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我国社会福利制度的现状与问题

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2020年4月19日
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中国社会福利制度的现状和问题
在社会保障学界,人们往往把社会保障与社会福利两个概念混同使用。在这里,我们将社会福利作为社会保障法律体系之下五个项目中的一个项目来使用。
在社会保障法律体系中,社会保险旨在为人们的例如生老病死这些一般生活风险提供保护;社会补偿旨在为人们在遭遇例如战争、暴力行为这些特殊的生活风险而受到损害时提供保护;社会救济旨为那些不能从社会保险或者社会补偿中获得待遇或者从社会保险或社会补偿中获得的待遇不能维持其基本生活需要的人们提供的保护。而社会福利旨在为提高和改进人们的生活质量以及人们的全面发展而提供的物质帮助和服务设施,例如住房津贴、教育津贴、青少年津贴、老年公寓、博物馆等。
(一)中国传统福利制度的建立和内容
中国的社会福利制度建立于20世纪50年代,1951年8月发布了<关于城市救济福利工作报告>,报告由政府民政部门负责组织实施,保障对象主要是无依无靠的城镇孤寡老人、孤儿或弃婴、残疾人等。民政部门经过设立福利机构为这些孤老残幼人员提供保障。福利机构分为社会福利事业和社会福利企业两类。福利事业机构包括各种收养性的福利院、精神病院等;福利企业主要是经过为残疾人提供就业机会,解决残疾人的生活保障问题。民政部主管的这些福利只覆盖了城镇极少数特殊人群(占总人口1%不到)。1950年6月颁布的<工会法>、1953年劳动部公布的<中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案>对企业职工的生活困难补贴、探亲补贴、取暖补贴作了规定,还规定企业应设立食堂、托儿所,所需费用由企业行政或资方负责。1953年5月财政部、人事部发布<关于统一掌管多子女补助与家属福利等问题的联合通知>、1954年3月政务院发布了<关于各级人民政府工作人员福利费掌管使用办法的通知>、1956年国务院发布<关于国家机关和事业、企业单位1956年职工冬季宿舍取暖补贴的通知>、1957年1月国务院发布了<关于职工生活方面若干问题的指示>,这些法规对国家机关、事业单位职工的冬季取暖、生活困难补助、职工住宅、上下班交通、职工家属医疗补助、生活必须品供应等问题作了全面的规定。由此,绝大多数企业职工以及国家机关和事业单位工作人员的福利需求按规定由其所在单位提供,而且是中国社会福利的主体(占城市居民的95%以上,占总人口的25%以上)。企业职工的福利由劳动部负责和管理,而国家机关、事业单位工作人员的福利由政府人事部门负责。能够看出,中国的社会福利是由民政福利、企业职工福利和国家机关、事业单位职工福利三部分组成。
从20世纪50年代初建立社会福利制度至90年代末期的整个计划经济时期,城镇居民能够享受到的福利待遇在不断增加,从职工的生活困难补助、冬季取暖补贴、探亲补贴、交通补贴、休假疗养,到为职工建立托儿所、幼儿园、食堂、洗澡堂、医务室、阅览室、体育场,再到为所有城镇居民提供粮油以及副食品价格补贴,一个企业或者一个单位就是一个无所不论、无所不包的小社会。另外,教育和住房分配也是福利待遇。在教育方面,从小学到高中教育是免费的,高等教育不但免交学费、住宿费等费用,而且学生还能够享受到能够解决吃饭问题的助学金;在福利分房方面,企业或者单位按照职工的工龄和年龄等条件以及家庭人口数目,为职工分配住房。总之,计划经济时代的50年,中国的社会福利是以职业为依托、以城镇职工为主体、关怀职工生活方方面面、所需经费几乎全部由国家财政提供的福利制度。
中国的福利制度自建立以来,特别是在建国后的十来年,在解决城乡无家可归、无依无靠、无生活来源的社会成员的生存问题上,作出了有益的贡献。据民政部门的统计,1959年民政部门管理的福利院收养了64454位孤老、27964位孤儿和14627位”三无”精神病患者。[1]在农村,按照1960年4月二届全国人大二次会议经过的<1956-1976年全国农业发展纲要>第30条确立的对农村中的孤老残幼实行”五保”的制度,许多地区建立了养老院,收养农村中的孤寡老人。到1994年,全国已有33584个乡镇统筹供养了273万”五保”人口,农村敬老院约4万所,收养56万老人。[2]民政福利制度的实施就使得那些社会上最脆弱群体的生存有了保障,由此极大地显示出新生的社会主义制度的优越性,保障了社会稳定。
在计划经济时期的”高就业、低工资”的就业和分配制度下,城镇职工所享受到的无所不包的福利待遇,不但极大地填补了职工由于低收入而造成的生活上的亏空,改进和提高了她们的物质和精神生活水平,而且使她们切实地感受到当家作主的满足和自豪。
(二)中国现行的社会福利制度
20世纪80年代开始的经济体制改革带来了社会结构的巨大变化,传统福利制度日益暴露出一系列不适应新社会环境的弊端:首先,国有企业改革必然使企业成为自主经营的经济实体,它们要与所有企业一起参与市场竞争,在这种情况下,企业特别是一些老企业,由于背负沉重的职工福利负担,因此难以与新生企业公平竞争,面临更大的破产风险,而且职工所在的企业一旦破产,职工极其家庭能够获得的福利待遇将没有了着落,生活将立即遇到极大困难;其次,企业的福利待遇将企业与职工紧紧地栓在一起(例如单位分配的住房、职工子弟就读的子弟学校等,形成了企业与职工之间的人身依附关系),不同企业或单位,职工的福利待遇会有很大差异,有些单位职工的福利甚至高于工资,这就阻碍劳动力的合理流动和市场经济所需要的统一劳动力市场的形成;第三,优厚的福利待遇由于是平均分配,因此不但没有发挥它激励劳动者积极性的功能,反而助长了人们的懒惰和依赖心理,影响企业的效率和发展;第四,经济体制改革带来经济结构多元化,农村人口流入城镇,进入不同所有制企业和单位就业,她们连应当享受到的社会保险待遇都享受不到,何谈享受社会福利待遇,这种从制度建立之初就对农民实行的不平等待遇,在社会主义市场经济下不能再延续下去,否则会继续扩大城乡差距,城乡隔离的二元社会经济结构也无法打破。能够看出,在市场经济下,传统福利制度不但不能适应不同社会成员的需求(中国现有的社会福利服务只能满足5%的社会需求,这里的社会福利服务主要指为老年人、残疾人提供的养老和寄养机构),而且直接对企业的发展,最终也对整个经济的发展产生影响,也会酿成社会不稳定因素。改革传统的福利制度势在必行。
1993年4月,民政部发布了<国家级福利院评定标准>,同年8月,民政部又发布了<社会福利企业规划>。1994年12月,民政部发布了<中国福利彩票管理办法>。1997年4月,民政部与国家计委联合发布<民政事业发展‘九五’计划和 远景目标纲要>,指出,残疾人能够由过去单一的在福利企业就业改变为在福利企业或分散就业。1999年12月,民政部颁布了<社会福利机构管理暂行办法>。从这些法规能够看出,无论是社会福利院和社会福利企业的发展,福利资金的筹集,还是残疾人就业,社会福利机构的管理等,民政部门作为中国福利事业的主管机构将把中国的社会福利事业逐步从官方举办引向社会举办,并按福利需求设立福利项目,例如将原来单一的以集中收养孤寡老人的养老院,按照老年人的不同需求设立养老院、老年公寓、老年护理服务、老年家政服务等福利项目,并面向所有有福利需求的老年人。民政福利的社会化不但使民政福利走出封闭,而且提高了民政福利机构的效率。与此同时,社会办的福利机构也在迅速发展。特别是社会办的社会福利企业,其发展势头甚至超过了官办福利企业,有数字表明,到20世纪90年代末,官办福利企业占福利企业总数从65%下降到14%,社会办的福利企业从35%上升到86%,就业的残疾人数占到福利企业就业残疾人总数的84%。[3]
企业职工福利改革,在初期,经过实行承包责任制,将企业的福利设施对外开放。到了20世纪90年代,在大力发展第三产业的社会背景下,在承包责任制的基础上,绝大多数企业和单位打破过去封闭运行的模式,成立了面向社会、有偿服务的劳动服务公司,并逐渐与原单位脱钩,成为独立的经济实体并参与市场竞争。例如,绝大多数的房修公司、托儿所、幼儿园、理发店等都是从原来的企业或单位剥离出去的、自负盈亏的经济实体。
住房福利改革,1989年国务院颁布<关于在全国城镇分期分批推行住房改革的实施方案>后,城镇居民福利分房开始向住房商品化、私有化方向改革。1994年国务院发布<关于深化城镇住房制度改革的决定>,规定以标准价出售公房,1998年底,中央政府宣布停止企事业单位的福利分房后,职工按标准价购买了住房。同时确立了由单位和职工各缴费50%的住房公积金制度,并为职工建造和出售经济适用房。有些城市为居民提供廉租房或房租补贴。
教育福利改革,让人们感到压力的是从20世纪80年代开始将原来高等院校的助学金制度改为贷学金制度,后来高校学费一路攀升,城市重点中小学校也要收取赞助费。农村义务教育由于失去集体经济的支持而将负担转嫁到了农民身上。由于计划经济时期平均主义的分配制度被打破,人们的收入出现了差距,一部分人先富了起来,收费昂贵的私立学校应运而生,先进的教学设备、优秀的师资、独特的教学方法,为富人的子弟提供了优越的就学机会。从幼儿园到大学的多种办学模式,开辟了教育领域的竞争局面,为培养出适应时代发展要求的学生提供了可能。
随着国有企业改革的不断深入,国有企业及其职工的数量有了较大的减少,加之国有企业和国家机关、事业单位职工的福利事业逐步走向社会化,因而,单位和企业对于社会福利事业的投入大大减少,负担大大减轻。与此同时,国家和社会举办的福利事业在迅速发展,不断满足不同社会成员对于福利项目的需求。中国社会福利事业的改革虽然没有社会保险改革进展快、步伐大,可是它正在缓慢地朝着社会化、规范化的方向发展。
(三)应当加快建立适合中国国情的社会福利制度
1．应重新建立适合中国国情的教育津贴和住房津贴制度。教育津贴和住房津贴都是为人们的全面发展和提高人们的物质和精神生活水平提供条件所采取的政策,属于社会福利范畴。中国在教育方面,大学由过去的助学金制改为现在的贷学金制,城市中小学和幼儿园的费用也比较昂贵;在住房方面,由过去的福利分房改为现在的住房货币化。这样以来,国家将上学和住房方面的负担几乎全部转移到了老百姓身上。可是,由于相关的工资制度和收入制度不配套,酿成了一系列的社会问题。在经济体制改革以后,相当一部分社会成员进入低收入阶层,而且在比较长的时期内不可能改变,由此她们子女的上学问题,特别是上大学,给她们带来很大的经济负担和思想压力。据教育部门统计,西部地区考上大学的学生20%左右来自贫困家庭,,安徽省高校有贫困生4万余人,,北京高校24万在校生,其中贫困生占15%-20%,有些学校达到40%。[4]各地虽然颁布了”经济适用房”的政策并建造了经济适用房,但真正有资格的购买者由于囊中羞涩而不能购买,反被有钱而没有买房资格的富人买走用于出租收取租金,这不但使立法的初衷没有得到实现,反而进一步拉大了贫富距离。因此,在教育福利和住房福利改革方面,我们不能采取过去和现在的这两种极端的做法,而应当制定适合中国国情的、按一定条件提供的教育津贴和住房津贴法规,以减轻人们在教育和住房方面的经济负担,最大限度地体现社会公平。
2应尽快建立青少年援助制度。青少年援助制度适用于那些父母因死亡、离异、被判刑等原因,无人照管而流落街头的未成年人群体,应当是社会福利中的一个组成部分。进几年来,在中国出现了许多有社会良知、社会责任感的人士,她们利用自己办企业赚来的钱或者从国家慈善机构争取来的资金,收养那些流落街头的未成年人,为国家承担了责任,使无家可归或有家不能归的未成年人生活有了保障,也得到了教育。[5]可是,由于这些从事慈善事业的人经济能力有限,使得所从事的有益事业常常处于困境甚至难以为继。每当这样的时候,当地政府又不能接手,使原来有意义的事情变得非常被动。这不但不利于那些未成年人的成长,而且给以后愿意做善事的人造成恐惧和担心,使她们不再敢重蹈覆辙。在中国,流落街头的未成年人比较多,因此,需要尽快制定青少年援助法,为那些不属于残疾遗弃,但又无人照管、流落街头的青少年提供生活和教育援助,使她们能够与其它青少年一样健康成长,成为对国家和社会有用的人才。青少年援助所需资金应由国家财政支付或者从福利彩票收入或社会募捐中拿出一部分支付或在主办人遇到比较大的困难时国家财政予以一定支持,这样才能鼓励人们积极从事类似的慈善事业。
3．分离福利与就业的内在联系,使职工与企业和单位之间只具有劳动工资关系,使职工用自己的劳动收入、根据需要和可能购买从社会福利中分离出来的市场化服务。在计划经济时代,国家以及企业和单位为职工提供的平均分配的隐性收入,价值与工资相当甚至超过工资水平,福利待遇将单位与职工紧紧捆在一起,甚至无法分离。在市场经济下,应当将这种隐性收入中的相当部分体现在人们的工资收入中,让人们在获取比较多的劳动报酬后,根据自己的经济实力和需要选择购买适合自己的服务产品,比如老年公寓、托儿所、幼儿园体育设施、餐馆等会有不同档次,人们都能够自主选择。为了得到收费较高的优质服务,人们需要积极努力工作,这又激发了人们的工作热情;人们有了较多的收入,就会购买更多更好的社会服务,这反过来又推动了第三产业的迅速发展,由此形成一种良性循环。在这里,需要指出的是,政府需要大力支持民办福利机构,减少对民办福利机构的限制,包括对民办福利机构成立的条件不能要求过严,为民办福利机构提供适当的税收减免政策,扶持民办福利机构健康发展,并为民办福利机构与官办福利机构的公平竞争创造条件。
4．要将社会福利与社会救济作比较明确的界分。社会福利解决的是人们在温饱问题基本解决的情况下,如何提高人们的物质和精神生活水平的问题;而社会救济解决的是人们的生存问题。在中国以往的社会福利项目中,有些项目属于社会救济范畴,比如城镇的”三无”人员,民政部门为其提供的生活保障属于社会救济,而不属于社会福利,尽管所需费用都是从国家财政支付,因此没有不要将社会救济列入社会福利的范畴,因为为她们解决的仅仅是她们最基本的生活问题。另外,残疾人由于是一个特殊的群体,因此对她们的劳动就业、康复、接受特殊教育等问题由残疾人保障法作出专门规定,并由残疾人企业、康复机构、特殊教育学校等机构予以实施,也属于独特领域,不应纳入社会福利范畴。而对于那些”三无”残疾人,则应由社会救济机构为其提供保护。
5．要将社会福利社会化与第三产业提供服务区分开来。社会福利社会化应当理解为国家办社会福利,而不是企业和单位办自己职工的福利。在社会保障领域,国家与社会在同一意义上使用,主要是指国家用公众(社会)缴纳的税金举办社会福利事业,其次是政府将发放的福利彩票和组织募捐获得的资金用于社会福利事业。比如教育津贴、住房津贴或购房津贴、青少年援助资金由国家从财政支付,而城镇在社区设立的健身设施的资金则出自发行的体育彩票。而过去涉及面广泛的其它福利服务则应由称作第三产业的服务行业提供并由人们自己去购买。社会福利在中国当前甚至以后相当长的时期内不应是无所不包的,实践证明它是包不了的。
总之,经过以上初步梳理以后,我们应当摈弃以往无所不包的大福利概念,在合理的工资制度下,将应当由人们购买的社会服务让人们就像购买食品、衣服和其它生活用品那样自己去购买,而只是将有限的几个项目保留在社会福利中,这与国与民都将是有益的。

[1] 郑功成等:<中国社会保障制度变迁与评估>,中国人民大学出版社 ,第338页。
[2] 林嘉:<社会保障法的理念、实践与创新>,中国人民大学出版社 ,第268页。
[3] 郑功成等:<中国社会保障制度变迁与评估>,中国人民大学出版社 ,第351页。
[4] 戚海燕:<首都高校贫困生无一辍学>,<北京日报> 12月10日。转引自多吉才让:<中国最低生活保障制度研究与实践>,人民出版社 ,第75页。
[5] 在全国比较有影响的是河北邯郸的一位农民企业家曹春明先生,用她办企业所得的资金,收养了几十个孤儿,给她们管吃管住,还请了老师为她们上课,使这些孩子既得到了家庭的温暖,又学到了知识。可是,由于资金只出不进,在运作了一段时间以后,曹春明遇到了资金上的问题,在多方求救无门的情况下,曹春明准备卖肾来维持她的孤儿收养院,曹春明为此非常痛心。另一个例子是陕西一位监狱女干部张淑琴,长年目睹在押罪犯的子女因无人照管而流落街头的情景后,决心办一个特殊儿童学校,专门接收罪犯子女。张女士在申办这所学校的过程中历经艰辛,最后在中华慈善总会的支持下,才办了起来。她们舍弃自己的所有利益,为社会分担责任的行为,为世人所赞叹,但一旦陷入困境,几乎是个人所爱莫能助的。