干部在线学习教材--中国社会保障制度改革的瓶颈与出路(郑秉文).doc

杭州精英在线系列课件
中国社会保障制度改革的瓶颈与出路
郑秉文
中国社科院世界社会保障中心主任、中国社科院研究生院教授
谢谢中国经济50人论坛对我的邀请，有这么一个机会到长安交谈和大家交流学习。把我的学习体会给大家汇报一下。主办单位协商讲的这个题还是这样一个题，还是中国社会保障制度改革的瓶颈与出路。
课程前言：世界社会保障制度改革的背景
全世界的社会保障制度都在改革，没有不改革的社会保障制度。为什么？从什么时候开始改革的，我先基本把这个背景情况讲一讲。大家前十天左右知道撒切尔夫人去世了，英国的，和里根，美国的，这两个讲英语的资本主义国家，分别二位在1979年1981年上台，是两个保守主义政治家掀起了资本主义的改革。这个改革波及到很多很多领域，其中波及到社会保障领域，其中在里根阶段，在撒切尔阶段，他们对社会保障制度进行了广泛的严厉的瘦身的改革，削减就叫瘦身，因为他们俩都是极端的保守。那么对他们俩的评价不太一样，尤其是对撒切尔的评价，是有褒有贬。里根前几年去世的时候大家可能会看到很多报道，对里根去世的评价贬的比较少，褒的比较多。那么不管怎么样总而言之，这两位保守主义的政治家引领了全球资本主义制度的改革，其中包括中国社会保障制度改革。
因为社会保障制度在八十年代初的时候，越来越不适应资本主义的发展，这是第一个原因。第二个原因来自于财政经济的现实产生的约束，大家知道1973年第一次世界石油危机以来，资本主义财政陷入了空前的危机。那么好多在黄金时期建立的制度，六十年代末七十年代初，1971、1972年建立的制度成为了负担。那么1973年石油危机以后，财政上有点不可持续，所以大家纷纷把这个眼光瞄准了社会保障制度，要改革它，这是第二个原因。
第三个原因来自于人人皆知的老龄化，战后的1946、1947年一直到1950年左右，是一个婴儿潮，这个一个婴儿潮将在2010年的时候进入到退休的年龄，那么在资本主义国家，八十年代九十年代的时候，意识了到这个问题。也就是说赡养率变了。我在这里用了一个词赡养率变了，工作的一代人口养活老年退休一代人口，以前的比例再也没有了，以前大约是五六个养活一个，那么到了2010年三个、四个养活一个，2035年大概三个养活一个，那么2060年的时候大约就是两个养活一个了。这个制度面对老龄化是不可持续的。这个制度是什么制度，是现收现付的制度，这是第三个原因。
第四个原因也是最后一个原因，制度创新。那么我刚才用了一个词汇叫做现收现付，在八十年代初之前，全球的制度只有这样一个现收现付，而到那个时候社保制度已经诞生一百年了，可是就在一百年的档口上，又出现了一个新的模式，一个崭新的制度创新。1981年终于在智利现收现付相对立的一个是积累制，现收现付是什么，是工作的一代，你们年轻人工作缴费养活退休的一代，这就是现收现付。1981年智利诞生了一种积累制，自己养活自己，代际赡养取消。简单的说，这种简单这种融资方式就叫做积累制。
那么积累制诞生在1981年的智利，随后风靡于12个拉美国家，在拉美国家纷纷都在改革，在拉美国家33个经济体里面，有十个很小很小，二十来个比较大的经济体，是用一多半都采取这种模式，这个模式于是风靡全球。好多新兴经济体大家知道九十年代一开始前苏联东欧转型，叫新兴经济体，影响了新兴经济体。在新兴经济体几乎所有的国家都或多或少，或在第一支出或者第二支出引入了个人帐户。而个人帐户是智利模式的灵魂。
2010年诞生的香港模式就是智利模式的全盘的吸收和相仿。智利模式和香港模式几乎是完全一样的，就在目前的亚洲来看香港模式是比较成功的，也就说新的制度创新引领了促进了社会主义改革。又使这个改革向前推动了一步，改革的目标更明晰了。如果以前还不明晰的话，即使压缩待遇水平，拯救福利制度，减轻财务负担，那么现在不是了。现在我有方向我有工具有手段了，这个手段是什么？变现收现付变完全积累制引入个人帐户。因为个人帐户是一个载体，这就是改革的四个原因。这四个背景非常重要。
里根经济学和撒切尔主义是它的思想基础。1973年的石油危机和后来的资本主义的这种危机是它的经济根源，而老龄化是人口结构的外部的一个重要的压力，而智利模式指的是改革目标。这四个刚好相辅相成，四位一体，推动全球的改革。咱们说制度创新，我多说两句，因为我来自拉美所，稍微知道一点。我为了让你们大家非常高兴、快乐的听我的讲解。
我说说1981年的智利的改革，智利改革起因于皮诺切特，皮诺切特大家都知道是2006年去世的，那么全世界有911，一个911是发生在美国，导致世界格局发生了变化，还有一个911，是1973年皮诺切特上台9月11号政变上台，建立了一个独裁的制度，他用独裁强硬的手段建立了一整套现代的自由市场制度。来给他设计的都是芝加哥小子，都是芝加哥大学的，自由主义经济学大师弗里德曼不远万里从芝加哥大学到智利为他做军师，出了很多主意，他的学生也去了很多。即使到现在来看智利的改革是成功的。七十年代的改革是成功的。也就说，我在多说一句，跟今天的主题关系不大，新自由主义在很多拉美国家是失败的，但是在智利我们不得不认为它是成功的。这个成功里面包含着一个新的，崭新的社会主义制度的创新，这个创新在这个时代完成的。它的意义是非凡的，影响是深远的，从此以后在养老金经济学里面出现了一整套崭新的概念、术语，规范和研究方法，与传统的DB型的现收现付的形成了一种对立，就可比较了。
那么传统的资本主义所有的国家都使用的，实施的DB型现收现付制，现在有比较了。这一头就是DC型积累制。那么在这两个极端中间有好多好多类似的制度，这些中间的制度像频谱仪一样，它是在频谱的极端的中间，这两个极端一个是DB型的现收现付，一个是DC型的积累制。在中间有好多混合型的，介于二者之间。中国就是介于二者之间的一个制度。中国是一个混合型的制度，如果说智利模式是完全积累制的话，中国是部分积累制。部分积累制有好多种中国是一种，中国这种叫做统账结合，统账结合到现在全球也是独一份。2010年小布什改革创造了一个概念，跟中国完全一样，它如果2005年实施的话，它是抄袭中国的，可惜它没有抄袭成，它被否了，被反对党，学术界的左翼给否掉了，搞了五年终于流产了。于是中国到现在还是独一份，美国终于流产了。这个制度是个制度创新，它是建立于完全积累制的这个端点和现收现付那个断点之间的这样一个制度，介入中间那个制度还有两种，一种是NDC是名义账户制，还有德国模式的积分制，再一种就是中国统账结合制。大约目前介于这两个端点之间模式混合型有两种，前两种NBC有七个国家，有好的有坏的，最好的是瑞典，最不好的我就不点名了。国家很友好，点名了就不友好了，积分制是德国，基本上就是德国实行怎么一个。那么还有一些国家，它的小计划实行的是积分制，这我就不说了。也就是说，前两个混合制的部分积累制七八个国家实施。第三种部分积累制的中国统战结合，目前只有中国一家，这个伟大的制度创新，当时的初衷，我们建筑者的设计是良好的，愿望是充满了元兴的，毫无疑问。那么目前来看困难也是非常巨大的，改革目前来看没有什么比较明晰的一个改革路径，遇到很大困难，但是我们这么多年来我们出来的文件等等，还是没有很明晰的这样一个改革路径，和有效的手段。甚至我们没有时间表。
这个2000年国务院第42号文辽宁试点，到现在是13年了，试点的范围扩大到了23个省份，但是不理想也得试点，试着不理想，不理想也在试，于是这就是没有时间表典型的一个表现。什么时候试完，资金从哪里来，需要多少资金，这个都没有什么。于是我们处在这样一个阶段，面对这样一个崭新的制度，前所未有，没有前人后无来者的这样一个情况下，我们摸着石头一步一步往前走。走到了一个河水非常急流的这样一个河中央，我们现在往后走不太可能，往前走石头又摸不着。在这个地方怎么办，没有时间表，没有灯光指引，也没有灯塔，只能在思索。我们今天就是思索，今天和大家汇报的完全是思索，有些东西是我个人的东西，我讲的是个现状，我只是摆个现状出来。我讲的背景就在这，大约用了半小时，这是一个必要的背景。这个背景可以使我们把中国这样一个国家在世界的布景下看中国是什么样子的，你的模式处于什么状态，达到这么一个目的。这是背景。
我今天分四个方面来讲，一个方面讲过去十年的成就。第二个讲过去十年存在的基本问题，第三个讲我们改革的瓶颈，到底在哪。第四讲讲改革的出路，是我个人的一些想法。
一、过去10年我国社保制度建设取得的成就
下面我讲第一个部分，讲讲我们取得的伟大的成就。一言以蔽之，这个东西可以无限的列举下去这个成绩的清单可以无限的列举下去。那么实际上社会保障最根本的数据有两个就可以，一个你要问覆盖率怎么样，到了非洲覆盖率是30%，你到美国覆盖率几乎100%，法国、发达国家、先进国家都是100%，，这个指标是硬邦邦的指标。尤其在金融危机面前，那么在过去的十年里我们的覆盖率的这种扩大是毋庸置疑的，这是我们这样一个中国举国体制，原型非常好的这样一个体制的优势。那么我们现在看看十年以前，我们基本养老保险在8200万人，那么我最新数据是2011年底的，2012年底我先不说，有些数据有，有些数据没有，不全，不可比。所以我还用2011年的数据，那么这个覆盖率到2011年底是2.8亿人，农村新农保，农村养老在2002年是5500万人，那么到2011年3.2亿人，城镇医疗不到一个亿十年之前，现在是4.7亿。失业保险400多万，那么现在400万连零头都不到，是1.4亿人。工伤保险也是4400万人，现在是1.8亿人，还有生育保险。那么从人数十年之前我们是3亿多现在是15亿多。这个成就看这个数字是非常可观的。于是在国际会议上，我们今天讲是可以讲很多问题，但是在国际会议上，你看别人小国，他在那介绍经验，你赶紧到很愤怒，我们国家遇到了那么多困难，我们改革的那么好，你还想去讲讲经验。确实是这样，这个就是我们国家的优势，我们在这个方面取得了惊人的成绩，这个是不可否认的，覆盖面是非常扩的速度，还是非常大的。
第二组数据带有代表性，我刚才说的是两组数据具有代表性。第一是覆盖面，第二是它的基金可持续性，即使这个方法不是那么太科学，但它毕竟是一个指标，为什么不科学我这里就不太说了，未必说你的积累越多越好，未必是这样的。这两个邻居，一个人家玩命攒钱，另外一个人家不攒钱，他获得的东西也许消费也许置业，他不攒钱，你愿意攒钱，你觉得攒钱具有可持续性，那是你的看法，这个例子大概大家就知道了。那么现在我毕竟用这个指标衡量一下。那么我们就可以看到财务可持续性是不可同日而语的。十年之前基本养老才1500亿，那么十年之后20000亿，这是一个基本值。那么十年之前我们合计才2000多亿，十年之后合计我们3万亿，没法比。十年之前是占GDP的比例2.2%现在已经超过了6%。财务可持续增长，尽管你的观念是陈旧的，你愿意攒钱尽管钱放在银行里的利息很低，活期的利息不到2%，但毕竟你有钱了，想当年十年之前我们全国的社保经办行业十几万人，为筹资而忙碌着。那时候有下岗，有再就业中心的再就业问题，有失业金的问题，有养老金的问题，当时的困难是非常大的，我们跟当时比，跟十年之前比鸟枪换炮了，我们这个炮就是3亿的五险基金在那垫底，如同我们32000亿的外汇一样，尽管外汇存在那么多问题，但是你毕竟还是有钱了，跟十年之前比还是不一样了。我哟从这个角度来说，应该算是成绩。这两条是伟大的，是可量化的，是不可比喻的。那么任何学者我们谈到这两条，大家都会张大了嘴比较惊讶。尽管你认为你的钱多未必就是好事。可是美国的养老保险基金是27000亿美元，我们加在一起还23000亿人民币，还是比美国少，当然情况不一样，这就是另外的话题。这就是我们过去伟大的成就。
也就是说回顾我们过去的十年、十五年，中国的社保制度从无到有，从小到大，从弱到强，从窄到宽，我们取得这个成就是毋庸置疑的。这是我们今天需要正视的，也是媒体需要报道的。如果有媒体在这这个地方应该多报道是应该的。
二、过去10年我国社保制度存在的问题
但是作为学者，你们大家都是清华的学子，我们今天是来研究问题的，你不可能看着3万亿天天笑，看着3万亿天天看着贬值，都不对。你看着贬值也是犯罪，那么为什么出现了这种情况，这种贬值，我举个最简单的小例子就是说，你的制度是有问题的。那它有什么问题呢？今天我要讲的PPT就是就这一张，这一张咱们今天晚上就够讲了。我们的问题在过去的十年出现在六个方面，这六个方面的问题我可以归类，一会归类好多制度缺陷。有些制度上缺陷，有的是设计方面的缺陷，有些是造作上的缺陷，有的是在流程上的这种缺陷，不一样，我在六个方面，我引领所有的制度问题，我都说来。
（一）重当期支付，轻长期制度建设
那么第一个方面我们在过去的十年里，我们的问题是重当期支付，轻长期制度建设。这是我们过去十年出现的一个问题。这个重支付轻建设，我作为一个研究社保的学者，我可以非常坦率的说，这不仅仅是社会保障制度的问题，好多制度都是这样的，好多制度仔细读都存在这样的问题。因为我们过去的十年我们的形式发生巨大的变化。这个变化有的恐怕是逆转，我昨天我在北大有一个会议上，我用了这样一个词，我说在过去的这十年里、十五年里，你只要看一下文件就知道了，你看一下1997、1998年的文件和现在出台的文件，就会看到很多我们的思维方式发生了巨大的变化。你会看到在那个时代，十五年之前，上到决策者，下到普通的干部，忧患意识、进取意识，奋斗意识，充斥在各个方面，充斥在各个文件里面。现在不是了，现在你看文件，完全是两回事，因为我的研究导致必须看以前的文件，每次看完以后我都感觉反差非常大。
我稍微做这么一个回忆，是因为我一看到这心就很沉，但是好多话没法说，说不出来，你没有那环境。你说十五年以前的话吗，你不笑话吗。可是我就突然想到了国歌，1949年在确立国歌的时候，歌词基本上没变，冒着敌人的炮火前进前进。突然想到有道理，现在来看我们改革的歌词全部变了，调可能没有变。所以改革我觉得到了紧迫的关头，我们需要回忆，需要回忆唤醒以前的改革意识，唤醒你以前忧患意识，使你能够居安思危。现在反倒不是这样了。我讲第一个问题重支付，轻建设这是我真心想说的话。我要说这个数据，老鼻子了，我随口可以说很多很多，实际我想说的话是这几句话。你为什么轻建设重支付了呢？种种原因吧。反正这个现象我刚刚用国歌做了比较，我觉得这个例子再恰当不过了。你们媒体报的，我不管怎么着吧，就是那么想的。那么作为社保制度与所有的制度是一样的，在制度建设上我们极大的忽视了，看的就是当期的运行。尽管这个人他可能有问题，像百米冲刺，它可能冲过去就垮掉了，由于某个疾病没有治疗。那么某些人冲过去之后可能慢一点可能他没有垮掉了，因为他受过训练，这个百米冲刺对他来讲，稀疏平常。所以你要是哪一个。
那么我给你举一些例子，咱们先说替代率，我们的代替率当初制度设计者给我们是58.5%，替代率是养老金水平在退休前一年的工资收入的百分比，这就叫替代率。可是我们制度设计是这样，我们制度运行从来没有实现过58.5%，最开始是将近90%，一路下滑，滑到现在是45%左右。我这么说，用45%左右的概念，因为这个也是有争议的，但是我还是坚持我这个看法，我觉得还是这样来看。所以我还用这个数据，大约45%。
那么你的45%是在什么时候获取的，你获取的条件是在连续九年上调待遇水平的情况下获取的，如果没有连续九年上调，现在的替代率还不是现在这个样子。那么为什么你不能建设，占入一个机制呢，良好型战略机制呢。哪一个国家总统宣布养老金每年上调百分之多少呢？没有，它都是有自己的制度规则的。那么只有我们，一方面这是我们中国共产党领导的这样一个体制，关心群众生活，是这样一个情况，毫无疑问。但是另外一个情况要问你，你为什么人工连续九年，九年有人工上调，没有建立一个机制吗。用文件的话说建立养老金正常的上调机制，所有文件都提到可是没有建立起来。因为当前能够有支付就可以了，建立制度建立机制恐怕不是那么急迫的，于是我们现在就这样支付下去，今年是第九年了。那么这个制度没有建立起来，后来学者也是在说，以前很高调，以前每年12月27、28号，国务院常务会议开会作为重要的会议内容，次日在报纸上、媒体上宣布。后来恐怕可能是由于一些批评的声音就低调处理。国务院常务会议可能也研究了吧，但是不那么报了，就是每年1月左右各省接到文件就这样上调了。那么不管怎么样，你还是在人工的上调，这个制度建设我觉得是必须的，可是我们现在没有这样做。
那么这些制度建设包括很多方面，最重要一方面是什么？是关于参数的问题。我们虽然是统帐结合，但是由于账户基本上是空的，我们可以基本上把这个制度看成现收现付，那么现收现付的制度涉及的参数主要有三个，一个是缴费率，一个是赡养率，一个是替代率。拿多少钱，这个是非常重要的，你比如说美国制度里边是四个人，三个人养一个，每一个人的缴费的12.4%，三个人和在一起是将近37%，对不对，他把37%都给退休的这个人，于是退休的这个人拿的工资相当于相当于退休的时候37%，那么他的替代率是37%，那么这些数就碰上了。可是我们这个数很难碰得上，这个参数的差距比较大。比如说我们个人缴费8%，单位缴费20%，合计28%。我们制度里面也是三个人养一个，三个人拿出工资的28%给一个人花那一个人获得比例水平是多少呢？大约应该是80%-90%之间比较合理，可是没有，我们基本上低于一半。如果那一半把你把钱收起来存款了，那也算碰上了，参数碰上了。可是没有碰上，一看剩一些钱，可是剩那些钱都是来自于财政转移支付和来自于非正常缴费用。正常的制度收入三个人养一个人的钱，拿给那个退休者的钱，正好收支等于零，余额没有了，可是替代率退休的那个人没有拿到这么多。
说明很多小的环节制度参数都是存在问题的。就是这个制度的跑冒滴漏情况非常严峻，导致数对不上。你比如说，我名义上是这么搞，实际上是这么高吗？你法定费率很高，实际执行的实际费率是很低的，这也是一个重要的原因。一些发达省份，公开发文，不享受那么多钱，广东珠三角那几个城市，从来没有收到法定费率，都很低，为什么？因为收多了以后，就会带来极大的保障政治压力，所以它为了吸引外资、企业，提高企业的竞争力，人为的没有收那么高，大约一半左右，即使这样它的财务可持续性也是最好的，因为全国的20%的流动人口都集中在那个地方，这些都是年轻的农民工，只在那缴费贡献，退休的时候都回家了，它的财务状况还是很好，所以费率不用那么高，这是公开的。再比如说，有的其它省分，浙江算是发达省份都有这个问题。这个数就碰不上了，名义上这么高实际上没有这么高。
再比如说费基很低，你实际上挣六千块钱，可是缴费的时候缩到三千或者四千，你有种种原因。而你的雇主帮你这么做，地方也帮你这么做，一下子你的费率变相降低一半左右，这也是一个原因。
再比如说我们这个制度还有一个地方跑冒滴漏的地方，它是按照上一年平均收入的基数来算的，可是我们国家社会平均工资增长非常高，超过10%，你按照上一年来算今年就少了10%的基数，这又少了一块，第三块。
第四块，再比如说我们正规部门缴费是雇主是20%雇员是8%，加一起的28%。可是非正规部门、自雇主、灵活就业人员，他的缴费就是20%，个人缴。我们的正规部门已经基本上实现了应保尽保，满了，现在所有加进来的，扩大扩面都是非正规部门，非正规部门多进来一个，就多稀释了这个制度收入的人均水平，这也是一个重要的方面。还有四个、五个跑冒滴漏的地方，导致这个制度参数很难碰的上，这就是我们制度粗犷的根本原因。几乎所有的数据摆在一起的时候，都碰不上，这是一个问题。这个问题比较大，恐怕在很长的时期内很难解决这个问题。所以我们的制度难以那么精准那么精细，你的费率水平，替代率水平，你不可能精确到小数点后面一位，很难。甚至小数点前面一位都不准。不像有些国家那样很准确，可以精确到小数点后面两位，费率3.35和3.48差很多。对一个国家的影响，收入应该差很多，但是我很难看的出来什么，因为下面弹性太大了，这就是我们参数不可能的原因。那么导致参数这么多的跑冒滴漏原因在哪，原因在于道德风险。原因在于这个人和与加入这个制度过程程序当中所有的环节都有道德风险，帮着你去作假，帮助你逃避这个制度，导致这个参数碰不上。这就是这个制度参数碰不上的原因，而参数碰不上，是制度建设的一个大忌。在这方面是有所作为的，你比如说，我刚才说了四个参数碰不上，哪个都可以解决的。咱们倒着说。第四个，我们就不能不用上一年度的社会平均工资吗，用当年的是不行吗？这是倒数的第一个。倒数的第二个，可以不算。倒数的第三个是我们的费基，费基那么小。那么能不能加强管理，执法部门能不能严一些给予处罚。为什么你这个企业工资总额应该是这么多，可是你才收的钱这么点，我觉得应该可以算得出来，加大处罚力度，所以这些参数应该严格起来，这是关于制度参数的。
那么在现收现付的制度参数里面有三个参数是最重要的。就是缴费率替代率和制度赡养率，制度赡养率就是几个人养一个。这个制度赡养率里面要影响它的，你比如说现在老龄化厉害，要影响它有一个办法，就是提高退休年龄，提高退休年龄等于稀释了制度赡养率，于是退休年龄成为稀释赡养率一个重要的手段，也成为所有发达国家改革的一个重要的手段。现在这项改革能不能实施，理论上讲是可以的，是有条件的，但在现实当中是一个什么情况。在政治上有可操纵的空间吗，我想能够正面回答的恐怕不是这样的。它已经变成了一个非常敏感的政治问题，不是一个技术性很强的制度建设问题，不是一个专业的问题了，而是变成一个社会性的这样一个问题了。所以这个制度建设如果放下来，那么你就放下来了，只不过我们有关部门每隔几年或者每隔一两年以某种不同方式提一提，再提一提，如果大家吵得厉害了，大家反对的声音大了就不说了，过两天又忘记了又提醒大家有这么一件事。在很多发达国家也都是这样做的，只不过他们的反对是一种合法的游行的那样一种公开的方式而已，我们主要体现在网络上，尤其体现在我们每年两会之前人民网的那些调查上。总之，关于第一个方面重当期支付，轻长期制度建设这是我们目前存在比较严峻的这样一个问题。制度建设是长期的，重制度建设符合长期的社会利益。符合长期的国民利益。这是第一个问题。
（二）重融资补贴，轻投资保值增值
第二个问题，关于重融资补贴，轻投资增值保值，这也是一个重要的问题。我们在观念上恐怕不太一样，你比如说大家可能研究这方面问题的学者更关心一些。认为社会保险制度应该必须由国家财政补贴，列举了很多国家，欧洲几乎所有国家是这样。那么在我看来，我的看法不一定是这样。我认为还有没有补贴的国家，比如美国1935年建立社会保障法到现在七十几年了，财政补贴连一块钱也没有，并且现在这个制度2万7千亿的这么大的一个余额，为什么不像这种制度学习，而向法国希腊这种国家学习，当然说希腊好像是调侃，它变成一个稍微的贬义词，但是实际上确实是这样，希腊和法国有什么区别，我如果说是法国，你就不认为是希腊吗？恐怕它的制度比希腊还希腊。只不过今天没有爆发，一旦它爆发了恐怕就不是希腊了。欧盟兜不住了，那个时候世界格局恐怕发生变化了。希腊只有1200万人，不会导致世界格局都变化了吧。我们这个制度我认为在过去的十几年里我们补贴了上万亿，我们现在剩了两万亿，其中一半来自于财政补贴。我们这个制度我认为重补贴这个思路是不对的。
保险是社会保险，本质和保险是一样的，它的原则它的原理它的运行应该跟保险制度是一样的。一个国家有缴费性制度和非缴费性制度，缴费性制度就是社会保险，非缴费性制度是社会福利。
如果社会福利和社会保险这两个制度边界不清，社会保险制度里面有大量的财富转移支付，社会福利里面财富转移不足，被迫用于社会保险，那个这个制度就爹不像爹娘不像娘，保险制度没有很好执行它的自我平衡的这样一个功能，没有实现踏平国民收入这样一个部分，而社会福利制度就没有实现再分配，社会公正、社会正义这样的职能，两个职能两个制度都没有做好，每个制度没有做好自己的事。合在一起这个国家两个制度就是希腊。所以我认为就有两个制度各有分工。两个制度的目标不要太错配，你不要强调社会保险制度让它有再分配的功能，让它执行社会正义的功能，让它执行社会公平的功能。它只要能够可持续，这是第一要义，它的第一功能，否则变成无底洞，变成财政的包袱什么功能都没有了。那么而把国家的正义、公平分配这个功能赋予社会福利这样一个责任，低保等等，低保就是这样。
美国的低保就是SSI，3000万人左右这些人离不开国家要低保，所以他们最忠诚这个国家。不管你谁上台，早早就要投票站投票去了。那么这些人就是由这个功能，把它发挥起来，覆盖起来的。那么它的社会保险制度完成的是对这个国家所有薪水阶层这样一种有限的有偿的，收入和缴费挂钩的这样一个保障。所以这两个制度执行的功能起的作用是不一样的。目标不要错配，不要低，承担的功能。同时另外对妈不要，要求她发挥爹的作用。你如果要是这样的话，那两个制度都干不好自己的活，加在一起国家就要出问题。这就是这个给制度对国家财政的看法，那么我们恐怕应该调整这个思路，在这个方面不应该有部门利益，应该有的是制度建设的长期利益。
另外一方面，我们重视了强调了财政补贴，呼吁了财政补贴，可是当你有这么多余额的时候，我们对这么大余额的社会保障机制体制改革没有重视起来，导致我们现在每天一睁眼睛就亏很多钱，我们上个月的CPI又超过了3%。我们上个月的社会保险基金已经3万多亿，社会保险基金五险基金3万多亿，收益率不到2%，不到2%和超过3%的CPI，一年是一个点，一个点是多少？300亿，平均到每一天是多少？几乎每一天都个把亿，巨大的损失，这么一个缩水，而这样一个形式，这么一个紧迫的形势我们却没有紧迫起来，我们前年开始改革，到去年二月，终于让他束之高阁，这是一个警示。我们重补贴轻投资这样一个过去的行为，我觉得应该到了更正的时候。这是第二个问题。
（三）重国家干预，轻发挥市场作用
第三个问题，重国家干预，轻发挥市场作用。国家干预和市场机制，政府和市场，这一对矛盾同样体现在我们社保制度建设矛盾和纠结当中。我刚才说了让你看十五年前的这些文件的时候，改革气息跃然纸上，而现在你看所有的文件完全不是这么回事了。接触在于此，在国家和市场的关系上，同样是体会在社会保障制度上。我们1991的文件22项规定，我们建立的是多层次的社会保障制度，多层次就是多制度，第一支柱是国家办就是基本保障制度，第二支柱就是企业办的，第三支柱是商业性的保险公司办的，你个人购买，美国也是这样，美国叫做三条腿的板凳，我们也可以这样叫。尽管世界银行在2005年把三个支柱扩张成五个支柱但是也是万变不离其中，我们现在在这里讲可以用三个层次替代来四个支柱五个支柱都是可以的，这里不用多说了，因为大家不是专门研究这个的。那么我这里只是想说，我们在过去的那么多年，一直到今天重视是第一制度基本的那一块，国家举办的那一块，轻视了市场的那一块。市场那一块起了个大早赶了一个晚集。1991年我们就文件规定了，我要建立企业补充医疗保险，企业补充养老保险，22年过去了这两个制度还在挣扎中。也是这个礼拜，前天我们开了一个会，贯彻解读学习关于企业年金两个通知的年度会议，23、24号文，实际上事情不大，但是作为企业年金第二重视市场建设来说是件大事了，所以我们就开了这样一个会。我只是告诉大家一个概念，这个概念用这张图可以给大家说一说。
这是基本的养老保险的替代率。这张图是替代率，你看黄色中国替代率如果是50%的话，企业年金替代率几乎是没有的。那么你看看加拿大第一支柱和第二支柱替代率，黄色是第一支柱差不多的，有些国家像美国几乎是差不多的，一样一样的。如果没有了第二支柱那么美国人退休收入少了一半左右，你说不重要吗？可是对中国来说我们所有的压力都在这一支柱上，如果没有这一块，那么我们有六千万人什么收入都没有。所以我们第二支柱它的建立是非常重要的。可是我们第二支柱的目前这个比重太小了。你看看最高的澳大利亚，这是资产状况，澳大利亚第二支柱资产占GDP的比重是超过了100%，而它第一支柱的资产近超过了10%左右，15%。类似的国家，美国第二支柱资产占GDP是70%。第一支在在不到20%，很多国家都是这样，那么全球平均我们第二支柱资产占GDP的比重将近40%，而第一支柱不到10%，OECD那就更高了。OECD的第二资产占GDP的比重是占80%，第一支柱占15%。你看看中国是一条腿长一条腿短，长的这条腿是3.2%，短的那条腿可以忽略不计，我是永远相反的。你再可以看看日本，这就是儒家文化，儒家文化的一些数据。重国家轻市场，轻市场，轻金融市场，尤其金融危机之后，金融市场已经成为万恶之源了。大概情况是这么一个情况，还有一个数据我这里就不说了，都是很细。
建立第二支柱是一个双赢，一方面它会减轻国家负担，另外一方面它会提高我们的收入预期，有利于扩大消费，促进我们生产消费的转型。你比如大病保险，一个家庭有一个人得了大病，尽管第一支柱给你报销很多，但是有很多药很多病报销比例不是很理想。只要得了这个病，几年过去以后家里就瘫痪了，大病治贫，大病反贫很多。那么需要什么呢？需要我们第二支柱企业补充医疗保险要大踏步的前进，可是在这个方面我们的税收政策，这么多年来我借这个机会，有了小呼吁，呼吁我们有关部门应该重视企业年金和企业补充医疗保险制度所有政策的问题。这也是既是福利问题，幅值问题，同时也是经济增长方式转型的一个重大问题，那么这个问题已经摆在我们面前很多年了，目前来说还是举步维艰。它要处理好，当起财政收入和远期财政收入的关系问题，对于这个问题有个良好的认识，它可能多多少少要影响当期的财政收入，但是长期来看会扩大财政收入的。这个我也不细说了。
（四）重私人部门，轻机关事业单位
第四个方面，重私人部门轻机关事业单位。这个重私人部门指的是什么，我们所有的福利制度是围绕企业来做，我们的社保制度建设发起也是从国企制度改革开始，而国企制度改革发现人不能下岗，不能离开企业，要是人与企业剥离，由原来的企业劳动保险变成社会保险，社会化了，让企业能够变成社会人，而不能死是企业的鬼，生是企业的人，这一辈子就是企业的，甚至下一辈子儿子孙子都在这一企业干，都是它的雇员，要打破这个状况于是才有了社会制度改革的这样一个起源。那么同样，我们目前还是围绕企业围绕私人部门来转。与它相对应的部门是公共部门，公共部门的改革相对是很落后的。
公共部门本来可以分为事业单位和公务员，这两个群体的改革，可是我们现在面临着三个台阶，第一个台阶公务员，小口径是600多万人，大口径是将近1000多万人，它没有进入到改革这个序列里面来。它的待遇水平平均要比我们私人部门高一倍左右，这是第一个台阶。第二个台阶是没有参加事业单位改革的那些事业单位。有些事业单位从改革开放到现在一直没有参加社会制度改革，那么他还是在原来传统的财政体制内，在全国将近三千万事业单位的人员，这一部分人员占三分之一，大口径全国事业单位人口是三千万人，那么没有参加改革的是一千万人，这是第二个台阶。第三个台阶大约有两千多万人，它是在九十年代中期参加了社保制度改革也就是说他参加了改革是指它的缴费参加了改革。可是改革以后以后突然发现养老金的水平降低很多，如果一旦让他们拿养老金的水平，就会形成社会的分裂，形成事业单位的分裂，于是就没有让这些事业单位，当然也不愿意去拿企业的养老金。尽管它在前端已经把钱交了，实行了缴费，每个月单位代扣代缴，于是这部分人第三个台阶两千万人是什么？形成了一个半砬子改革的状态。说没改吧，缴费了，说改了吧，拿到养老金说跟改革是一样的，这两千万人形成了一个非常尴尬的理论，作为这两千万人个体来讲他们也有很多苦水，说：你看看，我改了我倒霉了，每月扣我8%的缴费，我收入就比你没改的要少了8%，我这么多年下来少了多少钱，尽管我的养老金没有什么变化，于是这三个台阶就形成了。这么多年来这三个台阶一直形成这样一个状态。
在前年实施的社会保障法当中，提到事业单位的改革，在大大大前年，2008年的2月，国务院常务会议决定五省市的改革试点，可是五年多的时间过去了五省市的改革试点没有启动。每次记者问的时候当然回答都是一个样子，说是在进行分类改革，事业单位的分类改革，先分类后养老金改革。就是说分类以后，事业单位的社保制度还有不同的类别，不同的事业单位有不同的类别的社保制度吗？
事业单位是分成三大类的，第二大类最复杂，第二大类分成三小类，加在一起。如果再把社保制度分为三六九等，恐怕这个制度是碎片化制度更为严峻了。所以分类改革应该是分类改革，养老金改革应该是养老金改革，他们或是应该同步进行，或是应该分离出来。这就是我们目前的一个状况。等于我们做的改革都是私人部门，公共部门的改革到现在没有什么进展，在过去的十年里边没有实质性的进展。而公共部门的改革目前成为我们全国关注的一个焦点。连续三年来在三月份的两会之前，人民网的调查都是名列前茅，所以的其他社会保障制度改革，大家都反对，反对的原因不是因为改革本身，而是因为双轨制，尽管它跟双轨制没关系，所以这项改革已经越来越像法国的社保制度改革当中受阻的那样奇特。一个什么奇特的现象，我是在法国待过，我是1992年到1995年，在我的最后那一年，1995年爆发了战后以来最大的社会骚乱，法国所有城市都乱起来都动起来了，因为反对养老金改革，反对提高退休年龄。从此以后，法国经常要改革要提高退休年龄，每次改革要提高退休年龄的时候，每一次都被群众游行给游下去了。我这里要告诉你，中国要是变成法国是指什么呢？每一次游行走在队伍前面的不是那些退休的人，或是已经退休的人，或者是将要退休的人，而是高中生，高中生反对退休体制改革有意义吗，你说有意义吗？离他多远，离他很远，他要几十年以后面对这个问题，但是他走在最前面，他成为这场运动的最前列，他成为这场运动的主力，为什么，实际上这场改革，反对这场改革已经成为社会对峙的一个焦点，所有的群体，所有的人群不管什么年龄什么性别什么职业都在这个焦点上，要成为一个对峙最前端的那样一个发泄的群体，这就是像我们事业单位改革一样，你不管什么改革，只要是事业不改革，大家都盯着，成了整个全社会的社保制度改革的一个说词了。所以我认为事业单位改革恐怕得提到议程上来，否则的话要影响全局的改革。
（五）重非缴费型制度，轻缴费型制度
第五，重非缴费型制度，轻缴费型制度。我刚才说了，我们的福利制度可以大致分成两种，一种是缴费型的，一种是非缴费型的。缴费型是保险制度对中国来说是五险，非缴费型制度很多，最棒的一个制度，目前来看支出最大的是低保，这里面有很多学问，我这里不说了。那么由于缴费型制度比较复杂，我们在以往的工作当中，就是最复杂的。对那些相对简单的容易无需要有制度和建设的这样一些制度，因为是财政的资金容易一些，那么还是给它重视了。所以这种倾向在国外有，在中国同样也存在着，这是我们目前需要改进的地方。
（六）重制度不断累加，轻制度难点攻关
第六重制度不断累加轻制度难点攻关，我们在过去的十年里，在立法上我们经历了社会保险法多年的这样一个论证，最后终于通过了。那么在制定社会保险法过程中有几件事没有跃过去。其中有一件事是什么？你们知道吗？有一件事是征缴体制，1999年有一个社会保险费征缴条例，这个条例规定征缴的主体可以由省级人民政府去选择，或是地税部门，或是社保经办部门，这是1999年规定的。因为1999年争执不下做了这样一个都可以自己选的规定，于是留下了祸根。在这个社会保险法讨论的整个过程当中，这个问题解决不了。都是两个部门之间，都说应该由它负责，那个说应该由它负责，目前的情况是什么呢？是半壁江山，各在地域上大约一半一半，在人口上大约一半一半，现在还是一半一半。十几年过去了还是一半一半。它是个难点，全世界没有一个国家征集社会保险费，有两个单位来征缴，没有的，在中国解决不掉。你说是不是个难点，是难点。这个难点恐怕要永远的留下去，除非领导很厉害，拍桌子，那么现在这样的领导恐怕越来越不太容易看到了。那么这种双重征缴难点恐怕就要成为一个特例，在世界社会保障历史上。
再比如说还有一个难点，空帐，人人都说空帐。我们现在记账额截止