电监会须力避成为“花瓶”.doc

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电监会须力避成为“花瓶”
刘纪鹏

　　曾参与完成电力改革方案的刘纪鹏教授接受本报记者专访时，
　　就日趋明朗的电力监管委员会作了评述，建议尽快挂牌并提出忠告——
　　2002年9月3日
　　特别关注本报记者 单继林
　　从国电公司传来的消息称，乐观估计，电力改革的具体方案可望于9月中旬付诸实施。但据有关人士低调透露，由于这次是根本性的改革，涉及到方方面面，高层对此很慎重，所以也不排除进一步推迟实施的可能。
　　而设立“电力监管委员会”作为此次电力改革的一项重要内容，已为外界所广泛关注并且引发很多相关议论。对此，电力改革专家、首都经济贸易大学刘纪鹏教授接受了本报记者的专访。
　　电监会是由政府管理走向行业管理的过渡形态
　　刘纪鹏认为，组建电监会是一个非常正确的步骤，是通向电力改革和开放这一正确道路的一块基石。此举既可突破传统的政府多重管理体制，对于政府机构的改革也是重大的突破。
　　刘纪鹏概括了电监会的两个特点。第一，它是从培育市场和维护市场规则的角度出发成立的，这就要求电监会首先要尊重企业的主体地位，让企业有实现盈利的动机，最终由企业按照市场的规律，自发地追求市场的供求平衡;电监会是在“看不见的手”的条件下维护市场规则，这和过去从计划的角度人为地去用行政手段配置资源截然不同，电监会扮演的是“裁判员”的角色，从而结束以往去那种政府是“教练员”甚至几个教练员执教一个球队的情况。
　　第二，今后的电监会可能会探索一体化的管理模式，不仅在中央有，而且在大区和各省市也有，形成三级管理机构。电监会最终将完成统一管理，这与现在的多重管理有很大差别。
　　刘纪鹏说，我国传统的电业管理，由于其产品的特性，事实上是一种多重管理。比如，人事上归中组部管理，行业管理属经贸委，产业政策和价格管理属计委，企业财务管理属财政部。多重管理实际上是当前电力行业存在诸多问题的关键症结所在。组建电监会最终是要将多重管理纳入到统一管理的模式上来。
　　但是，这一新的电力监管部门至今还没有挂牌。刘纪鹏认为，电监会必须在国家电网公司和分离出来的五大电力集团组建前尽快成立，而且国家电力公司不能立即取消。他说，这既涉及到市场竞争主体的培育问题，又涉及到电力行业的监管。
　　电力产品的重要性及其特征，决定了电力改革不能像其他行业那样一次性过渡到行业组织管理，但打破传统的政府直接、多重管理模式，最终完成行业内自营性管理，却是符合市场发展的必然方向。刘纪鹏说，电监会其实是一种介于政府和行业之间的监管，是一个既带有政府强制监管又带有行业自行监管色彩的中间形态。因此，目前的电监会在探索中借鉴了证监会和保监会的模式，在国际上也是借鉴了英美模式。他还表示，受历史和现实情况的影响，电监会目前还会存在“行政级别”和“事业单位”的问题。但这个机构终将随着我们对垄断产品认识的变化而变化。
　　刘纪鹏说，过去认为电力是一个垄断行业，现在无论是发电环节还是售电环节，都在培育竞争机制，逐步走出垄断。但考虑到电力产品对国民经济的特殊重要性，对于发电、售电这些环节的市场准入制度在较长时间里还要采取特许审批制度，对所上的电力项目也将有一个市场准入的基本规则。电监会对这些市场准入需要科学的把握。
　　市场培育、市场主体再造和市场监管应同时推进
　　“如果电价问题不解决，竞争就谈不上，市场就不可能形成，电监会即成为摆设，成为花瓶。”曾参与电力改革的刘纪鹏对本报记者特别提到，电监会是维护市场规则的，但目前中国的电力市场发育并不完全，电价还是还本付息的电价。“如果区域性的电力市场不形成，全国统一的电力大市场不形成，电监会将发挥不出作用。只有在取消目前国家计委的行政审批电价和还本付息电价的基础上，电监会的作用才能真正发挥出来。”
　　刘纪鹏说，我国电力改革的关键，不完全是要解决基础产业的反垄断问题，更重要的是要在明确市场化发展方向的前提下，探索政府如何管理市场、如何处理政府和企业之间关系的管理模式，进而过渡到通过大力培育市场竞争体制实现有序竞争。这就要求政府要在市场中由“教练员”转变到制定比赛规则和当好“裁判员”，从这一角度说，市场的培育、市场经济主体的再造和保障市场有序竞争的监管问题必须同时推进。
　　刘纪鹏说，电监会就是在这样一个大背景下组建的。它通过比较国际上对基础产业或对国家公共产品的开放和竞争，从中国国情出发，探索出了一个比较有效的模式，就是从中国的基础产业领域入手，打破市场禁入制和防止行政性、经济上的垄断，形成一系列配套改革措施。
　　必须着手成立中国的电力交易所
　　中国的电监会要想不成为花瓶，刘纪鹏给本报记者分析说，这取决于两大因素：一是现有的政府权力能否大量下放?电力改革不仅仅在国家电力公司层面，而且需要从政府层面、从国家计委层面做出更多符合市场方向的选择，共同培育中国的电业。二是市场的成熟度，成立中国的电交所没有两年的时间是不可能完善的。
　　刘纪鹏说，现有的国家政府部门必须果断地放弃对电力准入和监管的行政职能，特别是国家计委要从放开电价入手，真正实现竞价上网。
　　电监会要想成熟起来，以及中国电力市场的完善和培育，客观上需要中国高层次电力市场的形成。“电力交易所将是中国电监会成熟的标志，”刘纪鹏建议说，“今天就必须着手成立中国的电力交易所。”国外电交所已成为电力市场的重要现实，电交所的运作借鉴了股票交易所的许多功能，在这里解决一个从电力的物理属性开展交易的问题，更重要的是将其作为一个金融概念，电交所已引入大量的期货送电、现货送电等金融概念，引入了会员制和金融机构。
　　要想把电力改革组织得很好，刘纪鹏认为需要把握两个原则：第一，新旧两种体制的平稳交接和过渡，新监管体制的建立应先于旧管理体制的打破;第二，在国电系统的改革中，从管理层面上，要解决好新体制下的国家电网公司和现有体制下的国家电力公司之间继承和过渡的问题。
　　“原先存在的管理机构和组织在这次改革中是否有献身精神，能否将权力向新的体制下的电监会移交，这是我们应该关注的重点。”刘纪鹏说，电监会体制的定位和政府体制的交接是一个难点。
　　电监会能否成为大能源监管的前身?
　　刘纪鹏说，电监会应采取多元化措施，最大限度地参与电信网络、天然气和城市自来水等在终端服务领域的竞争，最终形成以电力网业为主，向其他相关城市基础管网扩展的多元化城市供应设施集团。
　　他表示，在重新界定电网价格和电网利润时，希望能够通过国家电网公司开通新的资源，来弥补电网作为自然垄断行业存在的弱点，以维持新的国家电网公司在退出发电领域之后的良性利润循环。这是因为，它既不能大规模涨价，又不能指望国家的补贴来造血。而广辟利润来源，通过向电讯网、天然气和自来水等基础供应产品的扩展来发展电网，是培育电网造血功能的重要措施。况且，事实已证明，通过电力线实现对电讯扩张的技术在发达国家已成为可能。
　　刘纪鹏提出了自己的设想：电监会终将形成一个大能源监管，石油、煤炭、天然气、电力都将作为其重要组成部分。