中国城乡公共资源均衡配置问题探析.doc

中国城乡公共资源均衡配置问题探析
吴丽丽1　徐充2
(吉林大学 马克思主义学院,长春130032)
【摘要】中国城乡公共资源配置失衡严重制约着农村社会经济的发展、城乡一体化的实现，且日益引起农村居民的普遍关注和不满。在城乡公共资源的配置过程中，由于受城乡二元社会管理制度、官本位思想、行政问责制不规范、居民利益表达渠道不畅等因素的影响，导致城乡居民在享用基础设施、基础教育、医疗卫生和社会保障等方面存在极大差距。城乡公共资源配置失衡，不仅违背了社会公平的价值理念，而且使城乡之间矛盾进一步加剧。实现城乡公共资源均衡配置迫在眉睫。实现中国城乡公共资源均衡配置主要从四个方面进行：建立城乡一体化的社会管理制度、建立城乡公共资源均衡配置的民主表达机制、在公共资源配置中树立以民为本的观念、在城乡公共资源配置中推进行政问责的规范化。
【关键词】城乡；公共资源；均衡配置
近年来，中国城乡公共资源配置失衡的状况越来越突出，城镇的医疗卫生建设、社会保障建设、基础设施建设、基础教育建设等明显优于农村，农民的生存权和发展权得不到有效保障。长此以往，必将影响社会的安全稳定运行，不利于社会的和谐发展。政府应从顶层设计的角度，强化公共资源的调配力度，加大对农村公共资源的建设水平，实现城乡一体的公共资源配置制度安排，使广大农民也能平等参与现代化进程，共享现代化成果。
一、城乡公共资源均衡配置的内涵
“均衡”，在博弈论中，是指博弈达到的一种稳定状态，没有一方愿意单独改变战略。在法学中，均衡一般是指一个国家的社会公民基本权利的普遍化和平等化。在经济学中，均衡有两种解释，一种是变量均衡，即被视为某种产品或要素的供给量与需求量的均等；另一种是行为均衡，是被视为决定供给量与需求量的主体不能改变自己与他人行为时达到的均势状态。本文研究的“均衡”是城、乡之间公共资源配置的均衡，很显然，在这里，经济学意义上的“均衡”不能很好的说明这一问题。本文的“均衡”更多强调的是法学意义上和物理学意义上的均衡，即一方面强调城乡居民享受公共资源的普遍化和平等化，另一方面又强调城乡公共资源配置的“势均力敌”状态。本文中的“均衡”绝不意味着平均分配，而是指的一种动态的、发展的均衡，不同历史时期的均衡要求也不相同，是通过合理的配置有限的资源，使城乡居民享有的公共资源在数量和质量上大致均等的一种均衡状态。
本文把公共资源均衡配置界定为，以社会公正为原则，基于城乡一体化、和谐化发展理念，对公共资源实行的城乡之间相对均衡的资源配置模式。城乡公共资源均衡配置的实质是消除城乡之间公共资源配置的差异性，将医疗、教育、卫生、基础设施等公共资源适当向农村倾斜，不断提高农村公共资源配置水平，使农村公共资源配置与城市公共资源配置达到一个相对均衡的状态，最终实现城乡一体化。城乡公共资源均衡配置不是相互博弈，相互制约，而是协调发展，是逐渐加大对农村公共资源的建设，逐渐提高农村社会、经济、文化发展的基础，并不是为了农村的发展而去遏制城市公共资源的建设，是扶弱促强、共同发展。在进行城乡公共资源均衡配置制度安排时，需从顶层设计视角，将城市和农村作为一个整体来考量，统筹规划，合理配置公共资源，改变过去“头痛医头，脚痛医脚”的局面，彻底改变中国城乡公共资源配置失衡局面。
二、中国城乡公共资源配置失衡现状
改革开放以来，农村经济社会获得较大发展，但由于城乡二元结构的存在，在公共资源的配置上中国一直实行城乡分割的“双轨制”资源配置模式，导致城乡公共资源配置严重失衡。中国城乡公共资源配置失衡主要表现在以下几个方面
1、 在基础设施方面。我国城乡基础设施配置严重失衡，首先，与城市的交通基础设施相比，农村的交通基础设施明显落后。城市拥有四通八达的交通网络，而“农村还有近万个乡镇，30万个行政村未通水泥或沥青路，其中70个乡镇、近4万个行政村不通公路。”[1]其次，城市工业废水、废气的大量排放，致使江河、草原、林地等生产生活环境遭到严重破坏，国家在治理环境时，把更多的资金放在城市污染的治理上，却忽视了农村生态环境的建设。最后，在信息网络建设方面，截止到2013年，我国城镇互联网普及率为62.0%，农村互联网普及率仅为27.5%，城乡居民在利用互联网方面存在较大差距，城乡之间存在较大的“数字鸿沟”。
2 基础教育方面。我国教育资源存在严重的不均衡。在教育经费方面，城市人均义务教育经费为1300元，而农村同类经费仅为450元左右。[2]农村地区还存在上学难的问题，学校基础设施比较落后，许多学校教学设备还不完善，师资力量比较薄弱。在生师比方面，2012年，我国城市和农村的初中生师比分别为14.11和12.46，教育部规定的生师比标准初中生师比为19：1，我国初中的生师比低于教育部规定的生师比，农村的生师比又低于城市的生师比。很显然，目前我国城乡生师比严重不合理。城乡基础教育发展不均衡现象依然明显，严重影响着农村孩子未来的生存和发展权利。
3、社会保障方面。我国城市社会保障体系比较完善，而农村社会保障体系还没有建立起来，并且保障水平远远低于城市。2011年，城镇职工养老保险参保人数为28391.3万人，基金支出为12764.9亿元，而新型农村社会养老保险参保人数为32643.5万人，基金支出为587.7亿元；2011年城镇基本医疗保险参保人数为47343.2万人，基金支出为4431.4亿元，而农村合作医疗参保人数为83163.1万人，基金支出为1710.2亿元。[3]而且截止到目前，农村还没有人参加失业保险、工伤保险和生育保险，农村的社会保障体系远不如城市的社会保障体系健全。在社会救助方面，各省、市、自治区对城市人口的最低生活保障一般每月人均补助 200 元以上，而农村最低生活保障只有 50～100 元左右，费用不足城市人均的四分之一。[4]
4、医疗卫生方面。长期以来，我国基本医疗卫生费用支出严重向城市倾斜，由此形成了城市医疗资源相对过剩，而农村医疗卫生资源却贫乏不足的局面。自2008年至2012年，城市人均医疗卫生费用一直远远高于农村人均医疗卫生费用,2012年，农村人均医疗卫生费用为1055.89元，仅相当于城市人均医疗卫生费用的35.56%。[5]从医疗费用的人均支出来看，农村居民的医疗卫生费用略有增长，城乡人均医疗费用支出比例有减小的趋势，但失衡的局面仍未摆脱，截止2012年城乡人均医疗费用支出比例仍高达2.8:1，城乡医疗资源失衡配置的局面还没有得到彻底改变。
三、中国城乡公共资源配置失衡致因索解
随着我国政府对农村公共资源建设的重视，农村公共资源建设有了很大的发展，但城乡失衡的矛盾还比较突出，城乡公共资源配置失衡的局面还没有得到根本的解决。其原因主要有以下几个方面。
1、“城乡分治”的二元社会管理制度设置
由传统社会向现代社会过渡的发展中国家有一个共同特征，即“城乡分治”的二元社会管理制度。建国初期，为打破资本主义国家的封锁，快速推进城市化、工业化，我国选择了“城乡分治”的二元社会管理制度。在那个特殊的年代，“只有依靠重工业，才能保证整个工业的发展，也只有依靠重工业，才能保证人民物质文化生活水平的不断提高。”[6] 为使重工业优先发展, 保证大中城市社会稳定，在公共资源的配置中采取了以城市为中心的发展战略，通过一系列二元的政策措施和制度安排, 形成了严格的“城乡分治”的二元社会管理体制。在这种社会管理制度下，必然会造成城乡公共资源分配不公，城乡差距逐渐拉大的趋势。
2、利益表达渠道不畅
利益表达是特定主体为了实现自身利益，通过一定渠道和方式向利益表达客体提出主张利益诉求的政治参与过程。[7]城市居民与农村居民在利益表达渠道上的差异，已成为影响政府进行公共资源配置的关键性因素。具体表现在三个方面。首先，农村居民的权利意识缺乏和信息不对称，使得在公共资源配置中利益表达的意愿难以实现。在公共资源配置过程中不知道如何正确的表达自己的利益诉求，通过正当的利益表达渠道维护自己的合法权益。其次，城乡居民利益表达的非均衡性，使得公共资源均衡配置难以落实。相对农村居民来讲，城市居民拥有更高的文化水平、更高的社会地位及经济优势，在现实生活中形成了城乡居民表达能力的不平衡状态。最后，公共资源配置中农村居民利益表达体制不完善，使得利益表达的传输渠道受阻。因此，在公共资源的配置中，农村居民找不到合适的利益表达传输渠道，从而使公共资源失衡配置得不到及时纠正。
3、“官本位”观念严重
“所谓官本位观念，简而言之，就是把是否为官、官职大小、官阶高低作为衡量个人社会地位高低、个人社会价值大小首要标准的一种价值观念。”[8]改革开放以来，我国政府开展了以经济增长为重点考察指标的官员提拔制度，在公共资源的配置上向城市倾斜的政策，认为这样更能促进地方经济增长，能更好的凸显地方官员的政绩。“尽管我们无法直接观察到政府对各级官员的考核依据和提拔机制，但已有实证研究验证了辖区GDP 增长率等可度量的经济绩效指标、官员个人特征等因素对官员任命和晋升具有显著影响”。[9]因此，在公共资源的配置过程中，首先，考虑如何获得地区经济增长来获得上级政府的好评。投资城市更容易产生“政绩”，公共资源配置会形成城市偏好。其次，我国精英群体多集中在城市居住，他们在公共资源的配置中更容易对政府的决策和官员行为产生影响。因此，地方官员在公共资源的配置过程中，更愿意选择重城市轻农村的战略。
4、行政问责制不规范
“行政问责制度是指政府及政府机关的负责人在其工作或职务范围内因故意或过失而没有履行或没有正确履行法定职责，导致行政效率低下，影响正常行政秩序，损害行政相对人的合法权益，给政府部门造成不良影响，政府内部进行监督和责任追查的制度。”[10]责任意识是人们行为的先导，公共资源配置作为政府的基本行为犹如人的行为一样要强化其责任意识。由于我国行政问责制度还不规范，没有形成一套完整可行的系统体系。导致公共资源配置过程出现失误后问责力度不够。在公共资源的配置中官员犯错的成本太低，即使出现较大的不公平，也不会受到严厉的惩罚，直接影响公共资源配置的均衡性，严重地损害了政府的公信力。在公共资源的配置过程中行政问责的实践更多地倾向于“权力问责”，往往在公共资源配置中发生大的公共事件或群体事件后，有中央政府或更高一级的政府组织调查有关责任人。这种问责形式缺乏制度的约束力，带有很强的临时性和不稳定性。
四、促进城乡公共资源均衡配置的思路设计
城乡公共资源失衡配置，不仅违背了社会公平的价值理念，而且使城乡之间矛盾进一步加剧。因此，应通过建立城乡一体化的社会管理制度、完善的城乡居民利益表达机制等途径，实现城乡公共资源的均衡配置，具体思路主要包括一下几个方面。
1、建立城乡一体化的社会管理制度
“打破“城乡二元结构”，使农村居民在各个方面都能够享受到城市居民同等的待遇，开始受到越来越多的关注。”[11]要实现城乡公共资源均衡配置，主要从一下几个方面着手。首先，转变传统观念，树立科学的发展观。针对我国存在的“城乡分治”的二元社会管理制度问题,应树立两方面的政策观念: 一是正视“城乡分治”的二元社会管理制度的长期性和复杂性, 防止将这种特殊的社会管理制度简单化和泛道德化。二是注重城乡发展的协调问题。必须将城乡发展统一起来，决不能重演顾此失彼的悲剧。其次，逐步取消户籍制度与公共资源享用之间的联系。逐步取消户籍身份在公共资源享用上的特权，还原户籍制度人口登记的本来职能。最后，建立城乡一体化的公共资源配置制度。我国城乡公共资源的二元供给制度, 违背了公共资源全民共享的原则，不利于城乡一体化的实现。因此，政府应从根本上改变城乡公共资源配置的二元体制，逐步将二元体制消化为一元体制，彻底改变城乡公共资源配置不合理的局面，建立城乡一体化的公共资源配置制度。
2、建立城乡公共资源均衡配置的民主表达机制
“任何公民进行利益表达所需要的各种权利，应得到制度化和法律保障。”[12]因此，应建立城乡公共资源均衡配置中的民主表达机制。首先，完善制度化的农村居民利益表达机制。只有通过明晰的顶层设计和制度安排，农村居民在城乡公共资源配置中的利益表达权利才能得到有效保障。要完善人民代表大会制度、信访工作制度、司法制度、政治协商制度等，为农民在公共资源均衡配置中的民主表达建立制度保障。其次，提高农村居民的文化水平，增强其维权意识。农村居民相对城市居民作为弱势群体，要组建完善自己的工会组织，增强在公共资源配置中利益诉求的份量，扩展在公共资源分配中的组织资源。最后，创新利益表达渠道，实现农民在公共资源配置中利益表达渠道的多样化。随着互联网技术的迅猛发展，政府应加大对农村的网络系统的建设，提高农村居民了解和应用互联网的水平，使之逐渐成为农民在公共资源配置中利益表达的新渠道，同时鼓励农民通过微博、微信等方式向政府表达诉求。
3、在公共资源配置中树立以民为本的观念
“官本位的弊端使政府严重脱离群众，是社会不稳定的根源之一,必须及早彻底革除它。”[13]在公共资源配置中要让各级官员牢固树立“以民为本”的现代观念。首先，在公共资源配置中加快政治体制改革，屏除人治、权治现象，真正实现以民为本的观念。在公共资源配置中做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。其次，在公共资源配置中增强公务员公仆意识，建设服务型政府。公务员实现从“官本位”观念到“以民本位”观念的转变，需要公务员提高内在的精神境界和完善外部管理机制约束才能实现。在意识层面，塑造公务员的“民本位”观念，培养政府官员的契约精神和公仆意识，使其在决策制定和执行中充分考虑到农村居民的利益诉求。在公务员的考核中，要积极听取农村居民对干部的看法和意见，增加农村居民意愿在干部选拔和晋职中的权重，使农村居民对干部晋升有更多的影响力。
4、在城乡公共资源配置中推进行政问责的规范化
“加快统一立法，完善问责制度，已成为提升问责公信力、体现政府责任心的必然要求。”[14]在公共资源的配置中，政府是公共资源的提供者和政策的决策者，对城乡公共资源配置负有重大的责任。因此，要加强行政问责的制度建设。首先，结合我国实际，制定全国范围内的公共资源配置制行政问责法。制定出明确的可操作的准则，在公共资源配置中出现重大失误后，有明确的组织和个人来承担。其次，完善公共资源配置信息公开机制，加强公共资源配置行政问责的监督机制。要做好公共资源配置信息公开工作，促进政府在公共资源配置中的透明度保障农村居民的知情权。最后，建立一个按照城乡公共资源均衡配置为导向的官员考核指标体系和相应的政府问责制度。通过这一制度的建立，强化政府对城乡公共资源配置过程、结果的监管和重视，进而形成正确的决策导向和工作导向。增加城乡公共资源均衡配置在干部绩效考核中的权重，把农村居民对城乡公共资源均衡配置情况的满意度作为干部绩效考核的重要因素，扩大城乡公共资源配置的透明度，完善公共资源配置过程中与农村居民的沟通渠道，建立制度化的公共资源配置意愿和诉求表达机制，充分发挥农村居民对公共资源配置的监督，努力实现政府在城乡公共资源均衡配置中的积极作用。
城乡公共资源的均衡配置是实现城乡共享社会经济发展成果的重要基础，也是实现城乡一体化的重要保证，更是实现我国经济社会协调发展的重要举措。因此，深入研究城乡公共资源均衡配置问题，对实现城乡一体化战略，促进城乡协调发展具有重要意义。
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作者简介：[1]吴丽丽(1982-),女,吉林大学马克思主义学院博士研究生, 研究方向：经济理论与经济政策。[2]徐充(1955-),男,吉林德惠人,经济学博士，教授、博士研究生导师,研究方向:社会主义市场经济理论。地址：吉林省长春市南湖大路5372号吉林大学马克思主义学院，邮编：130012电话：[phone]
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