属矿采矿许可证最初期限为10年，可延长2次，每次5年；特定非金属矿采矿许可证最初期限为20年，可延长2次，每次10年；石材矿采矿许可证最初期限为5年，可延长2次，每次5年；煤矿采矿许可证最初期限为20年，可延长2次，每次10年。金属矿采矿许可证的最大面积为2.5万公顷；非金属矿为5000公顷；石材矿为1 000公顷；煤矿为1.5万公顷；放射性矿开采区的面积由中央政府划定。

　　普通矿业许可证的颁发由各级政府分别负责。如果矿业权区在一个县/市，由所在地的县/市长颁发；如果矿业权区在一个省内，且跨两个或两个以上的县/市，经当地县/市长推荐后由省长颁发；如果矿业权区跨两个或两个以上的省，经当地省长和县/市长推荐后由部长颁发。

　　(2）民间矿业许可证

　　主要是用于小规模矿产开发，由当地县/市长负责发证，优先颁发给当地的个人、社会团体、合作社。许可证初始期限最长5年，此后可以延长。个人最大许可面积为1公顷，社会团体最大面积5公顷，合作社最大面积10公顷。

　　(3）特别矿业许可证

　　特别矿业许可证由部长负责颁发，主要是针对特别可开采区而颁发的。一个特别许可证的权限区内只授予1个品种金属或煤矿的特别开采权。许可证持有者对矿权区内发现的新矿种拥有优先权。

　　特别矿业许可证包括勘探和生产运营两个阶段。不同矿产各阶段在面积和期限上有不同的规定。金属矿产勘探期间最大10万公顷，生产运营期间最大

　　公顷；煤炭勘探期间最大面积5万公顷，生产运营期间最大15000公顷。

　　金属特别矿业许可证的勘探期限最长8年，煤炭的勘探期限最长7年，金属或煤炭的生产运营期限最长20年，可延长2次，每次10年。

　　5．权利和义务

　　普通矿业许可证和特别矿业许可证持有者在符合法律规定下有权利用因生产所需要的公共设施及便利；除了放射性矿产衍生物，在缴纳了相关勘探和开采税费后，普通矿业许可证和特别矿业许可证持有者有权拥有生产的矿产品；普通矿业许可证和特别矿业许可证印度尼西亚持有者不能将其转让给第三方；只有在进行了一定阶段勘探后，才可在印度尼西亚股票交易中心转让其所有权或股票，转让前需通知主管的部长、省长或县/市长。

　　矿业许可证持有者有以下义务：运用良好的开矿技术标准；按印度尼西亚会计制度管理财务；提高矿产品和煤炭的附加值；提高当地居民生活水平及地区经

　　济发展；遵守环境负荷限度；执行行业卫生和安全标准；坚持矿产资源的可持续性利用原则；在申请矿产许可证的同时提交采后复垦及环保处理计划；缴纳矿区

　　土地复垦及环保处理保证金，部长、省长或县/市长有权指定第三方使用该项保证金执行矿区采后的复垦及环保处理工作。关于更详细的矿区土地复垦及环保处

　　理条例和保证金条例将由中央政府另作规定；矿业许可证持有者开采的矿产品应当在国内进行加工和提炼，可以加工和提炼从其他矿业许可证持有者开采出的矿产品；应当优先利用当地劳工、产品和服务；向部长、省长或县市长按其权限呈交所有勘探及生产运营所得数据；矿业企业的中外资股权在其矿山投产5年后有义务向中央或地方政府或国有企业、地方企业、国内私营企业减持其股份，其细则将由中央政府另作规定。

　　此外在矿业服务方面，矿业许可证持有者有义务使用当地或国内的矿业服务公司，矿业服务业活动的范围包括：普查、勘探、可行性研究、矿区建筑、运输、环境、采后环保处理及土地复垦；安全和卫生，以及开采和冶炼领域的咨询、计划及设备测试等。矿业服务公司应当优先使用本地的承包商和本地劳工。矿业许可证持有者不得在其矿区使用其所属的矿业服务公司，除非得到部长允许。部长可在下列情况给以允许：在矿区没有类似的服务公司；没有相关服务业企业有兴趣提供服务。更详细的矿业服务条例由中央政府另作规定。

　　6．国家和地方收入

　　矿业许可证持有者有义务缴纳属于国家和地方收入的各种税费，包括税收和非税收人。税收包括：根据税法规定的税收、进口税。非税收人包括：固定租金费、勘探费、权利金、信息补偿费；地方收入包括：地方税、地方补偿费（retributions)；其他法律规定的合法地方性收入。

　　矿业许可证持有者需要将其金属和煤炭生产企业4%的净利润交给印度尼西亚中央政府，6％的净利润将给地方政府。地方政府的6%安排如下：省政府得1%,

　　矿地所在县/市政府得25%，同一省内的其他县/市得2.5%。

　　7．矿业活动中的土地使用

　　普通矿业许可证、民间矿业许可证和特别矿业许可证的权利不包括对其表面土地的权利；在法律规定禁止进行矿产活动的地点不能进行矿产经营活动，除非得到根据法律规定相关中央政府部门的批准。矿业许可证持有者需经土地所有者同意后才能开展其勘探活动。

　　矿业许可证持有者在矿产开采前先根据相关法律与土地所有者解决土地使用问题，可根据需求分阶段进行。在解决了土地方面的问题后可以依法颁发相应的土地权

　　8．过渡条款

　　新矿法生效之前已有的矿产或煤炭标准［作合同继续有效至其有效期结束。但关于国家收人的条款例外，其目的是要提高国家的收人上述矿业和煤炭工作合同中的条款最迟在新矿法生效1年后必须调整，以适应新的法律。已生产的工作合同持有者有义务在最迟5年后其矿产品在国内进行冶炼加工。

　　其他内容还包括培训、监督、社会保护、行政制裁等。

　　三、新矿法的主要变化

　　1．许可证制度取代标准工作合同制（COW)

　　新矿法中最重要的变化是将旧法的矿产及煤炭标准工作合同制度改变为政府颁发矿业许可证的制度。“标准工作合同制度”是1967年印度尼西亚政府为促进矿业发展吸引外资专门为外国投资商设计的。此后在国际上产生了较大的影响。在20世纪80年代末和90年代初，全球范围内掀起了以“改善矿业投资环境、促进矿业私人投资”为主旨的修法浪潮，印度尼西亚的标准工作合同制受到发展中国家政府和私人投资者的推崇，不少发展中国家曾仿效印度尼西亚出台了这样一项制度。印度尼西亚的标准工作合同有两项最核心的内容：一是矿业权保障，它规定了矿业权的连续性，投资者在取得一般调查权并开展相应工作、有所发现后可直接取得探矿权，继之在圈定矿产储量后直接取得矿山开发、矿产生产、选冶和营销的权利；二是投资保障，在合同签署之后，有关条款不再受此后新通过的政府法律或政策调整的影响，税收等相对稳定，确保了投资安全。投资者必须遵循的条件并不是由印度尼西亚1967年的矿业法规定，而是来自于标准合同规范。此次改革，政府与企业界的看法差异较大，印度尼西亚政府认为新的许可证制度将给予政府更大的监管力度，但企业界则认为原来的标准工作合同制更具法律保障。

　　2．要求获得矿业许可证的现有生产企业在国内冶炼加工其矿产品

　　新矿法的一项重要变化是要求获得矿业许可证的现有生产企业在国内冶炼加工其矿产品。就是说，要么自已建设矿产冶炼加工厂，要么交给国内其他合法的冶炼加工厂。而持有原有标准工作合同的现有生产企业则最迟在新法实施后5年内要建立上述冶炼厂。实际上就是规定5年后任何金属采矿企业将不允许出口金属矿石，生产的矿石必须在本地区加L，不管该企业是否在本地区拥有冶炼厂。

　　3．增加了一项10％的附加税

　　生产金属和煤炭的矿业权人在缴纳正常的所得税和权利金外，新矿法还增加了一项附加税，即生产企业净利润的10％。中央政府得4%，地方政府得6％。这种附加税的政策并不是一种国际通行的做法，显然将增加在印度尼西亚投资矿业的成本。此条被认为是新法中不利于吸引新的投资者的重要条款之一。

　　4．重新划分各级政府的权限，地方政府权力明显扩大

　　依据1967的矿业法，印度尼西亚矿业管理是中央为主，地方为辅。新矿法重新划分了中央和地方政府之间的矿产资源管理权限。新矿法律对中央政府的矿政管理权限作出明确限制，重点包括制定法律、政策，颁发矿产开发许可证，划定矿产潜力区，直接监督管理跨省和离海12英里以外的矿业活动。地方政府的权限明显扩大，旧法中只由中央政府负责的A和B类矿产（战略矿产和重要矿产），新矿法中由地方政府共同管理。地方政府负责所辖地区的矿产资源管理，包括制定相关的地方管理条例、发放矿业许可证、监督和指导本地的矿业活动等。

　　5．投资者必须缴纳矿区土地复垦保证金

　　新法律要求采矿许可证持有人有责任推动社区发展，必须缴纳矿区土地复垦保证金。更具体的细则由中央政府另作规定。以前的法律未作出具体规定，只要求作业者在完成采矿作业后恢复采矿区的原始条件。

　　6．矿业许可证持有者有义务使用当地或国内的矿业服务公司

　　新矿法要求矿业企业优先使用本土公司提供矿业服务，以增强本地企业竞争力和扩大就业。根据中央政府后来颁布的细则规定，只有本土公司在技术和资金上无力提供某项矿业服务时，使用该项服务的矿业企业经公开招标，才可使用外资公司的服务。同时，提供矿业服务的外资公司必须将一部分工作量分包给本地同行企业，这部分工作量必须包含核心矿业服务。细则也适用于在新矿业许可证规定下印度尼西亚方与外方共同出资设立的合资公司，而对在以前工作合同规定下成立的合资公司，则给予3年的过渡期。该项规定的目的是，通过发展相关服务，给本地矿业服务公司创造更多发展机会，使印度尼西亚更多地从矿业开发中受益。目前，共有120家矿业服务企业会员加人了印度尼西亚矿业服务协会，其中九成是印度尼西亚本土公司。

　　7．外资在矿业项目的前一段时期没有比重限制

　　新矿法对外国资本初始投入股权比重没有限制，可以达到100％的股权。旧法律规定了相应的限制，外资必须与印度尼西亚企业建立合资公司。但新矿法中规定，矿业企业中的外资股权在其矿山投产5年后有义务向中央或地方政府或国有企业、地方企业、国内私营企业减持其股份。是否对吸引外资有利，在细则出台前还不能确定。

　　8．调整矿产资源分类

　　旧矿法把矿产分为3类：战略矿产、重要矿产、非战略和非重要矿产（主要是非金属矿产）。新矿法把矿产分为4类：放射性矿产、金属矿产、非金属矿产和煤（该法不涉及油气资源）。

　　此外，对矿业许可证权限的面积范围和期限有了新的限制。

　　四、新矿法中仍然存在的疑问和不确定性

　　1．外资在矿山投产5年后如何向本土公司减持股权

　　新矿法要求矿业企业的中外资股权在其矿山投产5年后向中央或地方政府或国有企业、地方企业、国内私营企业减持其股份，但如何减持，减持多少，价格如何，还没具体规定。因此，这便存在较大的不确定性。

　　2．依据旧法鉴订的合约在税费方面受到歧视和存在较大不确定性

　　在新矿法第169条和170条中，一方面规定原有的矿产或煤炭标准工作合同将继续得到尊重并在其期限内继续有效实行，但同时又表示，在新法实施最多1年后，标准工作合同中除涉及国家收人条款外都需适应新法规定而涉及国家收人规定例外的目的是要提高国家收人。现行的工作合同企业的所得税（30%～45%）要高于新法实施后的所得税（28%)，反对派认为如此规定对旧法规定下的矿产企业形成歧视待遇。另外，如果将来国家税收规定进行调整，旧合同如何执行仍然存在较大的不确定性。

　　3．印度尼西亚的矿产加工提炼能力在5年后能否大幅度提高将对其矿业产生重大影响

　　目前印度尼西亚的金属矿产加工提炼能力不高，大量原矿出口，国家只从矿产资源财富中得到较少的收益。为尽可能地增加矿产的附加值，新矿法规定5年后任何金属采矿企业将不允许出口金属矿石，只能在国内加工提炼。但5年后印度尼西亚的矿产加工提炼能力能否如期大幅度提升存在疑问。这需要大量投资，也明显受国际大环境的影响。如果无法在5年后大幅度提高提炼能力，采矿企业将面临巨大危机，也许政府会被迫调整相关政策。总之，此方面存在较大的不确定性。

　　此外，新矿法中没有对地方政府颁发的大量采矿授权如何处置作出明确的规定。