我国学分银行政策变迁逻辑：基于历史制度主义的解释框架.pdf

远程叔育杂志终身学习我国学分银行政策变迁逻辑：基于历史制度主义的解释框架我国学分银行政策变迁逻辑：基于历史制度主义的解释框架厉毅吕长生吴伟赋张创伟摘要 基于历史制度主义理论分析框架，通过全面收集与分析2 0 0 4年以来我国有关“学分银行”制度的政策文件，发现我国学分银行政策变迁经历了启动发展、稳步推进和战略提升三个阶段。受一系列因素的影响，从宏观看，我国学分银行政策在变迁中受协同效应、高昂的变革成本和政策的高密集性发布等影响，存在着自我强化的路径依赖；从微观看，我国学分银行在路径依赖中还发生着政策微调、政策置换和政策转换三种渐进式变迁类型。展望未来，从历史制度主义视角出发，学分银行制度的未来建设可以新时期学习型大国的建设为目标，以标准建设和实践试点为手段，从整体上实现学分银行政策的高质量发展。关键词 学分银行；学分银行制度；学习成果转换；制度变迁；历史制度主义中图分类号 G434DO1 10.15881/33-1304/g4.2023.04.009文献标识码 A文章编号 1 6 7 2-0 0 0 8(2 0 2 3)0 4-0 0 9 2-1 1型学习成果转换实践。然而，我国学分银行政策还存一、引言在着一些问题,如概念术语使用存在一定的混乱、服学分银行基于终身学习思想提出的改革学习成果认证、管理制度的重大举措（国卉男，等,2 0 1 6），为学习者或学习成果携带者提供获取学历教育证书、职业资格证书和岗位技能培训证书提供了新渠道和自学成才的新途径（小平，2 0 1 5）。这一概念经研究者引进我国之后，便迅速成为政策制定者关注的焦点问题之一。从2 0 0 4年教育部印发的农村劳动力转移培训计划中初步描绘了学分银行的初始图景，到2 0 1 0 年国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年）正式将“学分银行”建设纳人国家教育发展战略之中，再到2 0 2 2 年中华人民共和国职业教育法中以法律形式正式确立了学分银行在我国整个教育体制中的重要地位。在上述政策的推动下，我国各地纷纷出台相关政策制度、建立学分银行管理机构、开发学分银行信息平台，并推进不同类务各级各类学习者的需求不够、国家顶层设计的法律法规还不够完善（王海东，等，2 0 1 9)以及规章制度混乱导致的学分银行公信力不足等（谢青松，等，2021）、相关标准体系不完善以及各级各类机构间的沟通不畅（申秀清，等,2 0 1 9)等。这些问题的存在,主要还在于我国现有的学分银行政策尚未构建起强有力的政策体系。同时，学分银行概念自引人我国之后，国内研究者对其开展了众多研究（郭翠，等,2 0 2 2；洪俐，等，2021;谢青松，等,2 0 2 1）。具体到学分银行政策及其变迁的相关研究,大多散落在相关书籍之中(高洁，2022；孙冬喆，2 0 1 6；吴南中，等，2 0 1 9），内容大多是对我国学分银行政策发展历史进行概要式介绍；此外，有研究者采用制度变迁理论对我国高等职业教育学分银行制度及其创新路径进行了分析（李隽，基金项目：本文系浙江省哲学社会科学规划2 0 2 2 年度课题“长三角区域学分银行一体化建设的理论逻辑和实践路径研究”（项目编号：2 2 NDJC299YBM）、浙江省哲学社会科学规划2 0 2 1 年度课题“学习型社会建设进程中的高校继续教育学分银行应用框架与路径研究”（项目编号：2 1 NDJC200YB）和浙江省高等教育学会2 0 2 2 年度高等教育研究课题“我国终身教育政策的变迁逻辑与发展走向研究”（项目编号：KT2022354）的阶段性成果。作者简介：厉毅，硕士，研究员，浙江开放大学终身教育研究院（浙江杭州3 1 0 0 1 2）；吕长生，硕士，研究实习员，浙江开放大学终身教育学分银行管理中心（浙江杭州3 1 0 0 1 2)；吴伟赋，博士，教授，浙江开放大学（浙江杭州3 1 0 0 1 2)；张创伟，博士，教授，嘉兴广播电视大学、嘉兴职业技术学院科研管理部（浙江嘉兴3 1 40 3 6）。引用信息：厉毅，吕长生，吴伟赋，张创伟，2 0 2 3.我国学分银行政策变迁逻辑：基于历史制度主义的解释框架J.远程教育杂志，41(4):92-102.92JOURNAL OFDISTANCE EDUCATIONLifelongLearning等,2 0 2 1）。尽管这些研究涉及了我国学分银行政策的变迁发展，但是并未进行系统研究和深度挖掘；研究方法大多是思辨辩性的，甚少运用政策分析的方法对学分银行政策变迁进行分析；目前还未有研究者从一定的理论视角对学分银行政策变迁逻辑进行研究。上述研究现状，为采用新的研究视角分析我国学分银行政策变迁逻辑提供了研究空间。总的来说，从学分银行政策发展过程中自身存在的问题和深化我国学分银行政策变迁研究来看，呕需采用新的理论框架对我国学分银行制度的变迁进行研究。历史制度主义因其制度观对政策研究具有解释性意义、历史观对政策研究具有描述性意义、方法论对政策研究具有建构性意义（庄德水,2 0 0 8)，能为教育政策史、一般教育史的研究及其分析框架的构建提供方法论的指导（王保星,2 0 1 7）。正因如此，国内外研究者积极采用历史制度主义理论框架对高等教育政策（Barrett,et al.,2017；杨乐，等，2014)、高等教育治理政策（Dobbins，e t a l.,2 0 1 7;郭丽君，等，2 0 2 2）、高等教育质量管理政策（Gulden，e tal.,2020;黄容霞,2 0 1 0)以及中等教育政策（Kim，e tal.2021）等领域的政策变迁逻辑进行了深入分析，这说明历史制度主义能为教育领域的政策分析提供良好的思路。学分银行政策作为教育领域重要政策维度之一,基于历史制度主义的分析框架,能全面、系统地深入分析我国学分银行政策变迁的制度逻辑,深刻把握其内部规律；并为制定与科学调整学分银行政策提供理论支撑，也能为审视当下我国学分银行政策的实践逻辑并构想我国学分银行政策的未来创新路径提供实践参考。二、研究设计(一)文本梳理研究对象主要聚焦党中央、国务院和相关部委发布的“学分银行”相关政策文本，并把时间限定为2004年至2 0 2 2 年。为确保政策文本收集的全面性和权威性，收集过程采用“交叉收集、相互比对”的方式进行，即以“学分银行”以及其在政策中表述等同的词汇“学分累积与转换信息系统、学分认证和国家资历框架为关键词（或主题)在“北大法宝”以及中央人民政府、教育部等官方网站和官方公报进行搜索。搜索后通过逐篇阅读，剔除表述重复的内容以及相关度低的政策文本,最终整理出2 6 0 份有效文件。然后,按照颁布时间、颁布机构、政策名称和政策内容进行排列整理（见表1），初步呈现我国学分银行政策发展的基本脉络。表1 我国学分银行政策发展脉络序号颁布时间颁布机构政策名称政策内容大力推进学分制改关于印发革，探索和建立“学分农村劳动银行”制度，形成学分2004年1教育部力转移培训互认机制，为学习者3月2 4日计划的通跨地域、转专业、分阶知段参加学习或培训创造条件关于在职业探索和建立职业学校2004 年学校逐步推2教育部8月2 日行学分制的系统（“学分银行）若干意见建立继续教育学分积国家中长建期教育改革累与转换制度，实现中共中和发展规划不同类型学习成果的272010年央、国务纲要(2 0 1 0-7月8 日院2020年)(以建立学习成果认证体下简称规系，建立“学分银行”划纲要）制度等建立职业资格、职业技能等级与相应职称、学中共中央关于加强新历的双向比照认定制2602022年办公厅、时代高技能度，推进学历教育学习10月7 日国务院办人才队伍建成果、非学历教育学习公厅设的意见成果、职业技能等级学分转换互认，建立国家资历框架(二)分析框架历史制度主义理论在形成过程中的标志特征是将历史维度纳入政策分析，聚焦“探讨时间过程和事件如何影响制度的起源和转变”（奥菲欧菲奥雷托斯,等,2 0 2 0)这一核心问题,进而从历史的视角分析政策变迁逻辑。首先，历史制度主义强调“追溯历史过程”的重要性，即在考察政策历史演变的长期过程中分析重要的年份段落（王保星,2 0 1 7）,并把其视为后续分析的基础,形成了“变点-脉络”分析方法来考察政策变迁的脉络发展。其次，在对历史发展脉络分析之后，历史制度主义从“历史-制度”互动的视角，继续探究在“正常时期”政策趋于稳定后所产生的“路径依赖”。在分析路径依赖机制的过程中，主要有制度经济学（Thelen,1999）和制度政治学（Pierson，2000)两条路径。鉴于我国学分银行所具有的特殊国93学分累积与转换信息互认和衔接远程叔育杂志终身学习我国学分银行政策变迁逻辑：基于历史制度主义的解释框架情，在剔除制度经济学和制度政治学中不适合分析我国教育领域政策变迁的相关因素后，最终确定从制度经济学的协作效应、适应性预期和制度政治学的政策高密集等维度分析我国学分银行政策的路径依赖形成机制。在路径依赖分析过程中,历史制度主义也认为相关政治行动者的相互作用会推动政策发生微观变化进而形成不同的发展类型，而对变迁类型的分析能更加细致入微地探究政策变迁逻辑。在政策变迁类型的研究中，历史制度主义把其分为两大类四小类：渐进式制度变迁（包括政策微调、政策置换、政策转换)和断裂式制度变迁(包括制度断裂)(Mahoney,et al.,2010)。综上，对我国学分银行政策变迁的逻辑分析，将采用如下分析思路：第一，学分银行的发展脉络，重点探究在不同的历史发展阶段我国学分银行政策所呈现的特征；第二，学分银行的历史分析,重点探究学分银行政策所产生的路径依赖机制及其变迁类型。最后，在上述分析基础上进一步展望我国学分银行政策发展的趋向。三、历史时序：我国学分银行政策变迁的脉络考察基于历史制度主义“变点-脉络”的分析方法，以2004年教育部印发的农村劳动力转移培训计划为起点，以学分银行政策的整体设计为逻辑基础,选取重要的政策颁布时间节点，将我国学分银行政策发展历程分为启动发展阶段（2 0 0 4年-2 0 0 9 年）稳步推进阶段（2 0 1 0 年-2 0 1 6 年）和战略提升阶段(2017年-至今）。（一）启动发展阶段(2 0 0 4年-2 0 0 9 年）：以职业教育和成人继续教育的学分互认为切入点推进学分银行建设进入新世纪之后，由于不同层级、不同类型的学习者在学历教育、非学历教育和培训中获取的课程学分和学习成果之间缺少转换的机构、平台和标准，导致我国终身教育体系建设进入了瓶颈期。为进一步推动我国终身教育体系纵深发展，我国政策制定者把“学分银行这一概念引入政策文本之中。学分银行“作为一个开放的教育系统，该系统认可那些不仅在学校内而且在学校外获得的各种各样的学习经历”，并“向全体公民提供更多的教育机会，培育终身学习社会”（李志仁,2 0 0 2）。于是2 0 0 4年教育部发布94的农村劳动力转移培训计划正式引人“学分银行”概念，指出“大力推进学分制改革，探索和建立学分银行制度,形成学分互认机制，为学习者跨地域、转专业、分阶段参加学习或培训创造条件”。“学分银行”在我国政策文件中的出现，标志着我国开始从顶层设计的视角开展学分银行制度的本土化创新。分析这一阶段学分银行相关政策内容，其总体特征表现为以职业教育和成人继续教育的学分互认为切人点推进学分银行建设，具体表现为：第一，学分银行的内涵首次确立。2 0 0 4年8 月发布的教育部关于在职业学校逐步推行学分制的若干意见中第一次划定了学分银行的概念范畴，即“学分累积与转换信息系统”，其实质是通过建立职业学校学习者的学习和职业实践经历信息库，为学习者在不同区域间、学校间和专业间所获取的学习成绩和职业实践经历按照一定的标准来折合相应的学分（杨晨，2 0 1 2），目的是建立与学分制相配套的弹性学习制度。第二，学分银行主要覆盖职业教育和成人教育领域。从第一次在农村劳动力转移培训计划中指向成人继续教育的农民工，逐渐向职业教育和成人教育领域及其对象拓展，如2 0 0 4年8 月发布的教育部关于在职业学校逐步推行学分制的若干意见指向了职业教育，2 0 0 4年9 月发布的教育部关于加快推进全国教师教育网络联盟计划，组织实施新一轮中小学教师全员培训的意见和2 0 0 6 年1 2 月发布的卫生部办公厅关于开展专科医师培训试点工作的通知分别指向了中小学在职教师和在职医生，尤其是2 0 0 8 年4月发布的教育部关于做好2008年中等职业学校招生工作的通知更是把学分银行涵盖的对象扩展到所有中等职业学校学习者和成人在职学习者。第三，学分银行的目标指向是推进不同职业教育或成人教育课程之间的“学分互认”，建立弹性化的学习制度，为学习者跨地域、跨专业、跨阶段参加学习或培训创造便利条件。如2 0 0 9 年1 月发布的教育部关于进一步深化中等职业教育教学改革的若干意见指出“要建立更加灵活多样、满足学生需求的学习制度，积极推行学分制等弹性学习制度，建立学分银行，允许学生采用半工半读、工学交替等方式，分阶段完成学业。”（二）稳步推进阶段（2 0 1 0 年-2 0 1 6 年）：以搭建JOURNAL OFDISTANCE EDUCATIONLifelongLearning终身学习“立交桥”为动力点统筹学分银行建设如何从顶层设计上更好地解决学分银行建设问题，成为2 0 1 0 年前后我国学分银行政策的焦点。2010年年初，教育部2 0 1 0 年工作要点首先从顶层设计的视角指出了我国学分银行政策建设的基调，即“探索建立学习成果认证和学分银行制度，搭建终身学习立交桥”。和第一阶段的表述相比，正式把“学习成果认证”和“学分银行制度”相联系，丰富了学分银行政策的内涵，同时首次明确了学分银行建设的最终目标是“搭建终身学习立交桥”。随后，为全面统筹我国教育发展，中共中央、国务院2 0 1 0 年7 月正式印发规划纲要,共有两处和学分银行建设相关的政策表述：一是在“搭建终身学习立交桥，”条目中指出“建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接”；二是在“终身教育体制机制建设试点”条目下指出“建立学习成果认证体系，建立学分银行”制度等”。规划纲要首次从国家整体层面对我国学分银行进行了顶层设计，进一步升华了教育部2 0 1 0 年工作要点提出的理念，明确了“学习成果认证与学分转换、学分积累与兑换是终身学习交通系统的核心内容”，把握住了终身学习制度建设的关键问题（袁松鹤,2 0 1 3)。此后，在规划纲要所设定的顶层目标指引下，我国学分银行政策以服务“终身学习立交桥”建设为追求目标，进入了稳步推进阶段，呈现出如下特征：第一，学分银行的政策层次体系基本建立。从我国研究者对教育政策的层次类型分析来看，包括总政策和具体政策(孙绵涛,2 0 0 1)两个层次。和第一阶段的政策层次主要是由国家相关部委发布的具体政策组成不同，2 0 1 0 年及其以后学分银行政策在层次上展现出了“总政策-具体政策”互动的政策体系（见图1)。第二，学分银行的概念内涵日渐清晰。从这一阶段有关学分银行政策的用语来看，在内涵上把学分银行视为学分积累和转换信息系统开始转向与“学习成果认证制度”相联系,功能范畴从第一阶段重点强调的“学分互认”转向“个人学习账号”建立、不同教育形式之间的“学习成果认证（或认定）、积累与转换”以及不同课程之间的“学分认证（或认定）、积累和转换、应用”等，目标指向也由服务于职业教育和成人教育转向服务于全民终身教育体系构建和学习型社会建设、构建“终身学习立交桥”第三，学分银行的覆盖领域不断拓展。随着学分银行建设目标指向的转向，学分银行覆盖的教育领域也逐渐从职业教育和成人教育领域向教育所有领域拓展（见表2)。从学习对象看,在职业教育学生、中小学教师、农民等基础上，向各级各类学习者拓展，如农村女青年、技工院校学生、普通高校毕业生和社区居民等对象（见表2）。随着学习对象的拓展，针对不同类型学习者的学分银行也在政策文件中陆续出现（见表3）。学分银行覆盖的教育领域、学习对学分银行政策层次体系第一层次总政策具体政策第二层次教育法律党中央、国务院发布的指导全国教育领域发展的全局性政策文件部委层面发布的统领全国教育整体发展的政策文件部委层面发布的指导某一教育领域发展或某一教育对象发展的政策文件政策举例2015年1 2 月发布中华人民共和国教育法（2 0 1 5修正）2014年5月发布国务院关于加快发展现代职业教育的决定2012年6 月发布国家教育事业发展第十二个五年规划2016年1 2 月发布教育部关于大力推行中小学教师培训学分管理的指导意见政策内容促进不同类型学习成果的互认和衔接，推动全民终身学习建立学分积累与转换制度，推进学习成果互认衔接建立继续学习成果认证、学分积累和转换制度，搭建通过各种学习途径成才的“立交桥”探索建立教师培训学分银行，推动非学历培训与学历教育衔接图1 我国学分银行政策体系95远程叔育杂志终身学习我国学分银行政策变迁逻辑：基于历史制度主义的解释框架象以及学分银行类型不断拓展，充分说明我国不断畅通和拓宽终身学习的通道，在不同教育领域为各级各类学习者搭建“终身学习立交桥”。表2 我国学分银行覆盖的教育领域教育领域颁布时间关于印发高等教育自学考试专业自学考试2011年7 月和课程改革方案的通知国务院关于深化考试招生制度改革考试招生2014年9 月的实施意见在线开放教育部关于加强高等学校在线开放2015年4月课程课程建设应用与管理的意见教育部、财政部关于改革实施中小学学前教育2015年8 月幼儿园教师国家级培训计划的通知开放大学2016年1 月教育部关于办好开放大学的意见社区居民/教育部等九部门关于进一步推进社2016年6 月社区教育区教育发展的意见高等教育2016年9 月教育部关于推进高等教育学分认定和转换工作的意见农村女青教育部、全国妇联关于做好农村妇2010年1 月年女职业教育和技能培训工作的意见技工院校人力资源和社会保障部关于推进技2014年1 2 月学生工院校改革创新的若干意见普通高校教育部关于做好2 0 1 6 届全国普通高2015年1 1 月毕业生等学校毕业生就业创业工作的通知表3 我国学分银行类型建设类型颁布时间关于印发高等教育自学考试专业和2011年7 月课程改革方案的通知继续教育学分银行2013年2 月印发中西部高等教育振兴计划(2012-2020年）的通知教育部办公厅、财政部办公厅关于做好教师培训2013年4月2013年“国培计划”实施工作的通知学分银行教育部关于深化中小学教师培训模式2013年5月改革全面提升培训质量的指导意见教育部办公厅、农业部办公厅关于印农民学分2014年3 月发中等职业学校新型职业农民培养银行方案试行的通知培训学分教育部关于进一步加强中小学校长培2013年8 月银行训工作的意见社区教育教育部等九部门关于进一步推进社区2016年6 月学分银行教育发展的意见市民学分教育部等九部门关于进一步推进社区2016年6 月银行教育发展的意见（三）战略提升阶段(2 0 1 7 年-至今）：以构建国家资历框架为突破点驱动学分银行建设962017年，十九大的召开标志着我国进入了“新时代”,在新时代“人民日益增长的美好生活需要已经并将越来越多地表现在对美好教育的需求上。期盼有更好的教育，越来越广泛地成为人民对美好生活向往的重要内容。”（储朝晖,2 0 1 8)作为推进“终身学习政策名称“立交桥”重要手段的学分银行，在新时代如何“满足人民日益增长的美好生活需要”成为学分银行应承担和完成的“新使命”之一。而我国不同学分银行类型之间的学习成果难以实现有效共享，以及缺少统一的学习成果认证和转换标准与框架，在实践中始终无法突破某一教育领域的栓桔，导致我国学分银行在实践推进中困难重重，构建“终身学习立交桥，”的政策预期目标未有完全达到。在此双重背景压力下，我国学分银行建设实现了转向，即以构建国家资历框架为核心驱动学分银行建设。具体特征表现如下：第一，从整体来看，以国家资历框架为突破点推进国家学分银行建设。在认识到学习成果认证与转换的关键是缺少统一的标准框架之后，我国相关政策在2 0 1 6 年就开始强调建设国家资历框架和国家学分银行。2 0 1 6 年3 月，中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要在“加快学习型社会建设”条目中正式提出“国家资历框架”的概念，政策名称并和“学分累积制度”以及“学分转换互认”成为构建学分银行内涵的三大构成要素之一；此后，为了整体推进国家资历框架和国家学分银行建设，针对全国教育部、国家发展改革委、财政部关于学分银行类型多元化导致的学习成果认证与转换标准难以统一的问题,2 0 1 7 年1 月发布的国家教育事业发展“十三五”规划明确指出“制定国家资历框架，建立个人学习账号和学分累计制度通过部分地区率先探索、以点带面的方式，推进国家学分银行建设”,正式把二者统一到“加快构建终身教育制度”之下。随后，2 0 2 0 年8 月发布的国家开放大学综合改革方案指出“支持国家开放大学加快推进国家学分银行（国家资历框架）和学分认定体系及标准建设，并承担相关管理和运营工作”，正式把国家学分银行在内涵上等同于国家资历框架，同时也明确了承担国家学分银行（国家资历框架）的建设、管理和运营主体为国家开放大学。第二，从局部看，以国家资历框架建设为突破点推进职业教育学分银行建设。自2 0 1 6 年提出“国家学分银行”概念以来，政策文件中虽然屡次提及要推JOURNAL OFDISTANCE EDUCATIONLifelongLearning进建设，但在实践过程中由于难以整合不同区域、不同层级和不同类型的学分银行以及全国统一的资历框架建设举步维艰，国家学分银行建设进展缓慢。因此“要推进我国国家资历框架建设，在现有的条件下，从职业教育入手不乏是突破口，待到资历框架在职业教育领域成熟并积累经验，再向综合型的框架发展，可以解决资历框架建设进展缓慢的问题”（程舒通，2 0 2 0)。在此认识下，2 0 1 9 年1 月发布的国家职业教育改革实施方案正式提出建设职业教育国家学分银行并进行试点，同时为推动学习成果的认定、积累和转换，指出要“从2 0 1 9 年起，在有条件的地区和高校探索实施试点工作，制定符合国情的国家资历框架”，正式把职业教育学分银行和国家资历框架统整在一起进行建设。此后，国家发布的职业教育改革相关文件（见表4)长期把推进国家资历框架建设和职业教育学分银行建设统整在一起进行强调。尤其是2 0 2 0 年3 月发布的关于做好职业教育国家学分银行建设相关工作的通知从目标任务、实施流程和实施要求三方面，对我国职业教育学分银行建设作出了较为明确的说明，为我国职业教育学分银行的发展指明了方向。经过几年的建设发展，职业教育学分银行作为国家学分银行先行先试的突破口，最终在2 0 2 2 年修订的中华人民共和国职业教育法中确立了“学分银行”的法律地位。职业教育学分银行写人法律之中，“在职业教育和培训表42 0 1 7 年之后我国发布的职业教育相关政策文件颁布时间政策名称关于在院校实施2019年“学历证书+若干职探索建设职业教育国家“学分4月业技能等级证书”银行”，构建国家资历框架制度试点方案启动一批改革试点，开展1+X教育部关于印发孙证书制度、推进职业教育国家春兰副总理在全国2019年深化职业教育改革“学分银行 建设、构建符合国5月情的国家资历框架、探索本科电视电话会议上的层次职业教育、培育产教融合讲话的通知型企业等试点推进国家资历框架建设，建立职业教育提质培优2020年各级各类教育培训学习成果认行动计划（2 0 2 0-9月2023年）关于推动现代职业教育国家学分银行，实现各类2021年教育高质量发展的学习成果的认证、积累和转10月意见领域具有了法律保障，显示了我国资历框架和学分银行制度建设，将以职业教育和培训作为切人口，通过职业教育与普通教育之间的衔接和沟通，破解资历框架和学分银行制度建设的难题，有效地推进我国资历框架和学分银行制度建设的有序发展和全面开展”（张伟远，等，2 0 2 2），助推我国学银行建设进人新的时代。四、历史分析：我国学分银行政策变迁的内在逻辑（一）学分银行政策的自我强化机制1.上位、下位政策之间形成协同效应协同效应主要表现为上位政策和下位政策之间的协作。在我国，上位政策（如教育法、职业教育法等）与下位政策（如教育部等各部委出台的通知、意见、决定、纲要和方案等之间存在一定的协作关系。静态上，上位政策宏观引领，下位政策底层跟进，二者在内容上相互嵌人，形成政策矩阵；动态上，上位政策变化慢，下位政策变化快，二者在动态变革速率上呈现非一致性。如上位政策中华人民共和国教育法（2 0 1 5修正）指出“促进不同类型学习成果的互认和衔接，推动全民终身学习”后，为贯彻这一理念，下位政策开始加快出台的速率,2 0 1 6 年和2017年均达到了2 7 份，同时在内容上也基本围绕着“互认和衔接”来展开论述。然而，二者的相互嵌入和变化速率的不一致容易导致政策变革陷人阻滞状态。政策内容2.高昂的建设成本学分银行的建立与推行离不开资金的投入，如果没有雄厚资金的支持，再完善的政策也难以落实（陈冰月，等，2 0 1 7），这就需要政府投入更多的成本推动学分银行发展。如为贯彻落实国家提出的建设“职业教育国家学分银行”的政策，国家依托国家开放大学对建设职业教育学分银行信息系统进行了招标，中标金额以千万计算。由此可见，要想学分银行政策落地实践，仅信息平台建设和运行服务就需要巨额资金投入。也正是在此之后，相关政策文件中对定、积累和转换机制，加快建设职业教育国家“学分银行”制定国家资历框架，建设职业换，加快构建服务全民终身学习的教育体系“国家学分银行”和“职业教育学分银行”的提及次数多达8 次和1 3 次，其他类型的学分银行只涉及农民学分银行和培训学分银行两类，而在2 0 2 0 年之前政策文件中总计要建设的学分银行类型多达9 个（见表5)。这充分说明，一旦某一类型的学分银行从政97远程叔育杂志终身学习我国学分银行政策变迁逻辑：基于历史制度主义的解释框架策变为实践，将反作用政策制定的过程，而由于高昂变革成本的存在,会导致政策在内容中出现“路径依赖”，进而限制内容的创新。表5不同类型学分银行在政策文件中的表述次数学分银行类型2004年-2 0 1 9 年2职业教育国家学分银行12国家学分银行8继续教育学分银行3教师培训学分银行4教师校长培训学分银行1教师专业发展“学分银行”1农民学分银行3培训学分银行4区域性学分银行1社区教育学分银行1市民学分银行13.高密集性的政策发布一项政策在出台之后,除非发生政策断裂,后续会在最初出台的政策基础上不断出台新的政策，导致政策呈现高密集性的特征。通过统计发现，自2004年发布农村劳动力转移培训计划到2 0 2 2 年，我国相关政府部门共出台2 6 0 余份政策文件对学分银行发展进行政策言说。这些前后相序的政策叠加在一起构成了严密的“政策矩阵”。政策矩阵中的政策体系和政策内容相互嵌入，“一荣俱荣，一损俱损”，因此，政治行动者在认识到破坏“政策矩阵”会带来一定损失的情况下，不会轻易更改和变革原有政策，而是继续完善“政策矩阵”。尤其在2 0 1 0 年规划纲要发布后，每年出台的政策数量均有所增加，直至2 0 1 6 年达到2 7 份。然而，仅数量上密集增长，内容上仍缺少创新，政策发展容易陷入“虚假创新”的境地。单位：份35272730252015103435436650202图2 我国学分银行政策文件不同年份的政策数量98(二)学分银行政策的渐进式发展1.政策微调：尝试构建学分银行的初步体系从政策制定的视角出发，任何一项政策在制定过程中，由于政策制定者认识所限不能完全预测到未来发生的所有情况，在政策出台之后，可能会出现表述次数落后于时代发展的情况。后续为了保证政策预期目2020年-至今138000022000292122入232517141011标的实现，政策微调便会一直进行以使政策延续。2004年3 月发布的农村劳动力转移培训计划对学分银行制度是何种制度、学分互认机制的内容有哪些等问题均未说明。为了确保学分银行真正能发挥其弹性化学习制度优势，之后的政策朝着两个方向发展：第一，明确学分银行的内涵，指出学分银行是学分累积与转换信息系统，这就为职业学校指明了使用学分银行的方向，即在学分银行这一信息系统中累积学习者的学分，并在学分银行中对学分进行转换。第二，尝试丰富学分互认机制。在2 0 1 0 年之前，为确保学分互认机制的顺畅运行，在政策中开始充实学分互认机制的相关内容，比如说教育行政部门要建立学分互认政策、职业院校之间要建立学分互认协议、不同专业和课程之间建立形成学分认可方案等。这些“走小步、不停步”的政策微调，既弥补了初始阶段学分银行政策的不足，也为指导职业学校进行学分互认提供了政策指导。2.政策置换：积极推动学分银行的内涵完善社会经济系统和政治背景的大范围变化可能产生某种特殊的情势，在这种情势下，制度序列会发生变化，重要与次要制度之间会发生置换现象（周光礼，等，2 0 0 9）。进入新世纪之后，随着我国终身教育体系不断完善和全民终身学习型社会的不断推进建设，仅从宏观意义上强调“学分银行（制度）建设或者仅进行学分互认，已难以满足构建终身学习“立交桥”的发展需要,因此，为进一步完善学分银行内涵，需要把之前没有提到的政策引人政策文件之中,和原有的学分银行政策进行置换。这种置换表现为两点：第一，以服务学习者为导向，建设不同“政策理念为支撑、不同类型为保障”的学分银行体系。在政策理念上，在强调“学分银行”或“学分银行制度”的基础上，进一步形成以学分银行制度为核心、“学分银行机制+学分银行体系+学分银行公共服务平台”年为内容、学分银行试点为落地的政策理念体系；在学202分银行类型建设上，如上所述，截至2 0 1 6 年底我国共提及面向不同学习者的6 种类型学分银行，形成JOURNAL OFDISTANCE EDUCATIONLifelong Learning了不同类型的学分银行体系。第二，以完善学分银行内蕴功能为基础，形成从开设个人学习账户到学习成果(或学分)应用的学分银行制度闭环流程。从教育部2 0 1 0 年工作要点提出“学习成果认证”开始，后续的政策文件中不断完善学分银行内蕴的功能，最终形成了从开设个人学习账户到学习成果（或学分)的存储、认定（或认定）、累积、转换（或互换）、查询再到学习成果（或学分)应用的学分银行制度闭环流程,进而对“学习成果（或学分)的存储、认定（或认定）、累积、转换（或互换）、查询和应用的公共服务平台和管理系统”建设、政策措施和实施细则、范围和标准、规范和程序、过程和方式、研究与实践以及管理和责任部门等也进行了政策言说。3.政策转换：不断聚焦学分银行的政策类型政策转换作为制度变迁的一种类型，其本质是“现存制度被调整以服务于新的目标或符合新的行动者的利益”（Thelen，2 0 0 3）。随着我国社会进入“新的历史方位”，学分银行政策在2 0 1 6 年也开始有意识地引人新的政策内容，积极推动政策转换。2 0 1 6年3 月发布的中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要第一次提出“国家资历框架”，正式把这一概念引入学分银行政策之中；2 0 1 6年9 月发布的教育部关于推进高等教育学分认定和转换工作的意见提出建设“国家学分银行”，此后我国学分银行政策便开始围绕着“国家学分银行”建设来展开；但由于现阶段在全国建立统一的“国家学分银行”还具有一定的难度，在后续的政策中继续对原有的政策进行了政策转换。于是，在2 0 1 9 年1 月发布的国家职业教育改革实施方案中提出“职业教育学分银行”作为突破点来深人推进我国学分银行建设。至此，我国学分银行政策转换完成，开始以“国家资历框架”为枢纽，以“国家学分银行-职业教育学分银行”为层次结构统领我国学分银行政策创新发展。（三)学分银行政策变迁的效能审视1.学分银行建设取得阶段性成效在政策的强力推动下，我国学分银行建设取得了较大的进展。第一，构建了系统的组织管理体制。以省级层面的学分银行为例，部分省份的学分银行基本上构建起了覆盖全省的学分银行服务体系。如，浙江终身教育学分银行依托开放大学和社区教育体系，建成4级架构服务体系，开设受理点1 7 2 4个,形成遍布城乡的学分银行网络。第二，打造了先进的信息服务平台。从2 0 1 2 年起，各地陆续新增省级学分银行项目，学分转换信息系统上线数量逐年增加（连赞，2 0 2 1）。截至2 0 2 1 年，国内已有覆盖2 5个省区的34家学分银行陆续运行，五分之四的学分银行建有信息平台，近三分之一的学分银行存人学习成果超过1 0 万条（江苏省终身教育学分银行管理中心，2022)。第三,研制了科学的管理规章制度。如，国家开放大学学分银行出台了学习成果认定标准编制通用规范等制度文件，提出以学习成果框架为引领的学分银行制度模式，研制了邮政、社工、物流等2 8个行业2 1 8 7 个认证标准，形成2 9 个非学历教育证书与国开2 0 个本专科专业的横向融通方案，指导发布学习成果转换管理办法46 3 个、转换规则457 9 条(李雪婵,2 0 2 0)。2.学分银行制度变迁存在的问题学分银行建设是一项系统工程，在实践探索中还存在不少问题和障碍，如何完善具有中国特色的学分银行制度仍有待思考（郭翠，等，2 0 2 2）。首先，学分银行管理机构效力级别低，导致难以推动全国或区域范围内的学习成果统一认证和管理。不论是国家学分银行还是各地学分银行，管理中心基本上设在开放大学，日常运行主要依托所在的开放大学运行和管理，导致其管理范围和学习成果认证范围局限在继续教育或成人教育以及各种类型的培训之中，很难触及到普通教育层面的学习成果认证和转换，使得学分银行的信用力度和管理效度大大降低。第二，学分银行业务开展标准的缺失，使得学分银行实践难以有效提升质量。尽管我国出台了众多政策文件，但至今仍旧没有出台专门的学分银行政策文件或法规。有关学分银行的表述均是散落在有关教育体制改革、职业教育、成人教育或社区教育等文件中,且都是一种宏观、笼统的表述,对于学习成果转换操作的规程及流程、学分银行支持服务体系建设要求等，缺乏具体的、可操作性的指导。以国家职业教育学分银行在推进1+x证书学分转换过程为例，也存在规则通约性、对应关系局限性、标准可识性等问题（赵倩,2 0 2 2)。五、趋势预见：我国学分银行制度变迁的创新路径不论是学分银行作为一个机构还是一种制度，99远程叔育杂志终身学习我国学分银行政策变迁逻辑：基于历史制度主义的解释框架在我国其“是由政府主导成立，教育政策的发展会决定学分银行的发展方向”（郭翠，等，2 0 2 2）。作为涵盖政府、教育培训机构、联盟等多元行动者参与的生态系统，其制度变迁是不同行动者之间协调和制衡矛盾的结果。从历史制度主义的视角来看,若要继续推动我国学分银行政策科学有效发展，持续提升学分银行在实践中的制度效能，最大限度地实现政策预期目标，学分银行政策的创新发展还需要紧紧围绕学习型大国的建设目标，避免陷入低效或无效路径依赖困境，采用标准建设和实践试点来推进学分银行政策，抓住关键节点推进学分银行制度向本土化、中国化发展。（一）主动服务于学习型大国建设党的二十大报告强调建设全民终身学习的学习型大国，这为学分银行在推进教育治理体系和治理能力现代化进程中的发展锚定了新的战略定位。我国学分银行政策的未来制定要紧紧抓住这一要点，来充实和完善政策内容。第一，深化推进国家学分银行建设。国家学分银行需要进一步厘清自身定位，引领我国学分银行制度发展。同时，在深入研究国际上学分银行建设相关经验的基础上，加快统一和整合学分认定体系和标准。组建国家层面专家委员会，组织开展规章制度、标准体系、业务流程研讨，对各区域学分银行加强宏观指导。在认定标准建设上形成完整的运行机制，在数据安全上引人区块链技术，实现学习成果的分布式存储、异地存取和转换。此外，要落实学分银行建设经费，优化政府财政支出结构，更好地服务国家发展战略。第二，抓住机遇落实法治保障。只有国家层面学分银行的立法文件，才能为学习成果转