食品安全监管论文-从分段监管转向行政权衡平监管——我国食品安全监管模式的构建.doc

食品安全监管论文：从分段监管转向行政权衡平监管我国食品安全监管模式的构建摘要:分段监管易产生行政权的碎片化,引致职能部门对监管权行使的掣肘与推诿。行政权衡平监管具有内在的合理性与科学性,有效的公共行政资源得以有效配置。在相互推诿与掣肘中无谓地耗损与抵消了权力的威慑力度与执行力度。“多管”与“少管”甚至“不管”业已成为我国食品安全事故频仍的根源。因为“多管”源自我国食品安全法分配的权力不均。不均衡的行政权结构诱发“争权夺利”的冲动。在权力争夺过程中必然损伤良性的行政权架构,导致低效率,甚至行政权运行限于停滞。美国、日本对食品安全监管的行政执法体制反映了行政权衡平监督对食品安全的有用性,这为我国食品安全监管模式的构建提供了有益的启示。关键词:分段监管;行政权衡平监管;食品安全一问题的提出食品安全是一个牵涉亿万人生命健康的公共利益事项,食品安全及其保障需要使用行政权力资源,设计合理的行政执法体制。各国立法对“食品”的界定及其涵摄的范围各有取舍。在我国,食品是指各种供人食用或者饮用的成品、原料以及按照传统约定既可做食品又可做药品的物品,但是不包括以治疗为目的的物品。食用农产品在我国立法上没有统一的定义,按照一般性观点,食用农产品是指种植、养殖而形成的,未经加工或者经初级加工的可供人类食用的产品,包括蔬菜、瓜果、牛奶、畜禽及其产品和水产品等。本文使用的食品定义包括上述食品和食用农产品。食品安全是指食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。换言之,食品安全指的是食品“免除了不可接受的损害风险的状态”。其中的“风险”是对人类具有“潜在伤害”的性质,包括使人中毒、致病、致残或致命。食品安全监管在性质上属于行政执法的范畴。按照我国2009年6月1日施行的食品安全法第四条的要求,国务院设立食品安全委员会,其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责,负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定,组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依食品安全法和国务院规定的职责,分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。该法第七十六条又规定:“县级以上地方人民政府组织本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门制定本行政区域的食品安全年度监督管理计划,并按照年度计划组织开展工作”。可见,在食品监管上,我国采用的是传统分段监管模式。虽然现行立法已经提出了食品安全监管综合性行政执法体制的原则与框架,但这种综合性行政执法体制还具有诸多现实弊病,需要通过行政权力衡平理论的有效践行予以解决。二传统分段监管模式的现实障碍监管,又称规制,是政府行政机构依据法律授权,通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为,对社会经济活动中的个体行为实施的直接控制。我国的食品安全监管是法定行政执法部门依法对食品生产、流通等环节中的个体及其行为实施的直接控制。其实质属于行政执法权的行使与运用,是国家意志作用于行政管理关系相对人的过程。这种监管行为具有国家强制性、单方性和不可随意处分性。我国食品安全管理过去最突出的特点就是管理的部门多,监管体制涉及的相关部门主要有:隶属于发展改革委的卫生、质监等部门,隶属于农业部的畜牧、经贸、检验等部门。涉及食品监管相关的法律法规约有100多个,卫生部门执行的法律法规有食品卫生法等,主要负责食品卫生检测检验、技术指导、从业人员培训体检、发放食品企业卫生许可证等工作;工商部门执行的法律法规有产品质量法、消费者权益保护法反不正当竞争法等,主要负责流通领域食品卫生的监管,在企业取得卫生许可证后发放营业执照;此外,还有质监部门的产品质量法、标准化法,农业部门执行的农业法等等。这种条块分割、职能交叉、职能空白的状况并不会因食品安全法的颁布而得到彻底根治。因为该法延续的是分段监管原则,将执法权交给多个职能部门,使之各管一块。根据2009年食品安全法的规定,有权实施食品安全监管的部门至少有国家与地方两个层面:在国家层次上有新设的国务院卫生委员会、国务院卫生行政部门、国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门;地方层次有县级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门。这种多头管理体制的弊端主要表现为分工过细,职能重叠,各部门缺乏统一协调和统筹规划。多头监管使很大一部分力量在相互依赖、推诿中消耗掉。结果是大家都在管,却谁也管不好,整合协调机制的不完善,导致部门之间的“缺位”和“错位”问题一直存在。首先是关于“缺位”问题。在2008年查处的不法奶商在奶粉中添加“三聚氰胺”的事件,其中一个重要的原因就是政府监管制度的缺失,对三鹿奶粉等100多家企业实行国家免检制度。国家质检总局局长李长江表示,之所以没有对奶粉进行三聚氰胺含量检测,是因为以前没有检测到奶粉里含三聚氰胺,因为这些物质不允许被添加到食品中。然而,在任何行政体制中,决策、执行和监督都是不可或缺的两个轮子,因此需要设立监督制度安排。为制约政府,有效地发挥政府的经济功能,人们设置了网络状监督机制:如设置代表民意的政治监督机制,保证政府部门的运行效率;设置司法机制,制约政府的不正当和不作为行为,使其依法行政;设置审计机制,对其进行财务审计等,但这些监督很可能因为监督机制不健全和监督信息不完备而失去监督的效力。其原因在于政府部门对其所提供的公共服务有着自然垄断性,因而可利用自身所处的垄断地位封锁一部分公共服务及物品所涉及的有关资源和成本信息,同时,政府机构产出的质和量难以衡量。于是,缺乏有效监督机制必然会导致政府监管失灵,职能缺位也就必然成为制约食品安全监管有效性的瓶颈。其次是关于“错位”问题。在多部门协调监管体制下,职能缺位的根本原因在于监管制度的模糊。我国2009年食品安全法实施后,食品安全监管体制采取的仍将是多机构分段管理模式。也就是说,农业部门负责农产品生产环节的监管,质检部门负责食品生产加工环节的监管和市场准入,工商部门负责食品流通环节的监管,卫生部门负责企业卫生许可和餐饮业卫生的监管,食品药品监管部门负责对食品安全的综合监管等。概言之,我国的食品安全工作实行的是“多头管理”的执法体制,即“一个环节由一个部门监管”,采用“分段监管为主、品种监管为辅”的方式。然而,这种看似责任分明的机制安排,实际上是具有监管上的击打模糊性。实践证明,这种执法体制是无法有效地发挥监管职能的:行政执法机关林立、执法机构臃肿使行政支出过大,执法成本居高不下;行政执法机关各自为政,职责不清导致执法效率低下,产生执法真空地带;重复执法和多头处罚扰乱市场经济秩序,侵犯行政相对人的合法权益。这种主体多元化的监管体制,使部门之间缺乏协调和联动,具体监管工作的错位现象时有发生:有费可收、有利可图的事情多家监管、检验,有责无利或责大于利的则推诿扯皮,这就给不合格食品流入市场创造了机会。职能错位是多部门共同对同一事项承担监管责任必然伴生的弊端。食品安全监管是一个自上而下,又自下而上地分配行政权的过程。长期以来我国行政职能部门的多头负责与机构重复建制引致权力的异化与分化,在相互推诿与掣肘中无谓地耗损与抵消了权力的威慑力度与执行力度。“多管”与“少管”甚至“不管”业已成为我国食品安全事故频仍的根源。“多管”源自我国食品安全法分配的权力不均,不均衡的行政权结构诱发“争权夺利”的冲动,在权力争夺过程中必然损伤良性的行政权架构,导致低效率,甚至行政权运行限于停滞;“少管”则是渊源于我国法律分配行政执法权力时的隐形缺漏。机构也具有“理性经济人”的特征。“能不管,则尽量不管”成为执法懒惰的定律。另外,公共权力与道德管制之间的冲突也可能使得食品监管存在行政权上的失衡,致使监管失败。总之,我国食品安全传统监管模式的延续与创新,是对行政权行使方式的继续与改凿,但按照既有的法律规范,监管者“缺位”、“错位”与行政权结构“失衡”是传统分段监管实现制度实效的现实障碍。三行政权衡平的食品安全监管体系(一)行政权衡平理论行政权衡平理论发轫于人们对行政权概念的争论与辨析。行政权是国家行政机关执行国家法律、政策、管理国家内政外交事务的权力,是国家权力的组成部分。法国思想家孟德斯鸠在其论法的精神一书中,把行政权界定为“有关国际法事项的权力”,即“媾和或宣战,派遣或接受使节,维护公共安全,防御侵略”的权力等。在孟德斯鸠时代,行政权主要表现为在外交、军事和国内公共安全方面的权力。而在现代社会,除上述传统上的权力外,行政权已扩展到对经济、教育、环境、社会保障等各方面的管理。其中对食品安全的监管就属于对经济活动的管理,是国家行政权在具体的民间经济行为主体上的运用与行使。行政权衡平的基本含义是指行政权配置的均衡与对行政权行使的约束。倡导行政衡平理论的主旨在于促进权力结构的合理化,在食品安全监管领域尤其如此。我国,目前食品安全行政权的设定机关既有国家权力机关、地方国家权力机关,也有包括国务院及其各部、委、直属机构以及地方省人民政府、国务院批准的较大的市级人民政府等国家行政机关。从现阶段看,国家权力机关的立法不足以满足实际的需要,负责实施食品安全监管的行政机关对食品安全的行政权监管也不甚明确。于是,采取适当的行政权衡平将可能是适当之策。(二)美日食品安全监管体系及其蕴含的行政权衡平理念1、美国食品安全监管的行政权配置美国严密的食品安全监管体系之所以得以迅速构建并有效运作,主要在于它秉持行政权衡平理论为配置行政权之基石。在美国,联邦政府、州政府、地方政府和食品行政部门要对总统、国会、法院、公众负责。美国建有与联邦、州和地方政府既相互独立又相互协作的“食品安全监督管理网络”,联邦政府和地方政府负责食品安全监督的部门构成了一套综合有效的食品安全监督体系,对食品从生产到销售的各个环节实行严格的监督。与整个食品链条安全监管相关的政府部门有人类与健康服务部(DHHS)、食品药品管理局(FDA)、农业部(U FDA)、食品安全与监测服务部(FSIS)、动植物健康监测服务部( APHIS)、环境保护机构(EPA)等几个部门。同时,海关也定期检查、留样监测进日食品。还有如疾病控制预防中心(CDC)、国家健康研究所(NIH)、农业研究服务部(ARS)、国家研究教育及服务中心、农业市场服务部、经济研究服务部、监测包装及畜牧管理局等部门的监督管理。此外, FSIS管理肉、家禽、蛋制品的安全; FDA负责FSIS职责之外的食品掺假、不安全隐患、夸大宣传方面等工作。在美国,若某种食物中的食品添加剂或药物残留未经FDA审查通过,则该食品不准上市销售;EPA也要维护公众及环境健康,以避免农药造成的危害;APHIS也要是保护动植物免受害虫和疾病的威胁。由此可见,FDA、APHIS、FSIS、EPA共同依据有关食品安全法律法规、维护食品安全,从而保护消费者的身体健康。美国食品安全监管行政权配置是对衡平理论的诠释,为我国提供了宝贵的经验:一是中央与地方的行政执法权限要明确。美国实施联邦与州政府分工负责的食品监管体制,而且其食品监管主要是通过联邦行政机构进行的;二是职能部门的设置宜科学、合理,不得重复设置,权限不得交叉,可以有效避免相互掣肘或推诿的现象;三是适度发挥民间的监督力量,以补充公共行政执法资源的有限性,实现全民监督。2、日本食品安全监管行政权配置理念日本对食品安全监管行政权的配置理念同样遵循衡平原则。食品安全行政权的分配与调节主要体现在多部相关的法律规范当中。如1947年食品卫生法(2006年最新修订)、2003年食品安全基本法、农药管理法、植物防疫法、家畜传染病预防法、屠宰场法、家禽屠宰商业控制和家禽检查法等,无不体现了对行政权的衡平思想。日本对食品的安全监管涉及农业、卫生、环境和商业等多部门,行政权的合理分配面临难题。但多年来一直以厚生劳动省和农林水产省为主。日本食品安全委员会统一负责食品安全事务的管理和风险评估工作,其主要职能是实施食品安全风险评估,对风险管理部门进行政策指导与监督,以及风险信息沟通与公开。该委员会的最高决策机构由7名委员组成,他们都是民间专家,由国会批准并由首相任命。委员会下辖化学物质评估组、生物评估组、新食品评估组等3个评估专家“专门委员会”。此外,委员会还设立“事务局”负责日常工作,其雇员多数来自农林水产省和厚生劳动省等部门。随着风险评估职能的剥离而专职风险管理,农林水产省和厚生劳动省两部门对内部机构进行了大幅调整。农林水产省成立了消费安全局,下设消费安全政策、农产安全管理、卫生管理、植物防疫、标识规格、总务等6个课,以及1名消费者信息官。厚生劳动省将原医药局改组为医药食品局,下辖的食品保健部改组为食品安全部。除增设食品药品健康影响对策官、食品风险信息官等职位外,为加强进口食品安全管理,还增设进口食品安全对策室。农林水产省和厚生劳动省在职能上既有分工,也有合作,各有侧重。农林水产省主要负责生鲜农产品及其粗加工产品的安全性,侧重在这些农产品的生产和加工阶段;厚生劳动省负责其他食品及进口食品的安全性,侧重在这些食品的进口和流通阶段。地方政府主要负责制定本辖区的食品卫生检验和指导计划、对本辖区内与食品相关的商业设施进行安全卫生检查,并对其提供有关的指导性建议、颁发或撤销与食品相关的经营许可证等三方面的工作。地方政府也进行食品检验,但主要由当地保健所或肉品检查所等食品检验机构,对其相应权限范围内的产品进行检验。日本食品安全监管的立法及其执法体制,实现了对食品“卫生性”规制向食品“安全性”规制上的转变。颇有值得借鉴之处:一是加强食品安全立法,构建严密的食品安全体系法律保障体系;二是实行中央高度集权型的监管体制,实施食品安全监管的垂直管理。(三)构建我国行政权衡平的食品安全监管体系食品安全监管的行政权衡平是行政权力在食品安全监管执法机构间的配置与划分。质检、工商、卫生、检疫乃至海关等行政执法机构对食品安全监管的参与,意味着各自掌握的行政权在行使与运作中的协同。这种协调要求剔除各监管者的个性,甚至牺牲其自主性。然而,各监管者都有其各自私利,其间对食品领域的共同监管将导致行政执法资源的内耗,引发新的矛盾与冲突。从食品产业链的整体角度出发研究制定食品质量控制方案并负责协调各部门具体实施,确保监管权利独立行使,系统地考虑食品安全问题,而不是现在谁都管谁都管不好的“五龙治水”的局面。为此,借鉴美、日等先进国家的做法,我们认为有必要建立一个相对独立、具有自主性的食品安全监管机构。赋予食品安全监管机构自主性,就是要求该机构在其政策制定过程中免受其他势力的干预,并促使其制定出的公共政策与政府制定的公共利益相一致,最大限度地确保国家食品卫生与安全。为此,我们建议,从以下方面完善立法,确立起对食品安全监管行政权衡平结构: (1)赋予食品安全委员会以规则制定权,使之成为制度供给的正式主体;同时赋予其惩处权力,对违反规则的食品经营者可以实施处罚; (2)赋予其加强风险评估与风险管理之职责,在其下设立食品质量安全风险评估专家委员会,受其领导;同时要把风险评估和风险管理职能分开,促使工作程序化。避免风险评估者和风险管理者既当“裁判员”,又当“运动员”的双重角色,减少利益冲突,确保风险评估的科学完整性; (3)建议食品安全委员会实行垂直监管。食品安全监管职能弱化是造成潜在食品安全隐患的主要弊端。食品安全委员会实行垂直监管能够统一管理、协调指导其他部门,提高对食品安全的监管力度,这一点在日本的成功践行可以得到验证。注:参见我国2009年食品安全法第99条的定义;原来的食品卫生法(自2009年6月1日起失效)也对“食品”作了相同的界定。参见上海市食用农产品安全监管暂行办法第2条的规定。陈彦彦:论政府在农产品质量安全监管中的职能定位,中国行政管理2008年第6期,第79-80页。蔡维力:公共权力与道德管制之间的冲突与选择论我国现代社会行政权力行使的限度,求索2009年第32期,第135-137页。姜明安主编:行政法与诉讼法,北京大学出版社、高等教育出版社1999年版,第113页。张树义:行政法学,中国政法大学出版社1995年版,第18页。法孟德斯鸠:论法的精神(上),张雁深译.商务出版社1961年版,第115页。孙杭生:日本的食品安全监管体系与制度,农业经济2006年第6期,第50-51页。刘畅:从警察权介入的实体法规制转向自主规制日本食品安全规制改革及启示,求索2010年第2期,第126页。张朝华:市场失灵、政府失灵下的食品质量安全监管体系重构以“三鹿奶粉事件”为例,甘肃社会科学2009年第2期,第245页。