第十章 社会救助.doc

第十章 社会救助

一、教学内容
        社会救助概述
        社会救助的基本理论
        最低生活保障
        灾害救助
        慈善事业
二、教学要求
        理解社会救助的含义
        掌握中国的社会救助体系的组成
        理解最低生活保障的概念及目标和原则
        了解慈善事业的内涵
一、社会救助的含义
社会救助是现代社会保障制度的有机组成部分和基本手段之一。其基本含义是指国家和社会通过立法，对因各种原因导致生活陷入困境，失去最低生活保障的社会成员给予物质援助，以维持其最低生存需要，维护其基本生存权利的一种社会保障制度。它作为社会保障体系的一个必不可少的子系统，目的在于通过救灾济贫和扶贫帮困等措施来缓解最困难的社会成员的生存危机，保证社会秩序的稳定。可从以下几方面理解：
（1）社会救助是现代国家和社会的一项义不容辞的职责，也是公民拥有的一项基本权利，国家以立法保证所有社会成员均能得到最低生活保障。
（2）社会救助的对象是那些因各种原因而无法维持最低生活水平的社会成员，具有最低保障性质。
（3）社会救助保证的仅仅是满足最低生活需求的资金和实物，因此它在社会保障体系中的保障水平是最低的，和社会保险、社会福利所提供的社会保障水平不在一个层次上。
社会救助的对象按贫困的原因可分为：
1、无依无靠无生活来源的人，“三无人员”。主要包括孤儿、残疾人、长期患病者、未参加社会保险且无子女和配偶的老人。
2、各种自然灾害造成的生活暂时困难的人。
3、城乡贫困者。包括因地处贫困地区而收入过少；有工作能力的劳动者找不到合适工作或失业；家庭人口过多、缺乏劳动力及劳动技能或家庭主要劳动者生病伤残等。
按地区分：贫困地区是指按人口平均收入低于一定两标准的地区。
按人群划分：儿童救助、老人救助、妇女救助、残疾人救助、失业者救助、病人救助等。
按救助期限划分定期救助和临时救助。
二、中国社会救助体系的组成
1. 最低生活保障制度
城市居民最低生活保障制度是政府对城市贫困人口按照最低生活保障标准进行差额救助的社会救济制度。它是社会保障体系的一项重要内容，有的国家称之为“贫困线”制度。其目标是克服现实中的贫困问题。
1993年，上海参照国际做法，率先出台城市居民最低生活保障制度。1994年，第十次全国民政工作会议提出，要在全国各大城市逐步推开城市居民最低生活保障制度。1999年10月，全国668个城市全部建立了城市居民最低生活保障制度。1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，并于10月1日正式实施。截止2004年3月31日，我国城镇居民最低生活保障人数达2248. 9 万人。
建立城市居民最低生活保障制度，这是政府解决城市贫困问题的重大举措，是建立和完善社会保障体系的基础工程，是对传统社会救助体制的重大改革。它第一次将解决城市贫困人口的基本生活问题纳入法制化的轨道，这是一场里程碑式的改革。
2. 灾害救助制度
自然灾害救助简称“救灾”，是指社会成员在遭受自然灾害袭击而失去生活保障时，由政府和社会为其提供紧急救助，使其最低生活水平得到保障的社会救助工作。广义的自然灾害工作包括查灾、报灾、核灾、灾后救助等。狭义的救灾仅指对灾民的生活与生产中的困难给予救济，如基本口粮救济、衣被救济、房屋救济、现金救济、医药救济、部分生产资料救济等。
自然灾害救济的特点
（1）救济的对象是在自然灾害中生活无着落、失去生活保障的社会成员。
（2）自然灾害救济提供的是保障灾民最低限度生活的急需物资和资金。
（3）救济一般是通过社会救济形式进行的，其形式主要包括发放救济款和救济物资。
自然灾害救助的形式多种多样，主要有以下四种：
（1）国家救助
国家救助是自然灾害社会救助的主要形式。其中，中央政府承担灾害社会救助的主体责任。
（2）生产自救
生产自救这种形式主要是灾区群众通过自力更生，发展生产，达到克服困难，增加收入，实现自我救济的目的。
（3）互助互救
互助互救也是自然灾害社会救助的一种重要形式，主要体现在两个方面：一种是互助互济组织，另一种是互助互济活动。互助互济组织主要是以民政部门为主兴办的救灾合作保险，以及群众自办自治的互助储金会经济组织。这是政府和群众在灾前所采取的互助互济的积极措施，以充分发掘群众中互助潜力，变被动地应付自然灾害为主动地迎击自然灾害，这是自然灾害社会救助的新形式。
（4）以工代赈
以工代赈是指政府用赈济资金为有劳动能力的救助对象开拓就业机会（主要是修建公共工程，如兴修水利、疏浚河道、修建码头、修堤筑坝、整修公园、筑路、植树等），使他们通过劳动取得收入维持生活。其方式既有赈款（以现金支付工资），也有赈谷（以粮食、食品支付工资）。
3. 孤寡病残救助
“五保户” 是指中国农村中依靠集体经济获得基本生活保障的农民或农户。主要对象是农村中缺乏或丧失劳动能力、无依无靠、没有生活来源的老、弱、孤、寡、残疾人员，由乡村两级政权组织负责向其提供五个方面的保障，即保吃（包括主副食品、食油、燃料；燃料和零用钱）、保穿（保证衣服、鞋帽、被褥和生活必需品）、保烧（保证必要的燃料）、保葬和保教（保证妥善处理丧事；保证未成年孤儿受到必要的义务教育和道德教育），个别由国家给予临时或定期的救济，使“五保户”生活有切实保障。
4. 乡村贫困人口的救助
最早是在经济比较发达的东南沿海地区，如苏南地区，据有关资料，到2003年初，全国纳入农村最低生活保障的人数为406万人。农村最低生活保障制度波及全国的2037个县、市、区，但所纳入对象的人数在各个地方极不平衡，有的县才几十个人，所以虽有制度之名，实际上在相当多的地方并无制度之实。
扶持贫困户是指从政策、思想、资金、物资、技术、信息、劳务、就业等方面对农村贫困户给予扶持，使其通过发展生产，增加收入，逐步摆脱贫困的工作。它是农村社会救助工作的延伸和发展。
三、最低生活保障的概念及目标和原则
1、城市居民最低生活保障制度的保障对象
传统社会救济制度的保障对象范围较小，主要是所谓“三无人员”，即无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人、抚养人、抚养义务人的居民，也有一部分特殊救济对象。实施城市居民最低生活保障制度以后，从理论上讲，保障范围应该是所有收入水平低于城市居民最低生活保障标准的公民。《城市居民最低生活保障条例》也作了这样的规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”
2、城市居民最低生活保障制度的保障标准
（1）确定最低生活保障标准的依据和原则
关于确定城市居民最低生活保障制度的保障标准的依据和原则，《城市居民最低生活保障条例》作了这样的规定：“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定”。
在确定城市居民最低生活保障标准的各项依据中，维持居民基本生活所必需的最低支出和财政承受能力是两个最主要的因素。
（2）最低生活保障标准的测定方法
关于城市居民最低生活保障标准的测定方法，《城市居民最低生活保障条例》没有专门规定，但在实践中使用较多的主要有四种方法，即市场“菜篮子法”、恩格尔系数法、收入比例法和生活形态法。
（3）最低生活保障标准的调整
最低生活保障标准并不是一成不变的，而是应该随着社会经济的发展变化适时地进行调整。其调整的原则主要有：
分享经济发展成果的原则。即最低生活保障标准随全体劳动者平均工资的提高而相应提。
与物价挂钩的原则。
3、城市居民最低生活保障的资金来源
市场经济国家通行的惯例是以个人所得税作为调节贫富差距，建立居民生活最后一道安全网的手段。我国在《城市居民最低生活保障条例》中，对最低生活保障资金来源作了明确的规定：“城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专账管理，专款专用，并接受财政和审计部门的定期检查、审计和社会监督。”“国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障制度提供捐款、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金”。这一规定，明确了财政和社会捐赠资助是城市居民最低生活保障资金来源的两个主要渠道，明确了地方政府是城市居民最低生活保障资金的主要责任者。
四、慈善事业的内涵
慈善事业是建立在社会捐助基础上的社会救助事业。具体理解：
1、捐助是慈善事业的基础；
2、慈善事业本质上应该是民办事业；
3、慈善事业是社会事业；
4、慈善事业是救助事业
其中，社会捐献是慈善事业的经济基础