加快矿产资源整合势在必行.doc

加快矿产资源整合势在必行
——关于矿产资源整合问题的调研报告
矿产资源整合即对矿山企业依法开采的矿产资源及其生产要素进行重新组合，是优化矿山开采布局，推进资源节约集约利用，提高矿产资源保护和利用水平的重要手段。为推进我省矿产资源整合，湖南省国土资源厅派员赴河南、甘肃、宁夏等省(区)进行了学习考察，同时对山西、云南等省矿产资源整合工作进行了函调。从调研的情况来看，河南、云南等省资源整合起步早、工作力度大，积累了很好的经验。相对而言，我省矿产资源整合工作起步较晚，矿产资源开发中存在的矿山数量多、分布散、规模小、资源利用率低、安全生产和矿山环境问题突出等已直接影响全省矿业经济的健康发展。因此，加快推进矿产资源整合，已成为当前我省矿产资源管理的一项十分重要和紧迫的任务。
一、充分认识实施矿产资源整合的重要意义
矿产资源是经济社会可持续发展的重要物质基础，是现代工业的“粮食”和“血液”。通过调研，我们认为实施矿产资源整合、节约集约利用矿产资源，不仅是落实科学发展观，建设资源节约型和环境友好型社会的内在要求，也是推进全省“三化’’进程，全面建设小康湖南的现实需要。
(一)实施矿产资源整合，是优化矿产资源开发布局，实现规模开采、集约利用的重要手段
我省矿产资源丰富，矿业开发历史悠久。但从资源开发现状来看，小矿数量过多，开采布局不合理，规模化、集约化水平低等问题十分突出。目前全省共有各类矿山6671个，其中大中型矿山61个，仅占0．915％，而小型及小型以下矿山6610个，占99．085％。大矿小开、一矿多开，布局不合理现象普遍存在。在己探明的314处大中型矿产地中有251处大矿
小开，1561处矿产地中有561处一矿多开。小矿采选方法和工艺技术落后，加之因矿山设置多，相邻矿山之间留设边界矿柱多，致使大量资源浪费，全省小矿山资源平均利用率不
到50％。当前，要解决这些问题，一个重要的手段就是通过整合矿产资源，减少小矿数量，优化开采布局，提高资源集中度和集约利用水平。从外省的情况看，河南省通过对煤炭资源
进行整合，小煤矿由1569个减少到590个，基本解决了大矿小开、一矿多开的问题，开采布局明显得到优化；煤炭资源向7个国有骨干煤矿集聚，7个骨干煤矿所控制的煤炭资源由
78．6亿吨提高到I16．2亿吨，原煤产量由6981万吨增加到1亿吨，小煤矿年生产能力也全部达l5万吨以上，全省煤资源开采回采率提高了l0个百分点。云南省通过对锡、铜、铅
锌、铁、磷等资源进行整合，74％的锡资源、60％的铜资源、64％的铅锌资源、71％的铁资源和50％的磷资源都集中到了大型矿业集团，矿产资源规模化、集约化利用水平明显提高。
（二）实施矿产资源整合，是调整矿业生产结构，转变矿业经济增长方式的有效途径
从我省的情况看，矿业生产结构失调主要表现在两个方面：一是采、选、冶结构失调，即采选能力小，冶炼能力大。以我省有色金属系统为例，冶炼矿物原料自给率不足20%，冶炼企业每年需从省外或国外购进大量矿物原料，造成企业高成本、低效益运转。二是精、深加工矿产品产出率低。如有色金属是我省的优势矿产，但生产的矿产品中有90％是初级矿产
品或普通冶炼产品，矿产品附加值低，产业链条得不到有效延伸。矿业生产结构失调，导致我省矿业呈粗放经营，矿业经济增长方式主要是数量扩张型而不是质量效益型，资源优势
不能有效转化为经济优势。实施矿产资源整合，通过大中型矿山和大中型矿产冶炼加工企业对小矿实施兼并、控股、联营，组建大型矿业集团，一方面有利于矿业集团科学组织生产，扩大生产规模，保持采、选、冶结构平衡；另一方面能利用大型矿业集团的技术优势，发展矿产品精、深加工，从而促进矿业经济增长方式由粗放型向集约型转变。从调研的情况看，也证明了这一点。云南省云锡集团对矿区内21个矿山进行整合后，统一规划、勘查、开采和管理，生产规模扩大，采、选、冶结构失衡的问题得到缓解；河南省对铝土矿进行整合后，铝土矿资源向氧化铝重点企业集中，铝土矿精、深加工水平大为提高。
(三)实施矿产资源整合，是建立良好矿产资源开发秩序的治本之策
矿产资源开发秩序整顿和规范的实践表明，小矿布点过多、过密的矿区，往往违法勘查开采行为发生率高，矿产开发秩序比较混乱。通过整合矿产资源，一个矿床(矿体)只设置一个采矿权主体，由一个主体统一规划、开发和管理，能有效防止非法采矿、越界开采、乱采滥挖、争抢和破坏浪费资源等违法行为的发生，是建立良好的矿产资源开发秩序的治本之策。外省在这方面已有成功做法，如云南省兰坪矿区是亚洲最大的铅锌矿区，过去由于矿区内存在多个开发主体，矿产开发秩序长期比较混乱，实施资源整合后，金鼎锌业公司收购了其他采矿权，云南省国土资源厅又将外围矿段采矿权有偿出让给金鼎锌业公司，实现了兰坪矿区由一个主体统一规划、开发和管理，矿产开发秩序得以根本好转。我省梅田煤矿_区原有小煤矿100多家，后经整合保留了13个采矿权主体，矿区开发秩序明显好转。
(四)实施矿产资源整合，是促进安全生产和保护矿山生态环境的重要举措
小矿布点过多、过密，形成“矿连矿”、“楼中楼”，加之相互争抢资源，生产巷道贯通，导致安全事故时有发生。小矿“三废”不能集中统一达标排放，生态破坏、环境污染十分严
重。近年来，尽管我省在加强安全生产和矿山环境保护方面做了大量工作，但矿山安全问题和环境问题依然突出，一个重要的原因就是小矿布点过多、过密的问题未从根本上得到解决。河南省通过整合煤炭资源，着力解决矿山上下重叠、一矿多开等问题，全省原煤百万吨死亡率仅1．17，同比下降45％，比全国平均水平低59％。云南省个旧锡矿区、迪庆铜矿区、兰坪铅锌矿区通过资源整合，矿山“三废’做到集中统一达标排放，矿区生态环境明显改善。
二、外省开展矿产资源整合的重要启示
河南、云南、山西等资源大省开展矿产资源整合工作较早，有很多好的做法和经验，值得我们借鉴。
(一)统筹各方利益，依法稳妥推进是搞好矿产资源整合的重要前提
矿产资源整合是对各种经济利益关系的一次重新调整，牵涉面广、政策性强、工作难度大。为确保整合工作顺利进行，河南、云南、山西等省把统筹兼顾各方利益，妥善处理各种利
益关系作为搞好整合工作的关键环节，抓住不放，理顺了各种利益关系，消除或减少了工作阻力。河南省规定：企业联合重组后，按照维持地方政府既得利益不变的原则，确定税收征管范围和税源划分；被兼并企业属国有集体企业的，其债权债务由兼并企业依法承担，职工由兼并企业按规定妥善安置，确保职工合法权益和各种社保关系顺延。山西省对退出整合重组的原矿主给予合理经济补偿；对因关闭矿山多、地方财政收入受影响较大的县区，加大财政转移支付力度。云南省在个旧锡矿区资源整合中，把云锡公司所属的学校、医院、治安等社会管理部门整体划转个旧市，把个旧市属6矿2厂整体划转云锡公司，妥善处理了矿地利益关系。
(二)突出工作重点，实施分类指导是搞好矿产资源整合的基础
矿产资源整合是一项复杂的系统工程，各省(区)在整合工作中，都注重突出重点，分类指导，稳步推进，确保了整合工作取得实效。河南省以煤和铝土矿为重点首先进行资源整合，在2005年底基本完成两个矿种的整合，积累经验以后，再逐步推进到铁钼、金等矿种。云南省首先对个旧锡矿区、迪庆铜矿区和兰坪铅锌矿区等重点矿区进行资源整合，创造了“云锡”模式、“迪庆”模式和“兰坪 式，用以指导其他矿区整合，效果很好。山西省首选对全省经济社会发展具有举足轻重作用，也是工作难度最大的煤炭资源开展整合，再逐步推进到其他矿种。河南、云南、山西等省在资源整合中还注意因时因矿制宜，根据不同地区、不同矿种、不同开采主体，在资源整合的方式、处置的措施等方面区别对待，分类指导，不搞一刀切、齐步走，确保矿产资源整合工作平稳有序进行。
(三)政府高度重视，部门密切配合是搞好矿产资源整合的关键
从调研的情况来看，矿产资源整合工作难度非常大，单靠国土资源部门一家是无法搞好的。这项工作能否顺利推进，关键是各级政府是否高度重视，相关部门是否密切配合。河南省为搞好矿产资源整合工作，省长亲自抓，常务副省长和两位分管副省长具体抓，成立了由常务副省长任组长、两个分管副省长任副组长，省发改委等16个省直部门为成员的矿产资源整合领导小组。省政府领导经常深入矿区进行督查。领导小组成员单位分工明确，各负其责，协作配合，齐抓共管。省发改委负责资源整合日常综合协调工作；省国土资源厅负责加强资源勘查开采秩序的管理，搞好资源配置，审核办理相关证照；省煤炭工业局负责协调煤炭企业整合，加强煤炭生产经营活动的监督管理，审核办理相关证照；省财政厅、国资委负责有关国有资产流转、财税分配等配套政策的研究制订；省劳动和社会保障厅负责监督协调职工安置和劳动保障，确保职工的合法权益得以落实；省安全生产监管局负责加强安全生产监督管理，对不符合安全生产条件的企业提请政府实施关停；省环保局负责矿区生态环境保护监督管理，对严重污染环境的企业提请政府实施关停；省工商行政管理局负责审核办理经营执照的变更。各相关部门先后制定了关于整合矿山矿业权处置、技术改造、财税管理、企业登记等方面的配套文件12个，使整合工作中各种具体问题的处理都有据可依，有章可循。
(四)运用市场手段，坚持多管齐下是搞好矿产资源整合的保障
矿产资源整合是合法矿山企业之间的整合，要保护采矿权人的合法权益，就必须按市场经济规律办事，决不能采取简单的行政命令，搞“拉郎配”。通过调研，我们深刻认识到，要确保整合工作顺利推进，必须充分运用市场手段，坚持多管齐下。河南、山西、云南等省整合工作之所以能顺利推进，一个重要的原因就是坚持按市场经济规律办事，采取了兼并、联营、参股、控股、收购等多种市场运作方式，矿与矿之间整合做到了技术合理、经济可行、各方自愿、环境宽松。山西省坚持资源整合和资源有偿使用相结合，原无偿取得采矿权参加整合的煤矿如无力缴清采矿权价款的，采矿权价款可采取分期缴纳或作价入股等方式处置，促使采矿权人自觉参与整合。对列入整合对象但拒不参与整合的矿山以及有违法行为应予关闭的矿山，各省的做法是先依法予以关闭。对关闭矿山剩余资源有开发利用价值和符合国家资源、产业政策的，重新规划开发利用，确保整合工作顺利进行。
三、推进我省矿产资源整合的几点建议
为加快推进我省矿产资源整合工作，我们建议，当前要着力抓好以下几项工作：
(一)深化认识，及早部署，尽快启动整合工作。随着矿产资源开发秩序集中整顿阶段任务的基本完成，规范工作已摆上重要议事日程。按照国务院要求，矿产资源整合是规范工作的重中之重，并明确提出2007年各省(市、区)要完成3个以上重点矿种，5个以上重点矿区的整合工作。时间紧迫，任务艰巨。建议省厅提请省人民政府，召开会议，统一思想、深化认识，尽早部署和启动整合工作。
(二)加强领导，明确责任，全力推进整合工作。明确各级政府是矿产资源整合工作的责任主体，建立严格的整合工作责任制并实行责任追究，真正做到一把手亲自抓，分管领导具体抓。在各级政府统一领导下，各级矿产资源开发秩序整规领导小组具体负责，国土资源主管部门会同有关部门具体组织实施。明确各有关部门在整合工作中的职责，建立整合工作联席会议制度，各有关部门既要各司其职、各负其责，又要密切配合、形成合力。
(三)出台方案，明确政策，依法促进整合工作。目前，湖南省国土资源厅矿管处、整规办已起草了‘湖南省矿产资源整合总体方案》，并已两次修改，建议省厅尽快召开专题会议审议通过后报省政府行文。鉴于整合工作的复杂性，建议省整规领导小组就整合工作中有关重大问题及时组织专门调研，各有关部门出台配套文件，明确有关政策，加强工作指导，使整合工作做到依法依规依程序办事，减少整合矛盾，提高整合效率。
(四)创新机制，完善制度，建立健全矿产资源管理长效机制。2006年8月全国整规工作会议就建立健全矿产资源管理体制机制提出了具体要求。在推进资源整合的同时，我省应着手做好完善相关制度、转变管理方式的文章，进一步健全和完善矿产资源规划、矿业权市场准入、矿业权市场配置、矿业权价款收益分配、矿产资源开发监督管理和矿山生态环境恢复补偿等配套制度，并抓好落实，争取用三年左右的时间，初步建立起适应市场经济规则的矿业开发运行新机制，实现我省矿产资源开发秩序的长治久安。