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以人为本的城市规划
——以新加坡城市规划为例
拥有马六甲海峡这一无法复制的自然禀赋和高科技、高端服务业的集聚，新加坡的产业优势毋庸置疑。但是若从城市规划的角度看，这却是一个“先天不足”的地方：土地面积仅714平方公里，只比珠海的香洲区稍大，有人称为“跑步一不小心就会跑到马来西亚”的国家，人口和产业却高度密集，平均每平方公里要容纳7300人。但是经过数十年来不懈科学规划的建设，新加坡却已是全世界最宜居的城市之一。究竟新加坡城市规划建设管理的密码是什么？珠海党政代表团经过连日的实地考察，得到了不少启示。 
　　从花园城市到“可感绿化” 
　　夜幕低垂，在新加坡海滨湾地区，从最繁华的金沙娱乐城56楼楼顶往下看，只见遍布着数十棵25-50米不等的“超级树”。这是新加坡政府特意“栽种”的环保人造树，在钢筋搭成的“树干”上，攀援着各种绿色植物，原来这是新加坡解决绿地不足，向空中发展“垂直花园”的妙着。更让人叹为观止的，是这些人造树同时承担着收集雨水、太阳能发电、通风管道等作用，为周边101英亩的温室、226000种植物提供生态能源。 
　　这样的奇思妙想在这里并不鲜见，在机场通向市区的道路两旁，则根据新加坡赤道国家日照时间长的特点，种植了树冠覆盖面积大的“雨树”，偌大的公路竟看似林荫道，没有高速公路常见的炙热和耀眼，给人平添一股清凉感，城市绿化带并不是千篇一律的某个树种“列队”在路边而是高矮、颜色、姿态各自不同的上百种花草树木错落种植。 
　　“相比珠海，新加坡土地面积小，但可以通过绿色空间的多样化，将绿地分散在各个市民有明显感受的地方，让市民和游客一出门就真切感受到绿地，而不是采取集中建设几个绿地公园的方式。”新加坡城市规划之父刘太格道出了其中的秘诀。据介绍，新加坡还从绿色空间吸引鸟类和其它生物的角度看待绿化，“要吸引更多人才落户，不仅要绿化城市，还要把野生动物也引来。目前路两旁种植的树木品种单一，但并不适合鸟类玩耍，它们喜欢更错落和多样的绿色空间。”新加坡国家公园局局长潘洪元说。 
　　这一分散安排绿地的方式，其实背后也有一盘经济账：“从经济角度来看，增加一块重要的精心设计的绿地会让相邻区域增值15%-20%。”新加坡“湾南花园”的设计者、英国景观建筑事务所的Andrew Grant如此说。 
　　“情侣大道、轻轨沿线、广澳高速和通往机场的珠海大道也应该以不同的风格进行差异化的绿化，让市民从不同的路径进出珠海产生丰富的观感”、“新加坡在投入不变的情况下少种花多种树效率更高”，珠海市政园林局局长邓潘任在考察后当即提出要就这些议题进行科学规划。 
　　有灵魂的城市规划 
　　“每个人都是独立的个体，每个人又都是社群的一员……”在新加坡建屋发展局的简介视频里，用这样一段话概括了新加坡对个人、社区和国家关系的理解。 
　　新加坡规定，只有经济条件符合要求（每月家庭收入低于一万元），结婚组成家庭的居民才能申请购买组屋，“因为新加坡政府希望增加人口，鼓励年轻人早婚”，政府还规定与父母同住者可以得到优惠，并规定每个组屋区和每栋住宅中华人与其它种族的入住比例，不同年龄和阶层的入住比例，在小小的组屋政策中，无处不渗入了政府希望推动的家庭价值观，民族融合、邻里互助的“甘榜精神”。 
 　　据了解，新加坡每10年修订一次规划，从总体的概念规划到每一个区块的功能、面积、发展用途有详细的规定，规划具有法律效力，所有开发商必须严格服从。“规划生效之前，经过公共展览、专家研讨、市民小组访谈，充分尊重民意，但一旦生效就是铁的律法，不容丝毫改变。”新加坡市区重建局官员介绍，“业主一旦违反规划，不可能罚款了事，必须重新改动建筑，否则一直不得使用。” 
　　对此，代表团不少成员感叹，新加坡的科学规划由顶级专家制定，不是由政府领导随意制定，政府把规划放在了政府部门和法定机构之上，具有绝对权威性，任何“利益牌”、“人情牌”都不能动摇。“刚开始的时候，新加坡规划的地位也不高，很多人通过这样那样的关系来试图说服我们，今天的权威地位，是我们几十年来反复与政府官员据理力争，毫不退让的结果。”刘太格说。 

 　　“居者有其屋”提升城市凝聚力 
 　　40多年前的新加坡，曾被形容为一个“大贫民窟”。此后至今，新加坡政府共修建了96.8万余套组屋，约84%的新加坡人居住在组屋中，其中绝大部分人享有自有产权。 
 　　组屋是新加坡政府为每一个国民家庭所建造的保障性住房，都是经过精装修，附带基本家具，入住者只要拎着行李即可入住。按照相关规定，只要是新加坡公民，并已经通过合法婚姻组成了家庭，那就有权利以政府保证的、极低的价格购买一套由政府补贴的组屋。 
 　　为改善广大中低收入居民的居住条件，上世纪60年代初，新加坡成立了建屋发展局，专门负责建造公共组屋（相当于国内的经济适用住房）。之后，建屋发展局开始大规模兴建低标准、小户型住房。后来，政府又宣布实行“居者有其屋”计划，推行住房自有化政策，鼓励中低收入阶层以分期付款方式购买组屋。 
 　　一般来说，新加坡中低收入家庭4年至5年的收入之和，或者20年至30年可用于住房消费的公积金之和，就能够购买一套组屋。目前组屋的出售价格比市场价格低50%左右，98%的中低收入家庭都买得起公共组屋。 
 　　新加坡公民购买组屋有3个资金“进水口”：政府出资、银行贷款和自己出钱。购买者可以在公积金的基础上再向银行贷款。除了中央公积金制度，新加坡公民首次购房还有优惠补贴。这是新加坡政府支持公民购房的一项资助政策，资助金额为一次性补贴3至4万新元。同时，低息贷款是居民购房的又一经济保证。 
 　　组屋所处的区域也并非都在偏远地点，新加坡政府也会在CBD（中央商务区）建设组屋。不过，购买组屋时能买到什么地段，什么时候能买到，则需要靠运气。据了解，建屋发展局在分配组屋时，如果某一地段申购人数过多，则会采取抽签的方式，确保公正公平。 

 　　以人为本贯穿城市规划 
 　　在市中心的碧山公园，人们惊叹于小小新加坡的大气——这一公园连同周边绿化带总面积超过1平方公里，而新加坡土地总面积不过714平方公里，不少还是离岸岛屿，在市中心拿出这样一块土地来做公园，在其它城市恐怕难以想象。 
 　　更让人惊讶的是，按照房地产业一般的逻辑，拥有大片绿地的区块，一般是土地价值较高，发展高端商住业可以为政府和房地产商牟取高利润的“地王”。然而在碧山公园周围，规划的是组屋（即保障性住房）小区以及经营轻工业、低污染的工业楼宇。新加坡建屋发展局副局长叶振铭说出了新加坡的独特逻辑：“新加坡只有不到20%的居民购买商业住宅，其余都住在组屋单位里，政府公共设施会充分考虑普通居民的需要。” 
　　一位公园的规划设计师告诉记者，考虑到商业住宅业主一般是富人，以车代步，且享受高档小区的配套设施，政府重点为组屋小区配套行政服务中心、公交车总站、图书馆、中低档商场以及公园等。不仅如此，且政府有意将工作区与生活区连片规划，居民步行就可以上下班、购物、休闲生活等等，真正实现无车的“绿色出行”。 
 　　在新加坡的各类建筑设计中，有一个非常常见的部件——空中走廊，建筑之间可以方便地以走廊方式连接，行人无须绕远，也不受日晒雨淋之苦，即使是马路两边的组屋小区之间，都有带檐篷的过街长廊相连接，下雨天居民不用打伞就能到达公交车站，非常贴心。 
 　　代表团专门来到一个典型的新加坡“新镇”“大巴窑”，这里过去是一片沼泽，但政府却规划将这里发展成一个能够全面满足居民需要，自给自足的市镇，其中设有一个市镇中心，周围又建有数个邻区，每个邻区都有商店、超市、邮局、银行，农贸市场，甚至还有宗教场所。更重要的，是这里规划兴建轻工业工厂，给当地居民提供就业机会。新加坡像大巴窑这样的“新镇”，多达20多个。 
　　的确，如果不理解以人为本，也许难以理解新加坡的众多举措：一个城市国家拥有20多个国家图书馆，还有大批社区的“邻里图书馆”新加坡的公共建筑从宝贵土地中划出空间展示公共艺术；新加坡的“拆迁”是先建设好新的组屋供居民搬迁再拆旧楼宇，拆后不马上建新楼，而是先建设绿地，储备四五年后再行开发；建屋发展局成立52年以来年年亏损，由政府财政补贴，为普通居民提供功能配套甚至比商业小区更完备的廉价组屋小区…… 
　　将“旧”作为城市最大财富 
　　置身这个世界级的宜居城市，新加坡通过旧城改造为城市带来的新活力的经验和成就，成为代表团关注的一个热点。 
 　　据了解，新加坡独立之初，有三分之二的市民住在破旧的房子里，旧城改造任务巨大。按照当地的思路，新加坡建立了城市更新管理部门，其城市的发展与规划由国家发展部主管，通过定期出售土地给开发商，来落实每十年修订一次的发展指导蓝图计划。 
 　　在旧城改造的过程中，不少国家和城市会陷入“改旧”的思维误区，在大拆大建中对有价值的古建筑造成了损害。为了减少拆或留的争议，新加坡成立了一个专门的委员会，由他们综合考虑旧建筑的历史价值和建筑价值后，决定建筑的去留。其中牛车水、甘榜格南、小印度三个区域作为多元文化的见证，被列入完全不准拆除之列。 
 　　一些古老的街区通过转变功能成为城市的名片。一些古老的建筑通过改造被赋予新的生命。如克拉码头由原来的以跳蚤市场闻名的传统贸易区变身集特色水岸餐饮、特色购物中心、冒险游乐于一体的旅游目的地与城市商业休闲生活的集聚区。昔日殖民地时期特別为英国官员所建的居所黑白屋，则改造成风格不一的酒吧和食肆。改造的房屋往往在门口或室内张贴改造以前的老图片，极力利用自己的“历史建筑”身份，别具风味。 
 　　记者手记 
 　　规划该如何“善于说不”？ 
 　　新加坡数日，无论考察此地哪项工作，常听人语：“秘诀在于提前规划。”只见新加坡各部门各企业都将规划奉为“金科玉律”，无论多高级别的政府领导，多大规模的企业，决策都必须以规划为框架。 
 　　其实，规划之关键，国人亦知之，君不见各地的总规、产业规划、城市规划年年出台。然而国人更心照不宣的是，中国的中观层面并非没有规划，而是各种向规划伸出的手太多，不少城市的规划部门都承受着领导打招呼企业托人情，招商指标、GDP考核等等都要求规划让路的巨大压力。 
 　　因此，如何让规划部门尊重科学，坚守真理，敢于说不，善于说不就非常重要。珠海作为有立法权的特区城市，完全可以该用好立法权保障规划地位，规划一经确定，任何擅自改动、违反规划的行为就是违法行为。另外，新加坡更值得珠海学习的，是其特意提高规划的透明度，及早将规划内容公布，征询社会意见。看起来简单的征询程序，实际上是让新加坡的市场、社会、专家学者等各方共同来参与决策。这样一来，政府的决策风险成本大大降低，压力也大大分散：一是规划不容易在出台后招致异议，二是全社会共同论证决策，那么如何规划，规划改动与否，便不是规划部门一家说了算，真不失为“善于说不”的高招。