我国私营安保公司在非洲发展之困境与突围.pdf

第 卷第 期 年 月兰州交通大学学报 ，收稿日期：?学报网址：作者简介：陈洁（），女，甘肃武都人，法学博士，副教授，主要研究方向为法学、国家安全学。?：文章编号：（）：我国私营安保公司在非洲发展之困境与突围陈洁，贾元浩（甘肃政法大学 公安分院，兰州 ）摘要：随着“一带一路”倡议的推进，我国在非洲等地区的投资规模不断提高，向外走出去的中国企业及务工人员的数量也在快速增长。在“百年未有之大变局”背景下，非洲部分国家的社会治安风险直线上升，针对中方企业、中方人员的刑事案件急剧增加。作为国家安全与外交事务的延伸，我国海外利益与侨民的保护工作迫在眉睫。在梳理我国在非海外利益保护现实需要的基础上，分析我国传统海外安保机制的局限性与私营安保公司在非发展的困境，探讨我国私营安保公司突围的可行性路径。研究表明，要真正落实我国私营安保公司的治理措施，关键在于完善立法、政府部门牵头制定行业标准和建立健全人才储备机制。关键词：中国私营安保公司；国家安全；海外利益中图分类号：文献标志码：，（，）：，?，?，：；一、我国在非海外利益保护的现实需要随着“一带一路”倡议的推进，我国在非洲等地区的投资规模不断提高，向外走出去的中国企业及务工人员的数量也在快速增长。国有资本在非洲快速推进的同时，私营资本在非投资也随之迅速增加。在诸多因素的共同影响下，战争、疾病、毒品、恐怖主义、宗教极端主义等隐患无时无刻不在影响着非洲的发展，与此同时，我国在非项目的建设与侨民的安全也时刻受到威胁。从 年到 年，记录在案的就兰州交通大学学报第 卷有大约 起针对海外华人、务工人员的暴力袭击事件（包括恐怖袭击），这些事件导致近 人死亡和受伤，与官方记录的数字相比，实际数字可能还要高很多 。此外，国际环境的波诡云谲也在加剧着非洲动荡的局面。为增强西方国家在非洲的影响力，美国单独或与其盟国日本、澳大利亚联合印度加强在非洲的投资和力量的投射，而一些非洲国家内部也存在响应西方抗衡中国的势力，使得美国很容易找到力量投射的支点 。随着中国的崛起，“中国威胁论”、“修昔底德陷阱”和“金德伯格陷阱”等论调层出不穷，西方传媒对中国执政党和内政外交等方面也大多采取消极的态度 ，而历史上曾作为西方殖民地的非洲国家在进入信息化社会后，舆论与新闻便长期被西方所“控制”，因而难以认识到真实的中国，很容易在西方的误导下对中国产生认知偏差。在非洲，犯罪的增长和私营安保行业的兴起其实是与当地政府提供法律等民生服务能力的削弱相吻合的。政府支出的下降，必然导致公共服务质量的下降，而法律的执行和秩序的维护则是首当其中被削弱的环节。全球内部安全与警务指数（）的相关数据显示，全球平均警民比为 ，但是在非洲，许多国家的警民比远远达不到要求，例如肯尼亚为 ，乌干达为 。因此，来自非洲大多数国家的人们已经开始依赖于外部的安保资源来满足他们的日常安全需求 。事实证明，我国海外利益保护既有来自主客观方面的障碍，又有国际关系博弈、国际社会偏见这些非法律障碍 。实际上，海外利益的范围非常之广，涵盖了“高政治”层面（如在海外的国家核心利益）到“低政治”层面（如在海外的国民生命财产），是一个国家性、公共性和个人性的综合统一 。作为国家安全与外交事务的延伸，我国海外利益与侨民的保护工作迫在眉睫。二、我国传统海外安保机制的局限性维护国家的利益和国民的安全一直是我国驻外使领馆的主要职责。在与我国建有外交关系的非洲国家，我国公民都会接收到各种形式的提示信息及寻求领事保护的方式。但显然这更类似于“流水作业”，毕竟在现实之中，驻外使领馆工作人员的数量是有限的，同时我国领事保护机制也处于发展阶段，不可能随时随地精确出现在所在国的每一处角落。驻外使领馆的警务参赞及警务联络官作为使领馆工作人员，虽然具有警察身份，但是外交属性更为明显，同样无法提供切实的保护。至于驻外使领馆的武警所起到也只是对拟制领土的保卫作用，属于被动防御，无法主动“出击”提供行之有效的保护。我国现有的外交政策仍不提倡对外驻军，虽然我国在吉布提已建有实质上的军事基地，但其用途也主要在于对维和部队以及海军护航舰队提供后勤保障。当所在国出现一些威胁我国投资项目及人员安全的重大事件时，如若该国有我派驻的联合国维和军警，那么他们将会是为数不多可以依靠的力量，但是维和军警又更多地受制于联合国体制，对于保护同胞只能尽力而为，同时也存在与使领馆工作人员类似的时空问题，无法达到最佳的保护效果。我国政府的职能正在由“管理型”向“服务型”转变，但是无论民众还是企业仍然保持着“全能型政府”的观念，凡事总寄托于政府，这种观念不仅不利于服务型企业的发展反而还会分散政府的更多精力。在我国海外利益保护现状及私营安保公司发展现状中可窥一斑。在外企业及公民遇险时仍希冀于我驻外使领馆及我驻外维和军警，退而则希冀于所在国军警部门，但多数情况下，官方力量只能处于心有余而力不足的状态。我国在 年发表的 新时代的中国国防 白皮书中明确指出：“海外利益是中国国家利益的重要组成部分。有效维护海外中国公民、组织和机构的安全和正当权益，是中国军队担负的任务。”我国如果选择像西方国家那样直接出兵干涉，看起来似乎能够解决很多问题，但考虑到我国“不干涉内政”等外交考量，我国整体战略取向，非洲国家历史以及我国军事投送能力的不足等因素，这种方式短期内显然是不可取的。俗话说“远水难解近渴”，即便是采取非战争军事行动，充其量也不过为“亡羊补牢”。伴随新兴安全威胁增多，主权国家越发不愿放弃军事以外的任何手段来保护安全利益 。我们需明确的是，海外安全问题相对而言是烈度较低的非传统安全性质的，如果动用国家力量如军队、警察来解决非核心利益冲突，也略显“杀鸡用牛刀”。事实证明，仅仅依靠驻外使领馆、驻外维和军警以及企业自身去维护安全与利益是远远不够的，无论是驻外使领馆工作人员还是我驻外维和军警均数量、精力有限同时还受上级部门的节制，无法做到深入“基层”、精确到人，而驻外企业和侨胞自身也存在安全投入与重视度严重不足的情况。在这样的困境下，如何保护在海外的中国公民及其财产安全，保证我国在海外的投资活动能够正常进行，便是我们当下亟需解决的问题。第 期陈洁等：我国私营安保公司在非洲发展之困境与突围三、我国私营安保公司在非洲的发展瓶颈目前，私营安保公司的发展至少能够在两个方面使我国受益。一方面，由于能力限制及当地的政治复杂性，非洲的安保力量并不总是可靠，监守自盗的事件也屡见不鲜，鉴于此，我国的私营安保公司则能以更切合实际的方式来保护我国海外利益。另一方面，私营安保公司也为我国政府提供了可用来彰显其保护海外利益之决心的工具，同时也有效解决了对外部署军事力量的舆论压力。海外安保投资力度较低 年 月，国务院颁布了 保安服务管理条例。这是第一部规范国内私营安保公司的行政法规，标志着私营安保公司合法化。该条例于 年月 日起施行，在此之前，私营安保公司并未获准提供海外安保服务。从私营安保行业取得合法化地位以来，我国的全球安保承包业务大幅增长，但是与我国对非投资的空前增长速度相比，我国在海外安保领域的投资力度实际上是远远落后于其他领域的。以 年我国对外承包工程业务完成营业额 亿美元作为指标，参考安保投入占项目总额 这一国际通用标准进行计算，年我国海外安保投入至少需要 亿美元，要知道 亿美元的保守估计当中并不包括已有的海外投资、固定资产以及众多海外人员的安保投入，如果将这些情况考虑其中，维持运作的费用又将是一笔较大的投入。私营安保公司海外市场份额较低西方知名的安保公司，凭借其漫长的发展历史，依托母国殖民文化的延续影响力以及霸权主义、强权政治的执行力早就牢牢抢占了市场份额，起步较晚的中国公司自然难以在异国他乡做大做强。面对庞大的市场，现实中，我国安保企业所获得的市场份额只占到西方同类型公司的零头。根据中国安保行业协会的数据，截止到 年 月，仅有 个私营安保公司能够同时从事一项或多项海外安保业务（如：陆路安保、海上武装护航、海外安保咨询、海外安保培训等），而这 个私营安保公司中，还有少数没有取得安保资质的安保咨询培训公司 。根据我国 保安服务管理条例 第四十条之规定，国家机关及其工作人员不得设立保安服务公司，不得参与或者变相参与保安服务公司的经营活动。也就是说，海外的私营安保公司市场的庞大空缺只能由私营企业以及国有企业投资或控股不超过百分之五十的子公司来填补。海外安保员持枪缺乏法律支持由于枪支和语言文化的限制，目前国内大部分的私营安保公司还无法为客户提供包括情报收集和现场保护等方面在内全方位、全产业链的安全服务。在“合法持枪”方面，相关立法的缺失也导致了我国私营安保公司出现“闭门造车”的现象。当前国内有关武器管理的立法还未对中国公民在海外安全使用包括枪支在内的武器做出明晰的规范，而现行的司法管辖采用属人属地相结合的模式，因此，除了 中华人民共和国枪支管理法 中所列举的合法持有枪支的人群外，其他中国公民在海外携带武器并致人死伤等行为，可能还存在着既违反 中华人民共和国枪支管理法 又触犯 中华人民共和国刑法以及其它与武器管理相关的法律法规的风险。目前，我国获准携带武器，能够为客户提供咨询和训练以外实质性安保服务的私营安保公司仅有个别几家，如中国海外保安有限公司和华信中安集团，这两家企业就能为行驶在非洲海域的中国船队提供海上武装护航，但是这也仅仅建立在船队中国拟制领土的属性上。年国家海事局发布的 私人武装保安在船护航证明签发管理办法，在法律层面允许了参与国际航运活动的国内船只配备私营武装保安，但根据我国枪支管理法律法规的规定，私营武装保安并不具备我国法定持枪人群的身份，且 私人武装保安在船护航证明签发管理办法 只是一部部门规章，相对于有关法律法规而言，其效力相对较弱。因此，我国私营安保公司的中国员工在执行安保任务途中，遭遇海盗等武装力量的攻击，被迫使用武器进行自我防卫时，仍有非法行为发生的风险 。海外安保员身份存在政治及法律潜在隐患虽然在事实上，我国私营安保公司的雇员多为曾从事军警工作的人员，但这并不代表其身份在法律层面和政治层面不存在问题。警察虽具有武装性质，但身份仍然是“民”这一阶层，所以从法理的角度出发，其身份并没有太大问题。存在潜在争议的地方出现在军人的身份问题上，根据 中华人民共和国兵役法 第十七条之规定：“退出现役的士兵自退出现役之日起四十日内，退出现役的军官自确定安置地之日起三十日内，到安置地县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府兵役机关进行兵役登记信息变更；其中，符合预备役条件，经部队确定需要办理预备役登记的，还应当办理预备役登记。”因而，兰州交通大学学报第 卷在我国存在人民解放军和人民武装警察退出现役后，其军衔有自动上升一级且转为预备役的情况。根据 中华人民共和国国防法 第二十二条之规定：“中国人民解放军由现役部队和预备役部队组成预备役部队按照规定进行军事训练、执行防卫作战任务和非战争军事行动任务；根据国家发布的动员令，由中央军事委员会下达命令转为现役部队。”所以预备役军人依然属于我国国防力量的法定组成部分，因而相关人员赴海外从事安保工作，在一定程度上存在潜在政治及法律隐患。私营安保公司缺乏统一标准我国私营安保公司未能获得更大的市场份额，除了我国相关企业起步较晚等客观因素外，还有相关企业间的激烈竞争使行业缺乏统一的标准，难以形成合力。国际安保规范协会，总部设在瑞士，制订了世界上普遍接受的安保标准，其会员包括美国在内的 个国家，多个来自欧美国家的私营保安公司以及 个民间观察员。“华信中安”是中国首个得到 私营安保服务商国际行为守则 认证的私营安保公司，此外，获得国际安保规范协会认证的中国安保企业还包括中国安保技术集团、汉卫国际安全护卫集团有限公司等。虽然已有几家中国私营安保企业取到了国际认证，并且业已使用国际化的管理方法，但是大部分企业与他们在全球范围内的竞争对手相比还是有很大的差距 。海外安保行业人才紧缺就社会认知而言，目前我国公众对于海外安保人员的职业性质、工作属性，普遍存在着误解。从专业人员的规模来看，我国海外安保专业的人才可谓严重短缺。海外安保人员要想在风雨飘摇的国度开展安保业务，这就要求其必须具备两个背景：第一，有军警教育或受训、从业经历，拥有良好的体魄，能够熟练使用武器器械，具备擒拿格斗的能力，熟知当地法律法规，具备安全风险的评估与预警以及信息情报的收集与研判的能力；第二，具备外交官的基础技能，应具备较好的外语水平，具备公关与跨文化沟通的能力，具备管理及策划能力，能够较好地协调当地政府、军队、警察以及部族间的关系。从国内现状来看，能够同时满足这些综合性技能的人才只能在拥有维和经历的退伍军人，拥有维和经历的离退休警察，相关专业的退伍大学生士兵、军事院校相关专业学员以及公安院校相关专业学员中选拔。究其根本，海外安保员的最佳来源仍然是军警这一群体。因此，从国内目前的环境来看，能够胜任海外安保工作的人才可谓凤毛麟角。区域国别学发展较为缓慢值得注意的是，我国海外投资者对企业安全需求的轻视、侥幸与无知也是私营安保公司在海外发展的一个制约因素。当然这个因素也与国内国别学研究发展较慢有关，投资者实际上无法第一时间获得投资所在国的最新、最全面信息，对现实情况的不明白、不了解，使得投资者很容易出现盲目乐观以及冒险的心理。同时，由于区域国别学发展的滞后，也使得国内私营安保企业无法第一时间了解到安保需求较大国家和地区的具体状态，使得市场出现真空状态。四、我国私营安保公司的治理措施习近平总书记曾强调：“坚持统筹推进国内法治和涉外法治，按照急用先行原则，加强涉外领域立法，进一步完善反制裁、反干涉、反制 长臂管辖 法律法规，推动我国法域外适用的法律体系建设。要把拓展执法司法合作纳入双边多边关系建设的重要议题，延伸保护我国海外利益的安全链。要加强涉外法治人才建设。”在依法治国的大背景下，运用法律手段保护我国海外利益是解决现有问题的关键。然而，在现阶段我国还缺乏有关海外利益安全保障的专门性法律体系，整体的立法进程相对滞后，现行的制度规范内容亦存在较为单一的情况 。因此，建立健全海外利益保护的整套法律体系，制定并出台相关法律法规，要转变自身“身份”，着力从国际法的消极适用者转向积极构建者，通过创造性制度设计推动我国海外利益保护的国际合法性 ，这是保障私营安保公司合法有序运行的前提。完善领事保护的同时加强海外安保投资由于我国私营安保公司自身发展的缓慢以及相关海外企业和个人在安全意识上的缺位，我国在海外的安保投资并不能满足相关需求。现阶段强求私营海外安保企业迅速达到市场需求显然不切合实际，同时要求海外企业和个人在安全意识上得到巨大提升也略显“揠苗助长”。因而面对困境，我国需要进一步改进和完善我国的领事保护工作，坚决贯彻落实“外交为民”的宗旨，强化领事保障队伍建设，注重听取海外企业的真正需求，持续加大在海外的安全投入力度，扶持更多符合条件的安保公司“走出去”。与此同时，我国政府还应持续完善引导和扶持政策，将其发挥到最大程度的同时充分激发市场活力，促进保险业和海外安保企业之间的相互第 期陈洁等：我国私营安保公司在非洲发展之困境与突围配合，利用前者的资金积极促进后者的发展 。推新东西方理念混合制安保公司目前，为解决私营安保企业在海外市场份额较低的问题，我国应尝试推出新的混合制安保公司，具体可以参照早前成立的先丰服务集团和中国海外保安有限公司。前者虽然由前美国海军海豹突击队队员埃里克普林斯（）设立，但其背景则是我国最大的国有企业集团之一 中国国际信托投资公司集团的子公司。后者虽在英国注册，但是对外则称之为“运用西方安保专业知识的中国管理公司”。这种具有国际背景兼揉东西方理念的混合制公司在实践中更能贴合不同用户的喜好和需求，尤其在社会环境较为动荡的国家和地区，面对不同势力间的角逐，此类企业更能从“折中”的理念中，得到一定的发展。法律应对海外安保员持枪提供保障我国私营安保公司亟需解决的问题实际上是成体系的，上到法律法规，下到人才培养。相较于其他企业，私营安保公司的建设与发展事关我国海外利益与国家安全，因此其相关问题必须要用法律的形式给予明确的规定。对于这种极为特殊的行业，促进其健康发展的关键便是建立健全相关法律制度。对于海外安保企业而言，配有武器应成为一种常态，但按照当前的情势仍有较大的可能出现装配同种武器在出境时被认定为合法，而入境他国后却被认定为非法的情况。因此，我国政府与他国在合作备忘录层面应将安保雇员携带自卫武器的情况列入其中。在我国，除相关法律规定的特定群体外，其他任何机构和公民持枪都是非法的，而启用中国雇员的中国私营安保公司如果没有明确的法律规定赋予其使用枪支武器的权利，势必会造成两种结果，一是严格遵守法律规定在全球范围内禁用枪支武器而导致安保服务无法有效完成；二是追逐巨大利益不顾法律规定擅自使用枪支，对他国造成安全威胁。所以说，到底能不能使用，在什么限度内使用，法律应该予以明确 。虽然 私人武装保安在船护航证明签发管理办法 对私营安保公司配备武器进行了一定程度的授权，但并没有对其如何进行枪支采购、管理、使用以及进出口等方面进行详细的规定与说明。因此，国内立法应有条件地允许中国私营安保公司在海外战争多发区域开展业务时装配防御型轻武器并可以进行自卫防御与反击。同时，还应明确要求私营安保公司在抵达任务区前必须主动报备，积极注册并取得业务所在国的武器持有资质。法律应明确海外安保员的身份问题为了规避不必要的涉军外交与政治影响，私营安保公司雇员的身份问题必须要用立法的方式加以明确。从事海外安保工作的个人如具备预备役身份，应在相关部门的牵头下，在从业时间内申请冻结自身预备役军人身份，结束相关工作且解除相关劳动合同后在规定时间内可向退役军人事务等相关部门申请恢复预备役军人的相关身份。另外，我国私营安保公司在走出去之后将不可避免地出现聘用具有外国国籍的雇员，同时，我国国籍的海外安保员亦有可能被他国安保公司“挖墙角”。作为特殊性企业，其一旦牵涉劳务纠纷或经济纠纷，后果不堪设想。因此，在进一步开展此类业务前，我国国内必须因势而动，对于私营安保公司雇员的身份及权益提供合法性依据，同时对于相关行业的标准，法律也应当予以明晰。政府部门牵头制定行业标准缺乏统一的标准，必然会造成安保企业在许多特定问题上没有任何规则可循，不但企业自身不敢贸然行动，像公安机关、国家安全机关等相关部门在进行监督管理时也同样面临“无从可依”的局面。因此，相关部门应牵头制定统一的行业标准，邀请国内外相关企业分享经验，结合驻在国现实情况，尽可能制定符合所有海外安保企业自身实际情况的行业标准，根治灰色地带，助力企业更快发展。与此同时，有关部门和企业还应继续利用国际市场，适应国际规则，避免现有的国内结构对此类特殊企业产生的潜在消极作用，从而为我国海外安全的需求、供给和监管等方面提供相应的经验和能力 。强化人才储备机制我们必须要明确，私营安保公司在动荡地区开展的安保服务，势必要求他们要做到随身佩戴武器且拥有一定的防御与作战技能，只不过他们并不会在第一时间就开展军事活动进行直接干预。但是，就他们所提供服务的地点和方式而言，安保任务在任何时候都有可能因为当地形势的改变进而发展成一种准军事服务 。因此，在海外安保行业发展的初期，我国应尝试开设与海外利益保护相关的交叉学科，可将国家安全学、公安学、军事学、外交学等学科进行交叉教学。此外，还应大力建设一批相关研究机构，如科研院校开设专门二级单位等措施。近年来，我国相关学术机构也开始重视海外利益的研究与保护，国内诸多知名大学先后成立类似于国家兰州交通大学学报第 卷安全学院的研究机构，同时设立海外利益保护研究的智库。作为国际知名、国内最高的警察学府，中国人民公安大学更是在 年成立了中国海外安保研究与培训中心，而我国“维和警察之摇篮”的中国人民警察大学则在 年开设了海外安全管理本科专业。完善并发展区域国别学海外私营安保公司最忌讳的就是没有清晰的思维，被一时冲动冲昏头脑，忽略不同国家和地区间的客观差异，简单地认为带着资金出海就可以进行业务，就可以盈利。但是，在没有搞清海外的国情民意、法律环境、市场特点和商业习惯的情况下就冒然出国，这很有可能会面对各种风险挑战 。因此，现阶段我们应该重视并大力发展区域国别学。年 月，国务院学位委员会、教育部印发通知，新设置“交叉学科”门类，成为我国第 个学科门类。年 月国务院学位委员会第三十七次会议审议通过了 研究生教育学科专业目录（年）和 研究生教育学科专业目录管理办法，确定将区域国别学纳入交叉学科一级学科目录，进而结束了我国长期以来区域国别学研究没有明确学科归属的历史。有了明确的学科归属之后，当务之急便是组织相关研究人员从新、从细、从快地编撰主要涵盖政治、社会、经济、金融等要素的 国际国别风险指南 ，为企业和个人提供详实的研究，方便更多企业和个人“走出去”。当前，我国私营安保公司发展的意义，集中体现为对企业和公民的保护，符合我国企业和公民在海外发展的现实需求。国家层面的诸多保护手段和应对机制虽能起到总体的基调性作用，但并不能完全有效解决保护我国企业和公民的海外利益覆盖面不足的问题，因此，发展并完善我国私营安保公司的运营机制，是维护我国海外利益和公民安全的应有之义。尽管我国私营安保公司的发展存在起步较晚、先天不足等问题，国内暂无专门立法也造成了一定的乱象，但随着我国“走出去”战略的进一步实施和企业对于私营安保力量的庞大需求，我国私营安保企业一定会取得长足的发展。参考文献：，：?李章鹏 世界侨情报告（）非洲侨情分析 北京：社会科学出版社，：金萍 扭曲的国际舆论环境 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