对我市地下空间开发利用的几点思考.doc

对我市地下空间开发利用的一些思考

近年来，市委、市政府围绕“拓展城市规模、塑造城市特色、完善城市功能”积极推进城市化和城市现代化建设。随着我市城市化建设步伐的日益加快，人防工程建设与城市地下空间开发利用也迎来了发展的大好历史机遇。已建的人防工程及地下空间开发利用在城市建设、经济发展中日益彰显重要地位和作用。
2009年6月，《江苏沿海地区发展规划》上升为国家战略，我市作为“三极一带”中的重要一极，面临着百年难遇的发展机遇和挑战。在新的历史时期，如何合理开发利用城市地下空间，如何让地下空间开发利用在提升城市价值品位、完善城市综合功能、实现城市可持续发展中发挥更重要的作用，需要我们积极地思考和探讨。
一、地下空间开发利用的主要功能
灾害防御是城市地下空间开发利用的第一大功能。地下空间有岩土介质维护，抗震能力较强，高层建筑修建地下工程，能有效加强建筑的整体性和空间结构的稳定性。此外，地下空间由于有土层隔绝，口部易于密闭，按民防要求实施隔绝式过滤通风，对防化学事故、防泄漏、防爆炸、防细菌、防外部火灾等都能起到较好作用。因此，近代城市的防御自然灾害、特别是防御战争灾害，就首先考虑开发利用地下空间。
其次是满足城市交通的需要。将城市交通的部分设施有序地转入地下，在有效解决城市交通问题的同时，可节约城市大量交通用地。交通设施地下化的第一种方式是地下铁道。英国伦敦早在1863年就开始建设地铁，把原来城市中心地区的地面铁路搬到地下去，与人行、马车交通实行立体分离，解决城市中心交通拥堵问题。第二种方式是地下停车场。现在城市中心区停车已经显得十分困难，用地受到限制，地面开放式停车的成本太高，停车场的出路只有“地面立体化”或“地下多层化”。第三种方式是隧道及地下道路设施。为了提高效率、减少干扰，将部分道路从城市中心区地下穿越，是一种发展趋势。如上海外滩地区交通大改造的主要方式就是规划建设地下快速道路系统。此外，地下公共步行通道也是地下交通系统中的一类重要设施，行人不必穿越马路即可快速到达目的地，同时可在通道两侧添加商业店铺，使地下空间的环境气氛更热闹，不但安全性提高了，也可获得很好的经济效益。
再次是在地下铺设市政管线。最早利用城市地下空间的功能设施就是铺设在道路地下的市政管线。以前采用直埋法，管线平铺并设置安全间隔，开挖后回填。由于有安全间隔要求，任意一条管线发生故障就要开挖路面，对地下空间的利用率较低。后来逐步发展成多条市政管线集约化铺设在隧道里，叫作综合管沟，或共同沟。管线的安全度提高了，铺设预留容量更大，铺设新线也更方便，道路也不需要经常开挖。
第四是仓储的功能。城市仓储的需求量很大、品种很多：如水、油、粮食、物品、机械设备等存放在地下，在限定的空间中，温湿度变化不大，保密安全性高，虫害比较少。恒温恒湿效果对一些物品的存储很有好处。
第五是发展地下商业设施。商业活动肯定依附于交通设施，人流快速集散的过程能够带来商机。将地铁交通、地下公共步行交通以及地下商业设施相结合，行人可在舒适的环境中方便地进行购物、换乘，商业效益显著。同时商业活动的发达，也可引发其他文化、体育、娱乐和展示活动，公共服务的功能也会集聚。
此外，还有生态环保方面的开发需求，以及新的城市灾害的防御功能等。例如：由于城市活动改变了城市的水系和水渗透的状态，特大暴雨之后，地表雨水通过管路系统排水能力有限，会形成地表的大面积积水，局部地区形成涝灾。如果能建设地下河流，将积水快速排放到其中，短时间可解决涝灾，雨水经过处理后可以再利用。
二、我市地下空间开发利用的现状
我市地下空间的开发利用从上世纪70年代开始起步，主要以战备工程为主。本世纪以来，特别是“十一五”时期，依托城市化发展体量的快速增加和高层建筑的建设，其开发利用规模有了大幅度的提高。到“十一五”期末，盐城市区建设并投入使用的地下车库约250个，向社会提供停车泊位面积约50万平方米；地下商场2个，面积为2.4万平方米；地下仓库2个，面积近3万平方米；地下过街道2个，面积3000平方米；地下娱乐场所3个，面积1.1万平方米。其中，盐阜商场地下仓库在商品存储、调运中发挥了巨大作用，也节省了大量货运资金。地处市区繁华地段的中茵海华地下停车场、金鹰国际购物中心大型地下两层停车场，都较好解决了老城区购物消费停车难的问题鹤翔公园华崴家乐福2万多平方米的大型地下超市，成为我市面积最大的地下空间开发利用人防工程。华祥大酒店地下游泳池，每年夏天为市民提供了理想的纳凉场所。解放北路的金地地下娱乐城，是市区大型的群众文化娱乐场所，从1998年开业以来，累计创收260万元，经济效益较为显著。
我市各县（市）的地下空间开发主要以人防工程建设为主，发展情况很不平衡。较早的东台、大丰人防在90年代初就开始人防工程建设，而多数县（市）人防工程建设90年代末才开始起步，射阳、响水人防工程近两年才有突破。各县（市）在人防工程建设的规模上体量小，在功能配置上突出解决小区停车为主，在人防工程建设形式上以结建工程为多，单位人防工程较少自建人防工程更少，几乎为空白。近几年来，县（市）人防工程建设正逐步规范，人防工程建设在数量上正逐年增长，在功能配置完善上也开始起步。
三、我市地下空间开发利用发展的难题
一是系统的法律法规保障缺乏。目前除人防工程建设的规划、标准和设计施工规范外，国内涉及地下空间开发利用的法律法规基本为原则性规定，对于涉及到城市地下空间利用的主要方面：权属、功能、竖向、利用模式等方面缺乏约束，这与城市地下空间开发在城市发展中的价值和地位不相称。由于没有必要的政策和技术方面法规的引导、协调、保障和制约，地下空间开发利用的规模与水平难以适应高速发展的现代化城市发展需求。
二是综合的规划指导不清。城市地下空间的开发利用是一项系统工程，既要研究地上和地下的协调、各个分系统之间的配合，又要进行资源调查和需求预测，还要考虑财力和资金的问题。目前，我市尚未制定地下空间开发建设的整体规划。由于没有科学的规划指导，大量的地下空间，均处于零星、分散、孤立的状态（相邻地下空间不相连、与地下过街道不相连），没有形成地下空间系统，大大降低了地下空间的使用效率，没有形成城市开发的整体效益。
三是统一的管理协调不到位。目前我市的地下空间的开发利用涉及多个行政管理部门，其中有的机构有地下空间建设和管理的职责，有的则有部分职责。如规划局负责全市的城市规划布局，民防局仅负责人防工程的规划和建设，市建设局负责市政设施管线在地下的规划与建设。各管理部门各自为政，缺乏协调，缺乏系统统筹考虑。给全市地下空间开发利用带来很大困难。
四是开发利用方式欠缺科学。在现有地下空间中，大部分用于停车和存放设备（约占90％），提供交通、商业、文化等公共空间不够（约占8％），利用功能上较为单一。另外市政管线共同沟的建设还没有系统化，经常出现道路市政管线的重复开挖与埋设，既影响市民的出行交通，也是城市建设资源的浪费。
五是固有观念和认识误区影响城市地下空间开发的积极性。“地下工程建设成本高，施工难度大，利用价值小”，以及地下工程通风透气性能差、能耗高、档次低等固有观念的存在，使得在当前大力加强现代化城市建设的背景下，地下空间开发没有受到应有的重视。市中心的街区改造、大面积的绿地建设和广场建设没有相应地开发地下空间，失去了宝贵的资源，非常可惜。
四、对我市地下空间开发利用的几点思考
（一）积极研究探讨城市地下空间开发利用法律法规的制定和完善。
我国的地下空间开发利用最早是在上世纪80年代由原城乡建设环境保护部提出的。1995年4月，建设部在武汉召开的第一次全国城建人防工作会议上提出：我国城市地下空间的开发建设要加强管理，走上法制轨道。1996年10月29日颁布的《人民防空法》中明确：“人民防空实行长期准备、重点建设、平战结合的方针，贯彻与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则”，“建设人民防空工程，应当在保证战时使用效能的前提下，有利于平时的经济建设、群众的生产生活和工程开发利用”。1997年10月建设部颁布《城市地下空间开发利用管理规定》。2008年7月24日《江苏省实施〈人民防空法〉办法》中明确：城市地下空间开发利用应当兼顾人民防空需要。人防主管部门负责各类城市地下空间开发利用有人民防空防护等的管理和监督、检查，并与发展和改革、建设（规划）等部门按照各自职责做好城市地下空间的规划、开发利用和审批工作。国内很多城市也陆续出台了一些地方性规章，如上海、南京出台了《上海市轨道交通管理条例》、《城市道路与地下管线施工管理暂行办法》等。可以看到，从国家到地方对城市地下空间开发愈加重视，其规范开发、合理使用的有关法律法规正在不断地制定完善。
我市可以大胆借鉴先进地区的一些成功做法，在地下空间开发利用的权属、竖向控制、开发利用的时效性、利用模式和强度、公共政策优先、奖惩政策及责任主体等方面进行尝试，并在实践中探索制定适合我市的政策措施和制度。
（二）充分发挥规划龙头作用，科学引领我市地下空间开发。
根据国务院制定的《江苏沿海地区发展规划》，我市到2020年要建成江苏沿海特大型中心城市，总人口将达到200万以上，我市正迎来城市化建设爆发式发展的关键时期。我市目前GDP已经过千亿，人均GDP也已大于3000美元这一开发利用地下空间的“门槛”，规划开发利用地下空间这项工作时机逐步成熟。科学合理地开发利用地下空间对有效增强城市安全保障、改善城市交通状况、缓解城市土地紧张、扩大城市生存空间，实现城市的可持续发展具有重要意义。当前，市委、市政府提出了“重点向南、推进河东、改造城北、完善城中、逐步向西”的城市发展方向，使城市发展格局和建设时序更加明确。地下空间开发的规划也必须根据城市发展的新形势、新要求进一步调整和完善，同步跟上。
1、将地下空间规划内容纳入法定性规划
在城市总体规划阶段，完成城市地下空间专项规划，作为城市总体规划的重要专项，纳入城市总体规划，并随同总体规划一并报市政府批准。在控制性详细阶段，将地下空间专项规划的规划思路、规划内容、规划准则落实到位，特别是对城市中心地区、未来的轨道交通站点周边地区，要进行细化落实，并在图例单元中表达。
2、科学合理地完善规划内容
在总体规划专项规划阶段，要包括：战略目标、组织模式、开发利用方式、开发利用规模预测、布局结构、平面层次规划、竖向层次控制、重点地区地下空间规划、地下交通空间、地下市政设施、居住社区地下空间、人防工程与地下空间相结合、近远期相结合规划、规划管理准则、规划实施措施等。
在控制性详细规划阶段，要落实总体规划专项规划的成果，包括：地下空间利用现状与问题、地下空间规模分析、地下建筑后退控制、地下步行通道控制、地下广场控制、地下空间功能引导、竖向控制、防灾规划等。
3、制定地下空间开发利用导则及管理规定
一是地域性开发利用导则及管理规定。主要对象是规划管理需求。主要内容：以城市中心地区地下空间利用为核心，在多条轨道交通线网交汇站点地区必须设置地下公共空间，进行规模化综合化发展；以地下街为核心组织地下公共空间利用。城市各级中心（城市中心区、副中心、组团中心）的地下空间资源开发利用准则及管理规定。
二是通则性开发利用导则及管理规定。主要对象是规划编制（城市设计等）、规划管理设计要点等需求。主要内容：地下街、地下综合体、地下城规划管理指引；公共建筑（民用建筑）地下空间开发利用规划管理指引；地下空间开发利用与历史文化资源保护规划管理指引；地下道路交通规划管理指引（轨道交通、地下道路、地下停车场、地下过街道地下空间开发利用与人防工程规划管理指引；地下市政设施规划管理指引等。
（三）理顺管理机制，推动地下空间开发有序进行。
城市地下空间开发利用的规划建设与管理涉及发改委、规划、建设、国土、交通、民防、公安消防、抗震、水利、绿化、环保、文物保护等行政管理与执法部门。为确保城市地下空间的合理开发利用，必须在相关法律法规建设先行的基础上，政府牵头、部门参与，成立专门机构。机构由主管城市建设方面的副市长担任主管，各相关部门领导作为机构成员，建立定期联合办公制度。负责统筹规划与管理全市地下空间的开发利用，包括制定相关的政策法规，制定、审查相关地下空间方面的规划，监督、协调地下空间的建设等。
同时归口地下空间开发的平时管理，考虑到我市地下空间的实际建设状况（大部分为平战结合的人民防空工程），以及民防局有一定的机构、人员、管理系统，建议进行管理体制创新，整合民防部门的相关职能和人员，实现统一归口管理。
（四）努力打造精品，逐步丰富地下空间开发功能。
我市在加快城市化建设进程中，抓住国家级沿海大开发的重大决策部署，把做大、做强、做优、做美中心城市摆上突出位置，同样地下空间开发的发展模式也要由数量扩张向内涵提高转变，应该把握质量，科学研究，集约化建设，多功能综合，扩大综合效益，从而达到可持续发展的目的。
近期目标是以市中心公共地下停车场、地下商业街、地下人行通道的建设为切入点，提高建设标准，努力打造精品，形成良好的示范作用。目前我市建军路地下商业街的开发建设已经开始，正在进行土地招标。中期目标是对规划和现有地下空间进行系统整合，合理分类，重点将地下公共空间、交通集散空间相互连通，提高使用效率，依法统一管理。远期目标是以地铁为地下空间开发利用的骨架，以地铁线为地下空间开发利用的发展轴、线、环、点，形成依托地铁线网，以城市公共中心为重点建立地下空间体系。
（五）完善地下空间开发投资方式，充分调动地下空间开发的积极性。
地下空间开发利用具有良好的社会效益、经济效益、环境效益和战备效益。既有政府为城市基础设施的投资，又有企业为创造经济效益的投资。应坚持经营城市的理念，充分发挥市场调节作用，实现投资建设多元化。主要用于防灾减灾的地下设施，应当以政府调控为主，在投资、建设、使用、管理等方面发挥多种积极性，在保证战备与防灾需要的基础上，做到经济、社会、环境、效益相统一；对那些主要用于民生需要的地下空间开发，应当在政府宏观指导下以市场调节为主，即其投资、建设、经营、管理围绕市场这个核心展开，以经济效益为先、兼顾社会效益、环境效益和防灾减灾的要求。
政府在地下空间开发履行法律、法规明确责任和义务的同时，应考虑到地下空间开发比地面开发投资大等实际因素，可制定切实可行的鼓励性优惠政策及措施，充分调动社会各方面力量投资地下空间开发的积极性，形成多元化的市场，以推动城市地下空间的开发。同时要加大对地下空间开发利用的宣传，使社会各界认识到开发地下空间不只是政府几个部门的事，而是在城市化建设中有着特殊的地位和作用，是促进城市社会经济发展的重要因素。只有引起社会的广发关注和重视，地下空间开发利用才能在城市化建设进程中履行其应有的历史使命。

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