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和谐社会与城市社区直接选举制度研究

和谐社会与城市社区直接选举制度研究

课题报告

课题组
2008年4月20日

课题组顾问：王月凤
课题组负责人姓名：许义平
课题组成员：许义平 杨英 吴玉霞 陈早挺 冯幼婷
单位：宁波市民政局
目 录

一、和谐社会与社区制度建设 1
1、社区的本质属性 1
2、以人为本是社区建设的基本价值理念 6
3、制度建设在现代社区建设中的作用 9
4、社区直选制度是基层民主建设的重要内容 11
二、城市社区直选制度创新的条件 15
1、中国城市社区发展的现状 15
2、城市社区直选的认识条件 18
3、城市社区直选的体制条件 20
4、城市社区直选的动机和需求分析 23
三、宁波城市社区直选的实践与创新 26
1、城市社区直选制度的规范性要求和程序设计 26
2、城市社区直选制度的技术分析 30
3、2003年宁波市海曙区社区直选试点过程 32
4、2007年宁波市城市社区直选过程 38
5、宁波市城市社区直选的制度创新 41
四、宁波城市社区直选对中国基层民主的意义 46
1. 丰富和完善了城市基层群众自治制度 46
2、提供了一个规范的城市社区选举制度典范 49
3、给予了社区公民民主意识的洗礼 51
4、提供了民主参与的渠道和平台 53
5、加快了中国基层民主的进程 55
五、附件
1、 关于宁波市第七届社区居委会换届选举工作情况的报告………………58
2、海曙区社区居委会直接选举规程…………………………………………63
3、澄浪社区选举统计分析图表 ………………………………………78
4、媒体评论 …………………………………………………………………85
参考文献 100

103

一、和谐社会与社区制度建设
社区作为实现人的生存和发展的生活共同体，是实现社会公平和正义的渠道和平台，在当代构建和谐社会的过程中，社区承担了独特的历史使命。社区建设由此成为中国社会发展的一个关键性的领域，现代社区制度建设的逻辑起点是人的发展，人的利益。
以人为本是现代社区制度的本质核心。所有制度创新的成果都是这一永恒主题的不同变奏。我们认为未来社区的发展，政府应把注意力适时适度地集中在制度层面，要为社区的可持续发展创造制度性的条件。而且这种制度应该是可以实现政府对于社会发展的目的，也就是说，通过制度创新，政府先从包办式的社会治理方式中分化出来，消除有悖于社区民主自治发展的种种压抑，让出社会自我治理的空间。
我国城市社区建设的基本目标是要构建城市基层社会居民自治的新模式，使社区变成城市居民依法自治的新型社区。积极推进选举制度改革，大力推广社区直接选举是全面推进城市基层民主建设的重要突破口。党的十七大报告把“基层群众自治制度”确立为我国民主政治的四项制度之一，把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，把“基层群众自治制度”的地位提升到了一个前所未有的高度。在这样的背景下，进行城市社区直接选举实践和理论的研究就更具有历史意义。
1、社区的本质属性
“社区”一词来源于拉丁语，原意是亲密的关系和共同的东西，含有公社、社会、共同体和同一地区的全体居民等多种意思。“社区”这个词作为社会学的一个范畴来研究，起源于德国社会学家斐迪南·腾尼斯（F·Tonnis  1855——1963年），他在1887年出版的《社区与社会》（《Gemeinschaft and Gesellschaft》）一书中首先提出“社区”的概念，即“Gemeinschaft”（德文，一般译为共同体、团体、集体、社区等）。之后，他进一步将Gemeinschaft一词与Gesellschaft进行对比分析，用来说明社会变迁的趋势和两种不同的社会团体。滕尼斯用Gemeinschaf（指社区）一词表示一种由具有共同价值观念的同质人口所组成的关系亲密、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的社会团体，人们加入这种团体，并不是根据自己意愿的选择，而是因为他们生长在这个团体内。而Gesellschaft（指社会）则是由具有不同价值观念的异质人口所组成，人们之间是靠分工和契约联系的，重理性而不讲人情，人们加入这种团体是按照自己的意愿选择的结果。其后，美国人C P·罗密斯将德文“社区”英译为“Community”。Community有公社、团体、共同体等含义。后来，美国社会学家R E·帕克等人又赋予了它地域性的含义。1933年，燕京大学一批青年学生翻译美国社会学家帕克的社会学论文集时，首次将Community译成中文“社区”。
“社区”概念的提出，为人们研究社会、分析社会问题提供了一个重要的分析方法，中外社会学者纷纷从各自的研究视角和理论背景出发，进行进一步界定设置，用以分析各自关心的问题寻找解决对策。于是，在社区概念越来越成为社会科学领域的最基本、最重要的概念的同时，如同社会学科其他基本概念一样，人们对社区概念的理解和应用却因人而异，社区定义五花八门，莫衷一是。如美国社会学家B·菲利浦斯在20世纪70年代应用较广的一本教科书中给社区下的定义是：“社区是居住在某一特定区域的、共同实现多元目标的人所构成的群体。在社区中，每个成员可以过着完整的社会生活”。日本社会学家横山宁夫在《社会学概论》中提出：“社区具有一定的空间地区，它是一种综合性的生活共同体”。中国著名社会学家费孝通在《社会学概论》一书中，明确界定：“社区是若干社会群体(家庭、民族)或社会组织(机关、团体)聚集在一地域里形成一个在生活上互相关联的大集体”。 转引自： 丁元竹，《社区与社区建设：理论、实践与方向》
这些定义中，既有共识，也有歧义。但总体来说，现代社区的概念中体现了以下三方面的本质属性。
（1）社区是人们的生活共同体
在马克思、恩格斯以及韦伯等其他德国学者的著作中，共同体一般是指古代氏族部落、农村公社和古罗马及中世纪初日耳曼的小城邦国家。氏族部落在恩格斯看来，就是一种“婚姻共同体”，它是人类最早的“社区”形态。马克思形容说，氏族部落的人们离不开“共同体的脐带”。“社区”既是经济的“共同体”，又是文化形态的“共同体”，也是政治的“共同体”。按照民族内部的通婚习俗，在社会生活上是“婚姻共同体”在面对外来压力时，它们就是“军事共同体”。
为了赋予 “生态共同体”一个明确的含义，帕克首次为这种“社区”下了一个定义:“社区”就是“占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群的汇集”。但这不能简单地理解为有人居住的地域就是“社区”，像今天人们所说的那样，“小区如今叫社区”。帕克强调，“社区”还是一些“组织制度的汇集”。这些组织制度包括“生态体制”和“文化和政治体制”。伯吉斯举例说，一个完整的“社区”，应既是“生态共同体”，同时也是“文化共同体”和“政治共同体”。即它的“三个层次”覆盖的“地域”必须是相互重合的。
一般来讲，人们在社会生活中，不仅结成一定的社会关系，而且总离不开一定的地域条件。人们会在一定的地域内形成一个个区域性的生活共同体，整个社会就是由这些大大小小的地区性生活共同体结合而成的。这种聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体就是社区。天津社会科学院的唐忠新在他的《中国城市社区建设导论》中认为，社区是指由居住在某一地方的人们结成的多种社会关系和社会群体，从事多种社会活动所构成的社会区域生活共同体。 唐忠新，《中国城市社区建设导论》
民政部《在全国推进城市社区建设的意见》中将社区定义为聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。从上述的几个定义来看，基本上反映了我国城市社区是一种一定地域的社会生活共同体，具有地域性和社会性。现代社区以地域为范围是人们在地缘基础上结成的互助合作的群体，用以区别在血缘基础上形成的互助合作的亲属群体。现代城市社区的地缘共同体可能形成的是比以前更接近于陌生人形成的群落，可能经济地位相似，但排除了血缘和身份联系。社区这个生活共同体还具有社会性，其成员有着各种稳定的社会和心理的联系，即人们在共同生活中存在和形成的功能上、组织上、心理情感上的联系。在此意义上，聚居于某个区域中而没有稳定的联系的人群不是社区，同样，类似于所谓的“网络社区”等等也不是真正意义的社区，而只能是一种“虚拟的社区”。
2000年，根据我国城市的实际情况，民政部在组织专家学者进行反复论证的基础上，决定选择城市居民自治组织——居委会作为社区居民自治和邻里工作的基础，调整居委会的规模，重新按社区要素划分居民自治组织的区域，不断完善社区功能，建设管理有序、文明祥和的新型社区，以努力满足人民群众不断增长的物质和文化需求。因此，我国目前在社会生活中对城市“社区”的指称，还不完全是自然形成的生活共同体，而是一种制度选择或者说是在改革开放进程中所做出选择的制度变迁的一部分。随着社区建设的深入，社区功能的不断扩充和完善，城市社区将逐步形成能够为广大居民提供完整生活环境的自治实体。我国社区建设的目标，就是要立足于地域性和社会性这两个本质特性，通过各种硬件和软件的建设来促成和改善这样一种人类生活的共同体。
（2）社区的核心价值是实现人的生存和发展
社区的完整性，主要体现在它的功能结构上，体现在独立满足社区全体成员基本生存和发展的能力。滕尼斯对于社区的唱衰是对工业革命和快速城市化造成人民生活异化的反思。滕尼斯的同时代人，马克思和恩格斯，也关注到了这类问题。马克思和恩格斯研究了现实的人，即在一定的历史条件下和社会关系中从事生产劳动及其他社会实践活动的人，并批判地吸收了近代西方哲学关于身与心的关系学说后，揭示了人不同于动物的社会特征。马恩把人看作是身体和精神的统一体，把人的全面发展看作是人的身体和精神的全面发展。此外，马恩也曾论述了人的意识、思维、情感、意志在指导、推动、调控人的生产劳动和其他社会实践中的作用。与滕尼斯不同的是，马克思和恩格斯是从宏观层面上研究这个问题的，而滕尼斯关注的是微观社会变迁。尽管我们认为滕尼斯是在对社区唱衰，但是他给了人们一个永远难以忘怀的启示：人需要社区，也需要社会——个体从社区中获得地位和归属感，在社会中发挥功能。因此，德鲁克建议：“如今的当务之急，是创造过去从未有过的都市社区。我们需要一个有别于传统的社区，它不仅具有自由和自发的特性，也要让城市里的每一个人有机会创造成就，做出贡献，而且跟社区息息相关”。
到了20世纪中期，有计划的社区概念在美国流行，其社区建设与管理的价值观是明确的：即自由选择，个人发展，为居民提供一切必要的服务，最成功的社区应该是通过其具体形式最大限度地促进人的发展的社区。英国的社区工作以市场化服务及国家的福利保障补助为基础，以基本生活需要为重点，以各种服务为手段，以挖掘社区人际支持网络为支撑，并由政府提供主要的财力、物力和政策支持。德国社区工作的最高机构是德国社会福利、文化工作协会联合会，其工作目标在于改善居民的生活条件，特别是帮助居民通过自己的努力去争取自己的利益。这些社区工作理念都体现了“以人为本，实现人的发展和生存”这一社区本质。
随着我国经济体制改革的逐步深入，单位意识的淡化和单位所有制的消失，社区成为人们生活的重要组成部分，成为中国社会结构的重要环节。在构建社会主义和谐社会过程中，“社区作为社会的基本组成单元，已成为各种社会组织的落脚点、各种群体的聚集点、各种利益关系的交汇点和党在城市执政的支撑点。”在人的全面发展意义上，社区是人们的组织形式，是人们实现人的价值的重要场所，是体现人的本质的重要部门。社区建设的终极目标是实现人的全面发展。通过社区建设，实现社区发展，使人人能充分地享有现代城市文明，从而得到全面的自由的发展。因此，社区的核心价值是以人为本，实现人的生存与发展。在社区建设的实践中，“以人为本”不是一句空洞的口号，而是一系列具体的制度、理念、规范和措施，并以此凝聚人、吸引人、关心人，使一切回到人本的立场上来。以人为本的社区建设或许是最平民化的工作之一，但它的确是十六大提出的全面建设小康社会目标中不可或缺的一员。只有把人的发展作为社区建设的出发点，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，而不是一种作秀、一种时髦，我们离社会主义新型社区的目标才会越来越近。
（3）社区是实现社会公平和正义的渠道和平台
公平正义的社会就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现的社会。
说社区是实现社会公平和正义的渠道和平台，具有两方面的含义：一方面是协调好社区居民利益与整体社会利益的关系，让社会的公平和正义在社区得到实现和体现；另一方面是帮助人们协调好相互之间的关系，达成在共识基础上的相互之间的妥协和契约，以实现社区的和谐和发展。
在我国，随着市场经济带来的利益群体分化、利益矛盾凸显，城市各种社会问题，诸如下岗失业问题、贫富差距问题、农民工权益保障问题、弱势群体救助问题、吸毒问题、医疗卫生问题、社会治安问题等都向社区聚集。调节利益关系、化解社会矛盾、维护社会稳定，需要在政府管理与社区自治之间建立良性互动机制，需要社区组织发挥重要作用。社区成为不同阶层和利益群体社会利益诉求的渠道，成为解决人民内部矛盾、维护社会公平和正义的平台。
同时，社区建设要建设的是人民群众生活乐园、温馨家园，是一个能让所有成员和睦相处的社会生活共同体。要达此目的，就要在社区这个平台上，通过民主自治的方式，建立一套能够让各成员认同和接受的社会公平和公正的准则。在这个准则下，各个群体和阶层能够“各美其美、美人之美、美美与共，天下大同”。
在这个过程中，充分尊重居民群众的民主自治权利，通过民主的程序不断完善根据居民意志制定而又能得到社会认可与尊重的规则体系，真正体现和平衡社区各个群体的愿望和利益，使居民能够自由的表达自己的诉求，平等的主张自己的权益，有效的治理自己的内部事务。这就是社区作为实现社会公平和正义之渠道和平台的意义。
2、以人为本是社区建设的基本价值理念
社区的这些本质属性，无不是与构建和谐社会的价值理念息息相通，从某种程度上说，只有先实现了社区的和谐，才能实现整个社会的和谐。
随着经济与社会的发展、经济体制与政治体制的改革，原来的传统居委会功能已经不能再适应社会发展的需要。政府职能转变和“单位制”解体引发新的功能性需求，从政府和单位转移出来的社会职能需要找到新的承载者。如国有企业改革深化和市场竞争加剧，使失业、下岗人员大量增加，城市贫困群体扩大，社会救助事务急剧膨胀；体制转轨和结构分化使大量社会矛盾积聚，维护社会稳定的任务加重；个体、私营从业人员越来越多，离土又离乡的进城农民遍布城市的各个角落，需要找到有效的管理和服务途径；城市化速度加快，大规模的城市旧区改造、新区建设和城市文明观念的传播，都要求市民响应，从而带来动员、安置居民搬迁、处理有关纠纷等种种难题。这些问题导致城市社会公共事务剧增，并向基层社区沉淀。社会的转型和发展必须调动社区的力量，把各种问题与矛盾尽量解决于社区之中，以利于国家更好的进行社会主义现代化建设。在这种大背景下，时代赋予社区前所未有的社会功能。
（1）社区社会服务功能
社区服务功能是满足社区居民的需要，为社区居民提供各类便民利民、公益性的社会服务，包括低偿服务、无偿服务、有偿服务，是社区最基本的社会功能。社区通过完备的生活服务机构和设施满足个人的基本生活需要。目前，城市社区和发达的农村社区都已建立起了商店、学校、诊所以及其他基础设施，满足社区成员的吃穿住用行、教育、就诊等生活需要。有些还通过专门化社区服务体系，对老年人、残疾人、优抚对象、贫困者和少年儿童等提供福利性服务，为社区居民代买生活用品、代护理病人、代照料老人、孩子等，减轻其家务负担，提供完善的便民利民服务。
（2）社区社会保障功能
国外的社区社会保障是自下而上的独立于政府之外的民间组织形式，大多起源于教会、慈善机构和民间的自助力量。我国则更多地体现在政府社会保障职能对社区的延伸和转移。主要包括劳动就业保障、养老医疗保障和社会救助保障等。
劳动就业保障是社区成员的最基本的保障，社区协助劳动保障部门及时了解社区成员的就业情况，为下岗职工、失业人员提供就业辅导、职业培训、职业介绍及就业信息服务。同时，由社区建设本身提供大量的如管理、家政、保安、保洁、保绿等社区服务性公益性岗位。在社区就业成为社会转型过渡时期就业的重要渠道。
社会养老保障一方面是居家养老服务的功能由社区以托老所、日间照料室和上门服务等方式承接；一方面是离退休人员的服务与管理由社区承接。社区医疗保障则主要是通过建立社区卫生服务站等形式，满足社区家庭和个人日常看病与健康咨询的需要。
社会救助保障，包括由社区负责实施的低保、三无对象、优抚对象、困难群体救助等政策性保障，也包括社区群众性的互助与帮助。如群众自愿参与的互助互济会、慈善捐助等群众自我保障性组织和活动。这些组织与活动，在动员方方面面的力量和资源对社区成员的困难或特殊需要进行互助互济上，具有正式组织无法替代的重要作用。
（3）社区社会协调功能
社区社会协调功能指社区在维护社会秩序、解决社会问题、化解社会矛盾与社会冲突、控制各种非稳定因素等方面，具有特殊的地位和作用。社区是个人与社会发生交互作用的最初始、最基本的场所，人们经常而广泛地参与社区活动的过程，就是一个使个体学习和传承社会文化、群体价值以及行为模式并逐渐内化的过程，从而使一个“自然人”成为“社会人”。人们通过社区所提供的社会化参与的网络结构和多样化的志愿参与方式，实现自我教育、自我管理、自我服务，形成调适社区成员之间社会关系的一系列规范、秩序、制度和活动组织与管理机构，从而发挥以基层社区治理结构为基础的、以自觉认同和自主参与为特点的社会化协调整合功能。同时，公众又可以通过社区组织向政府反映问题和困境，并要求他们回应居民的呼声，解决实际的问题，谋求改变不公正的政策，从而达到有限度的社会改革，提升居民的权利意识和维权能力。例如，要求政府重新制定住房拆迁条例，合理地制定拆迁赔款规则；要求侵权的企业停止侵权行为，合理地赔偿受害居民等等。　
（4）社区社会组织功能
社区社会组织功能在于合理利用社区资源，组织社区居民参加生产、文化活动，改善社区环境及提高生活素质。首先，从社区满足社区成员生产生活需要方面来看，社区成员的各方面需要的满足越来越依赖其他成员，这种相互依赖关系正是社区组织居民参与的重要纽带。其次，社区本身的文化，诸如当地人们的信仰、价值观、规范、制度、传统和风俗习惯等，对社区成员的共同活动提供了规则和约束，社区共同文化促使社区构成一个整体。
（5）社区社会合作功能
社区中存在着大量的邻里互助、相互照顾的传统习俗，同时也不断发育出以社区公益性、福利性事业为目标的组织。如邻里之间安装的求助电话，居民双向结对服务，专业志愿服务队伍等等，使居民生活在社区中难有所帮、困有所求、贫有所济。这不仅解决了许多日常生活中的困难和问题，而且营造了“我为人人，人人为我”的高尚和谐的人际关系，使社区在“道德共同体”与“情意共同体”的深层意义上发挥着社会合作功能。
3、制度建设在现代社区建设中的作用
发展离不开管理，管理离不开制度，政治、经济和社会发展的每一步都伴随着制度创新。只有通过制度变迁，才能实现资源重组和资本的有效配置。制度变迁理论认为，制度变迁有两种方式:一是自下而上的自发的诱致性变迁，由潜在收益诱致产生；二是规划性变迁，自上而下的由政府推动变迁。如果只是诱致性创新，那么制度安排的供给将少于社会最优水平。国家通过规划性制度变迁可以弥补持续的制度供给不足。而制度的作用和功能如何，与制度本身的设计和安排关系密切。邓小平同志说过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”
社区建设是20世纪末开始在我国城市中兴起的社会变革运动。一般地说，大规模的社会变革总会波及到两个相关的过程，一是体制的变革，二是社会力量的变化。2000年11月中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》以后，通过社区体制改革，基本确立了以社区为基础的城市社会管理的框架。改革的思路之一就是将组织机构分散的、规模很小的居民委员会改造成居民人数较多的资源比较充分的城市社区。此后几年，社区组织在城市社会管理和社区生活中的作用有目共睹。
当社区发展达到一定程度时，我们需要寻求新的动力推动新一轮的社区建设。这种力量来自于制度层面。人的发展和制度的发展是社会发展的两个基本要素。只有把制度的发展和人的发展结合起来，整体把握，社区建设才能不断接近科学的境界。建立符合社会发展规律和趋势的现代社区制度，为建设现代化新型社区提供制度上的保证，这是政府在新一轮社区建设中的基本职责。如果说前一阶段政府在社区发展中的主导作用体现在物质层面，那么，我们认为未来社区的发展政府应把注意力适时适度地集中在制度层面，要为社区的可持续发展创造制度性的条件。而且这种制度应该是可以实现政府对于社会发展的目的，也就是说，通过制度创新，政府先从包办式的社会治理方式中分化出来，消除有悖于社区民主自治发展的种种压抑，让出社会自我治理的空间。在更广泛的意义上，这种制度创新就是现代文明确立的过程，是建立一个更为和谐的社会生活的过程。制度创新的过程，就是社区发展从初级向更高水平跨越的过程。与初期发展相比，这更多地体现为一种内涵式的发展。
通过现代社区制度的构建，一方面将《居委会组织法》的有关规定程序化、精细化而富有可操作性，将原则性的条款落到实处，充分体现《居委会组织法》的自治精神和公正原则；另一方面，亦可突破现有法律法规已不太符合社区发展实际的有关规定，进行制度创新，从而构建其运作的新型的制度平台，通过民主、法治、放权让利等路径确保其制度变迁的有效性。
现代社区制度的构建是多层面的。我们要从其精巧的组织技术保证人力、物力投入的良好效果中体现出较高的技术效率和政治能力；从民众的需求和公共管理中问题的解决为出发点，有针对性地提供适当的公共服务，体现出较高的制度配置效率；通过一系列制度创新，不仅获得民众广泛的支持和信任，而且也提高其合法性水平、资源配置效率和政治效率。
现代社区制度构建是一个动态的过程，它伴随着民众需求的变化、技术水平的变化、人心所向的变化而变化，是一个不断改变现有治理格局、追求新的社会均衡的调适过程。
构建现代社区制度的着眼点是解决目前社区发展面临的各种矛盾和问题，使社区发展的总体走向更加符合法律的精神，符合民主自治的方向。
从这几年已开展的社区体制改革来看，已经取得了一些人所共知的成效：一是为成熟、完善社区体制的形成进行了积极有益的探索，奠定了一定的基础。成熟、完善社区体制的形成是一个不断探索的过程，这个过程是由一步步积累而成的，不论是成功的探索，还是失败的探索，都是对成熟、完善社区体制形成的重要贡献。二是为社区建设的顺利开展奠定了良好基础。任何社区工作都是在一定的体制环境下进行的，近年来社区建设取得的重要进展正是建立在社区体制改革探索的基础之上。
什么样的社区体制最好？由于全国各地条件和发展速度的差异，在此地取得成功的做法，在彼地不一定适合，或者是当前不适合，将来有可能适合。因此当前还难以用一个尺度具体衡量某一种体制优或劣。但是，围绕社区建设“居民依法自治”这个基本内核，社区体制改革的总体发展趋势应当是：社区内各类组织健全，不同组织之间有明确的功能划分，组织运行有序；各种制度齐全，管理有序，不流于形式；有利于调动社区内所有自然人和法人的积极性、创造性，使蕴藏于其中的能量，能最大限度地释放出来；有利于社区资源的充分开发和合理利用，实现社区的可持续发展；有利于社区功能的强化，使发生在社区内的各种困难和问题，最大限度地在社区内得到解决。
在实践过程中，社区体制改革是不可能一蹴而就的。伴随着新情况出现了新问题，人们又从新的改革实践中找到新的解决方案和应对策略。改革旧的社区体制，建立新的社区体制，作为社区建设的重要内容，贯穿了社区建设以往的历史并将继续下去。
4、社区直选制度是基层民主建设的重要内容
基层民主也是最普遍最广泛的民主。我国人民民主专政的特点广泛理解为人民当家作主，在我国人民代表大会制度下，人民当家作主最主要的政治权利之一就是基层民主，即人民群众根据宪法和法律的规定，通过基层民主这种方式实现对有关社会事务和文化事业的管理，同时也实现人民当家作主管理国家事务的权利。可见，基层民主是我国社会主义民主政治的重要方面。我国的1954年宪法就确立了基层群众自治的人民民主原则。
社区直接选举，就是18周岁以上有选举权的居民都可以参与社区选举，社区居委会成员由全体选民“一人一票”选举产生。社区直选对于推进城市基层民主政治建设的重要意义毋庸置疑。党的十六大报告中 “扩大基层民主”的精髓，使更多的地方敢于采用“直选”。 党的十七大报告又把“基层群众自治制度”确立为我国民主政治的四项制度之一，把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，这是一个重大决策，是对基层群众自治制度地位的重大提升。
社区直选能够保障城市居民享有更多更切实的民主权利，是城市居民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，按照十七大报告的说法，必须作为“发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。
在这样的背景下，积极推进选举制度改革，大力推广社区直接选举是全面推进城市基层民主建设的重要突破口。我国城市社区建设的基本目标是要构建城市基层社会居民自治的新模式，使社区变成城市居民依法自治的新型社区。这种新型社区的主要特征就是居民的自治。居民自治即社区内的居民以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。这既是新型社区的重要特征，又是我们推进基层民主建设的主要目标。要实现这些目标，民主选举是基础和前提。
（1）社区直选能够促进社区自治性的增强。
社区直接选举的重要意义，首先在于它改变了居委会与街道办事处之间的关系，街道与居委会之间原先的领导和被领导的关系在自治原则下逐步发展为指导和被指导的关系，从而大大淡化了社区的行政性，增强了社区的自治性，为构建社会主义的新型社区奠定了基础。从很大程度上来说，居委会的直接选举是这种关系改变的关键前提。因为长期以来，居委会的产生办法是由街道办事处提名居委会工作人员的候选人，然后由居委会确定的居民代表对这些候选人进行投票，忽视了社区居民的提名权和多数居民的参与权，影响了居民参与社区工作的积极性。这样选出来的居委会也就直接对街道办事处负责，也就是只对上负责，而不对下面的居民负责。而街道办事处就通过行政的方式将政府的任务贯彻到居委会，把居委会作为政府的基层执行组织。居委会因而在很大程度上也就失去了其基层群众自治组织的意义而丧失了其应有的自治性。这种办法选出来的居委会不可能进行真正意义的自治。这在一定程度上是计划经济条件下政府包揽一切，行政干预一切的产物，不适应我们发展社会主义市场经济、扩大基层民主的需要。而实行社区直选，就能从根本上改变这种情况。因为依照民主原则选出来的社区居委会工作人员就必须要对居民负责，居民不仅可以投票选举自己的当家人，还享有对不称职的社区居委会工作人员向社区成员大会或成员代表大会提出撤换、罢免的建议等民主管理权利。这样就大大增强了社区管理的自主性，为居民自治、社区民主建设等奠定了坚实的基础。随着社区居委会自治性的增强，居委会的工作体制和工作方式也将发生深刻的变化，居委会直选的全面推行以及随之而来的居委会管理体制的深刻变化，都预示着城市基层民主建设开始进入一个全新的发展时期，即居委会将从政府体系中回到社会，归属基层群众，并按照宪法和有关法律规定的自治原则、自治制度发展和完善。
（2）社区直选能够增强居民的参与意识，为居民自治提供内在动力。
直接选举与间接选举相比，不仅规范性、开放性要强，而且民主程度要高得多。采用直接选举的社区，其全体居民可以在公开、公平、公正的条件下自由地表达自己的选举意志，使所有居民的民主意愿得以实现。而且居民通过参加直接选举，能够加强对自身与社区关系的认识，特别是加深了对基层公共事务管理的重要性的认识，增强了居民对社区的认同感和归属感。由于在直接选举过程中，居民的意愿得到了尊重以及认同感和归属感的加强，因而其参与意识大大增强。
（3）社区直选是民主决策、民主管理、民主监督的前提和条件。
社区选举是否实行直接选举，是否公开、公平、公正，直接关系到居民对这些组织及其成员的认同。因为只有真正的民主选举即直接选举才能把居民信赖的德才兼备的人选入这些组织，才能增强居民对社区组织的信赖度，树立社区组织在居民心目中的权威。这些组织也才能在得到居民的支持和广泛参与的条件下，代表全体居民充分发挥好决策职能、管理职能、监督职能，最终实现居民以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基础进行自我管理、自我服务、自我教育的社区自治目标。
（4）社区直选有利于增强社区工作人员的责任感、使命感。
长期以来，社区(居委会)工作人员形成了对上负责甚于对居民负责的角色错位，究其原因，主要是街道办事处在一定程度上左右着他们的人事权。实行社区直选，实际上是人事权的转移，即对居委会工作人员的人事权由原来的街道办事处转移到居民，居民依法直接选举居委会工作人员，并且对不称职的社区居委会成员可以向社区成员大会或成员代表大会提出撤换、罢免的建议。这样一来居委会工作人员不得不矫正他们的角色错位。他们已普遍感到了来自直选的巨大压力和动力。在选举过程中，为了竞选，他们不遗余力地走家串户，征求群众意见，利用各种场面和方式积极宣传自己的施政主张，热情地回答居民提出的各种问题。当选后，一方面，他们觉得必须要对居民负责，自己在工作过程中，想问题、作决策、办事情，不得不要首先考虑是否符合居民们的利益，居民们愿不愿意，答不答应，支不支持。另一方面，在自己的任期内，他们会努力工作，千方百计为居民办实事，努力解决居民关心的热点问题和久拖不决的难点问题，他们感到当选后如果不能为群众解决一些实际问题，实现自己的承诺，他们将无法面对下一次的选举。正是这种忧患意识增强了他们的工作责任感和使命感。
社区直选是我国基层民主建设继农村海选后又一历史性跨跃。对于我国如何进行民主政治建设，一直有两种不同的观点:一种观点主张自上而下推行民主，认为高层民主化对整个国家民主化具有决定性作用；另一种观点主张从下往上推动民主，强调通过基层民主的实践、群众民主意识的唤起和参与来推进整个国家的民主。而实际上，民主建设不仅依赖人们的民主观念、民主意识的增强，而且还依赖于一定的物质条件和经济水平。首先，民主的成长必须以经济增长为基础。如果脱离经济发展的状况，急功近利地发展民主，那肯定会事与愿违。正如邓小平同志所说的：民主和现代化一样，要一步一步地前进，不能用大跃进的做法；其次，民主也依赖于国民的民主意识。在我们这样一个民主意识比较薄弱的国家进行民主建设，有一个实践和摸索的过程，必须进行多方的努力，不能急于求成。因此，我国的民主建设应该是一个渐进的过程，在推进民主的进程中，不仅需要上层的民主带动，而且更需要基层的民主建设，需要自上而下的拉力和自下而上的推力来共同完成。因为基层民主建设扎根于基层群众，基层群众又是我国民主建设的基本主体，因而基层民主建设更具有广泛性和推动力。
可以预见，直选制度将不会经历很长时间在更大范围内推行。但是，建立规范的、高质量的直选制度仍需要在实践中进行长期的艰苦的探索。

二、城市社区直选制度创新的条件
随着经济、社会的发展和管理体制的改革，城市基层民主政治建设正处在蓄势待发的状态。扩大社区居民参与，完善社区自治，既是社区建设的基本命题，又是社区建设的最大难题。
党的十七大报告提出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，”这一社区建设目标是有深刻含义的。没有社区居民的依法民主自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区的目标就很难实现。社区民主自治建设，既是手段，也是目标，是社区建设重任的基本内核。只有坚持不懈地推行民主自治，通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督途径，实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，才能达到居民群众组织起来，创造自己的幸福生活的理想状态，管理有序、文明祥和的新型社区才会大量涌现。
1、中国城市社区发展的现状
大多数人都认为，社区发展是社区居民在政府机构的支持下，依靠自己的力量，改善社区经济、社会文化状况的过程。在这个过程中，社区工作者协助居民组织起来，参与行动，通过研究社区的共同需要，协调社区力量，充分利用社区内外的资源，采取互助、自治的办法，以达到解决社区共同问题，增强社区凝聚力的目标。
“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践”。“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。没有民主就没有社会主义现代化。社会主义民主的本质是人民当家作主。国家一切权利属于人民。”这是我国最高层发出的声音。政府直接管理社区事务，即使管理得再好，也不符合社会主义民主政治的要求。
民主政治建设在社区落实生根，关键是要找到一条居民群众可以普遍参与的途径，在广泛的民主自治实践中建设社区政治文明。从已经有过的城市社区民主发展经验来看，城市社区的直接选举将会使中国城市基层民主的发展带来新的动力。
中国城市社区的直接选举改革是1998年从山东青岛市开始的，当时有两个居民委员会进行了直接选举。在1999年，中国城市的选举改革取得了一个比较大的进展，这就是在上海进行了比较大范围、而且在制度上也向规范化方向发展的选举试点。从1999年到2000年，北京石景山区八角街道的园北社区也开启了北京社区直选的试点工作。这些早期的社区直选试点，选举的规则和办法都比较粗糙，但是初步建立了一个城市选举的框架。
从2000年底到2001年11月的城市社区居委会选举改革主要发生在广西壮族自治区，打破了选举的试点都在民政部的实验区进行的先例，城市社区直选在一个省级范围内进行了重大突破。2002年1月，广西决定在全省范围内推行社区直选，有近50%左右的社区进行了直接选举，而且直选制度比较规范，全自治区采用了同样的做法。广西的成功表明，中国城市社区开展基层民主和开展社区直选的条件已经成熟，城市社区的直选是有可能进行得比较好的。
2002年，广州、深圳、沈阳、北京等地都出现了城市社区的直选，最受媒体关注的是北京市东城区九道湾社区居委会直选。九道湾的社区直选是北京市为准备2003年上半年所要进行的城市社区换届选举而进行的试点。2002年是中国城市社区直选的一个丰收年，全国的例子加起来有近千个，这表明城市社区的直接选举正在以一个很快的速度发展。
2003年，海曙区成为中国第一个社区全面直接选举的城区。社区进行“直选”，宁波并非首例，但在一个城区内所有的社区推行“直选”，宁波却是第一个吃“螃蟹”者。这一做法在全国引起较大反响，得到民政部的肯定。
2008年1月，宁波市第七届社区居委会换届选举工作结束，全市235个城市社区全部实现了直接选举。经过民政部基层政权和社区建设司证实，宁波成为全国首个城市社区全部完成直选的城市。民政部基层政权和社区建设司副司长王金华表示，宁波的城市社区全部实现直选，为国家修订《城市居委会组织法》提供了很好的实践依据。我国选举问题专家、中国与世界研究所所长李凡认为，宁波的城市社区直选制度不但促进了城市基层民主的扩大，而且创新了社区管理模式，规范了城市社区选举程序，对全国有良好的借鉴作用。
社区直选实在值得大书一笔。过去很少谈及的很多深层次问题，现在人们谈得越来越多，而