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发展多层次养老福利应对老龄化
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发展多层次养老福利应对老龄化

□张云良

人口老龄化是21世纪的重大社会问题之一，也是当前我市经济和社会发展中必须重视解决的实际问题，如何应对我市人口老龄化快速发展的趋势，满足广大老年人养老服务的多项需求，已是摆在我市党和政府以及全社会面前的一项迫切需要解决的重大课题。根据汕头实情，笔者认为，努力发展多层次养老福利事业，积极推动我市社会福利事业的扎实开展，是应对汕头老龄化社会的重要举措。

一、汕头的现状必须高度重视发展养老福利事业

一个国家或地区的老年人口数中60岁以上达到10％或65岁以上达到7％时，就标志着这个国家或地区已经进入老年型城市。2006年，汕头市人口490多万人，其中60岁以上老年人50．8万人，占总人口的11％，65岁以上人口为37．64万人，占总人口的7．62％。我市已提前进入老龄化城市。而且，今后我市老年人还将以每年3．2％的速度递升，远远高于正常人口0．66％的增长率。按常规增速预测，“十一五”期末我市老年人将达到58万。而在当前，全市养老福利机构仅有10家 民办2家 、床位总量也只有3010张 不含农村敬老院 ，市区每千名老人拥有床位数仅为5.2张，低于全国8张、全省10张的平均水平。按照全国“十一五”规划要求，每千名老人拥有床位数要达到14．5张的标准，我市需达到8400张床位的总量，缺口是5400张。汕头的养老福利事业已明显滞后形势发展需要，加快发展养老福利事业势在必行。

二、积极应对汕头老龄化社会，加快多层次养老福利机构的建设

一是集中力量办好市级福利院，发挥其龙头、示范、保障作用。当前，汕头市福利院与儿童福利院实行两院合一，占地不到10亩的现状，已跟不上兄弟城市的发展步伐，适应不了汕头形势发展需要。我市应把新建市级社会福利院作为“十一五”期间的一项重点工作来抓，围绕集休养、医疗、康复、娱乐为一体的多功能、社会化、开放式、综合性福利院的建设要求，充分考虑市级福利院发挥示范、引领、培训、保障等功能作用，新建的市级福利院在占地规划上应具有前瞻意识，预留有发展空间，在床位数量上也应有超前量，应达到1200张以上。

二是重视发展好各区县、街 镇 养老福利中心的指导、阵地作用。要坚持分类指导以及安全、经济、实用原则，采取行之有效措施，重视支持各区县和条件成熟的镇(街道 兴建老年公寓，各区县至少应建立一所床位数在100张以上的综合性社会福利中心，在当地起示范保障作用，各街道 镇 也要因地制宜，加快建立老人公寓或敬老院 楼 ，争取到“十一五”期末，建成区 县 福利中心7家，设置床位800张，各街道 镇 的老人公寓、敬老院 楼 达到60家，床位2400张。

三是积极支持民间组织举办社会养老福利机构。各地要通过广泛动员、深入发动、鼓励和支持社会上各方面的力量和民间资金进入福利服务领域，捐助、参与、举办养老福利事业。到“十一五”期末，在办好现有2家民办社会养老机构的基础上，争取再兴办8家，床位数达到500张。

四是要继续抓好社区居家养老服务工程。居家养老服务就是在社区建立一个社会化的养老服务体系，为居住在家中的老年人提供生活照料和康复护理等上门服务。汕头应继续重视支持开展社区居家养老服务工程，继续加大力度，投入资金，组建队伍，购买服务，为越来越多的老年人提供上门服务，争取到“十一五”期末接受政府提供的上门照料服务的老年人达到500人。

三、加强领导，实施政策，鼓励社会多层次兴办养老服务机构 一 加强对社会养老福利事业的组织领导。老年人事业是全社会的事业，发展养老福利事业是地方政府的民心工程、德政工程，是满足人民群众日益增长的养老服务需要，对于促进我市经济社会协调发展，构建和谐汕头具有重大意义。因此，要建立起政府领导、各有关部门参与的工作领导机构，把社会养老福利事业纳入当地经济和社会发展的总体规划，统筹安排，合理布局，加快发展。在政策、资金、场地等方面给予扶持，并积极组织、协调、指导社会福利养老服务业的开展。 二 加大对社会福利养老服务的扶持力度。一是鼓励、扶持企事业单位和个人、团体兴办社会福利养老服务业。各级人民政府应予鼓励和支持，并享受与政府、集体兴办的社会福利养老机构同等的政策。申办民办社会养老机构依照《广东省民办社会福利机构管理办法》登记、批准。二是税务部门对兴办社会福利养老事业，免征投资方调节税和有关规费以及免征营业税，对捐赠支持社会福利养老事业的单位和个人，其捐赠款在规定限额以内部分，在计征所得税时准予扣除。三是规划、国土部门应将社会福利养老设施纳入城市公共设施配套建设规划。对申报新办社会福利养老服务项目的单位、个人，国土部门应优先审批建设用地。四是财政部门对民办社会福利养老机构应予以扶持，每年安排一定额度的资金列入预算，参照外地的做法，对新建福利养老机构，按照城区、县 区 每张床位分别给予4000元、3000元、2000元的一次性资助，改扩建的予以减半资助。对农村非政府组织和个人运营的养老福利机构，每收一名本地户籍老年人给予每月60元的补贴。通过政府的政策扶持，调动民间力量办福利事业的积极性。五是供电和供水部门对政府部门批准开办的社会福利养老机构，按照城市居民生活用电、用水价格收费。同时邮电部门给予优惠、优先安装电话。六是卫生部门对社会福利养老机构持有从业证书为老年人康复服务、开办医疗门诊的，应优先发给医疗机构执业许可证。 三 规范对社会福利养老机构的管理。市、区 县 人民政府是本行政区域社会福利养老机构的主管部门，负责社会福利养老机构的规划、协调、指导、管理工作。各级改革发展局、民政、建设、国土、规划、财政、卫生、工商、国 地 税、工会、老龄等部门要各司其职，通力协作，齐抓共管，共同参与对社会福利养老机构工作的指导和管理，并认真落实扶持政策，积极主动地做好工作，把我市的社会福利养老服务工作提高到一个新水平。（作者单位：市民政局）

我国多层次养老保险制度的思考

日期：2009-08-03 作者：陈琦；丁少群  来源：人民论坛

    养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。
　　我国现行养老保险制度面临的问题
　　难以有效应对日趋严重的人口老龄化。2004年底中国60岁及以上老年人口为1.43亿，2014年将达到2亿，2026年将达到3亿，老龄化水平达到17%左右，2037年超过4亿，2051年达到最大值，老龄化水平达到30%左右，之后一直维持在3~4亿的规模。根据联合国预测，21世纪上半叶，中国一直是世界上老年人口最多的国家，占世界老年人口总量的1/5，21世纪下半叶，中国也还是仅次于印度的第二老年人口大国。随着我国人口的老龄化，老年人的数量将会增多，养老基金将会面临巨大的压力。
　　养老金制度的转制成本较高。我国的养老保险制度由“现收现付”向“社会统筹与个人账户”转换的过程中转制成本较高。新体制中“老人”和“中人”的部分养老金的空缺只能由“个人账户”来弥补，这致使很多的“个人账户”成为空账户。而随着老龄化的到来，如不及时弥补，个人空账将会越来越严重，养老金给付的压力也会越来越大。
　　家庭保障功能的弱化，需要社会承担更多的养老责任。我国自古就有“养儿防老”的传统，同时这也是我国传统家庭养老的缩影。但随着计划生育的施行和社会的发展，家庭结构越来越趋于小型化，出现了4-2-1或4-2-2的模式，即一对夫妻要赡养4个老人，抚养1个或2个小孩。这使得家庭的保障能力减弱，赡养老年人成为家庭的沉重负担，这时就需要社会给予老年人更多的保障。
　　养老保险基金保值增值难，降低了现行养老保险制度的作用。养老金是企业、政府、个人三方出资构成的养老保险基金经过投资运作后，按个人账户和社会统筹账户支付形成。目前养老保险基金的投资运作缺乏效益，投资收益不高，再加上通货膨胀和资本市场的不稳定，导致基金缩水，养老目标就可能难以达到，养老基金的保值增值问题在当前金融危机背景下更加严峻。
　　面对这些问题，根据我国的具体国情，在我国建立多层次的养老保险制度是一种较好的选择。1994年世界银行就主导了三层次养老保险制度的改革。2005年世界银行则开始主导五层次的养老保险制度改革，强调老年救济金或全民养老津贴的最低保障作用，并主张发挥非正式保障制度诸如家庭保障的作用。而我国建立多层次养老保险制度的意义主要有：一、有利于增加我国养老保险的覆盖面，提高老年生活保障水平;二、有利于缓解转制成本问题，减轻政府的财政负担;三、有利于形成养老保险与经济增长之间的良性互动机制;四、有利于构建和谐社会。随着人口老龄化的加剧，养老问题成为人们最为关心的问题之一。
　　我国五层次养老保险制度构架和建设途径
　　目前，虽然我国根据国情基本建立起了三支柱的养老保险机制，但其结构还不很合理，成效还不太明显。我国应对三支柱的养老保险体系做进一步的思考和修改，使五层次养老保险在我国发挥应有的作用。
　　第一层次：面向全体国民的基本养老保险制度。这一层次相当于目前养老保险中统筹账户的部分。这一层次保险的主要特点是：一是应覆盖所有退休或达到一定年龄的老年人。基本养老保险的保险对象应包括所有达到法定退休年龄的老年人，无论是城市人口还是农村人口。二是其养老基金应主要由国家财政负担，列入中央及各省市的财政预算。三是其保障程度可参考当地最低生活水平，以当地的最低生活水平为基础进行一定的加成后确定，也可按照当地平均工资水平的一定比例(如20%~30%)确定。四是这一层次的养老保险由公共管理机构进行管理，如有盈余也应由政府监管下的管理机构进行投资，达到其保值增资的目的。
　　该种制度改革在我国具有现实可行性，如北京市已进行了相应的试点。2009年1月14日《人民日报》报道“北京城乡统一的居民养老保险制度正式实施”，目前北京市形成了企业职工基本养老保险、城乡居民养老保险、机关事业单位退休金制度和老年保障制度的新格局，养老保障实现城乡居民全覆盖。虽然此方案还是对养老保险的对象进行了一定的分类，但它们都有一个共同的基础养老金，这部分养老金主要依靠财政供款，解决的是老年人共同面对的最低保障需要。
　　第二层次：强制性个人账户制养老保险计划。强制性个人账户养老保险计划中要求将个人缴纳的保费存入投保人个人账户，由社会保险部门统一投资运作，投保人退休时领取的养老保险金水平取决于个人账户的资金累积额。其性质相当于“统账结合”模式下的个人账户。这种形式的养老保险对个人来说比较公平，能够激励人们在年轻时多存入保险费，保障退休后的生活，同时能减轻政府的财政支出压力。这一层次保险的特点：一、其对象应主要包括城镇职工和农民工。制定政策强制他们缴纳一定的保费，以当地实际的生活水平为基础进行相应调整后的个人可支配收入的一定比例作为保费，并将其完全存入个人账户。二、个人账户所积累的保险金由社会保险部门进行管理和投资，政府则提供必要的条件和优惠政策，并对基金的运用和投资进行严格的监督。强制性个人账户的养老基金与基本养老保险的养老基金不同，个人账户的养老基金更注重投资收益，更注重基金的保值增值。三、退休后，个人账户上的总额，包括缴费和投资收益的总和即为每个人最后的养老金，人们可定期到相应部门进行领取。
　　强制性个人账户制养老保险，不完全等同于目前统账结合模式中的个人账户。我国从1997年开始实行“统账结合”即“社会统筹与个人账户相结合”的模式，但是由于转制成本的原因劳动保障部门没有将其分开，而是将二者结合进行混账管理，结果当社会统筹资金不足时，就挪用个人账户基金，使得个人账户基金“空账”运行。随着人口老龄化的加剧，如不做实个人账户，“空账”的财务风险将会更大，由此看来做实个人账户显得尤为重要。
　　第三层次：企业年金制度。企业年金，是指企业和职工自愿建立的补充养老保险制度，是多层次养老保险体系的重要组成部分，由国家宏观指导、企业内部决策执行。企业年金的对象为企业的职工，缴纳的费用可由企业全部承担，也可由企业和个人共同承担。缴纳的费用可为企业发放的总工资的一定比例，若费用由企业和个人共同承担则个人缴纳的费用存入企业年金的个人账户，职工调离时，可携带其个人账户中的资金。我国建立的企业年金还相对比较薄弱，还需要进一步的改进。首先是管理模式上的改进。企业年金可由企业进行自我管理，并由政府监管机构进行监管，但这样会使企业自身的管理成本增高，而且由于企业的精力有限，所以在基金的投资收益上也存在着一定的欠缺。根据国际经验，信托式的模式将是比较好的一种选择。企业可将企业年金存入企业年金专户，并委托其他的机构进行基金的投资。其次是政策上的优惠。我国对企业年金的税收优惠不足，对企业年金的激励度不高，限制了企业年金的发展。我国曾规定“企业缴费在工资总额4%以内的部分，可从成本中列支”，且此税收优惠也仅限于试点地区企业缴费部分。而发达国家的企业年金可税前列支比例都比较高，如德国为10%，美国为15%，加拿大为18%，澳大利亚为20%，法国为22%。而且我国对于企业年金的投资收益也没有免税的规定。我国应在税收上对企业年金以政策上的倾斜，使之成为前两个保险层次的有力补充。
　　第四层次：商业性养老保险。这一层次的养老保险主要由投保人个人自愿向商业保险公司签署保单并缴纳保费，退休后，保险公司按照合同要求支付给被保险人养老金的一种商业保险。它主要是满足个人的不同需求，为那些需要获得更高保障的人服务。对于城镇居民，商业保险发展得较好，为提高人们的老年生活质量提供了保障。但对于农村人口，实行商业的养老保险则需要政府的支持。目前，很多商业保险公司已经加入了这种由政府倡导和支持的面向农村人口的保险，例如在农村推行小额人寿保险等。商业保险公司可以根据人们各自不同的具体情况为人们提供多样化的保障与服务，满足人们对养老的个性需求，更贴切地保障人们的老年生活，发挥积极的补充作用。
　　第五层次：非正式养老保障计划。家庭养老保障、社区或其他非营利性养老保障计划同样能够给人们提供一定的养老保障，而且还能够发挥上述四层次无法起到的作用。因为人们在生活中需要的不仅是金钱、物质上的保障，更需要的是一种精神上的保障。前面四个层面的养老保险计划基本上可以从物质上满足大多数人的不同需求，而这一层次则可以从人们的内心出发，使人们得到心理上的安全保障和精神上的慰藉，对整个社会的安定有着积极的作用。作为东方国家，精神慰藉和社区服务等方面的作用不容忽视。非正式的养老保障计划虽然从经济上可能对老年人帮助不大，但是能够带来生活照料和精神安慰，能使老年人的福利大大提高，可以作为前面四个层次的很好补充。
　　尊敬老人是中华民族的传统美德。年轻时，他们为国家和社会做出了贡献;年老时，国家和社会也有责任和义务让他们生活得更好，这样社会才能更加和谐。