社会治理视域下基层政务意见箱制度研究.pdf

基于目标偏差、运行不畅等因素导致的基层政务意见箱制度实践困境，从社会治理视域下构建以理念创新为源头、以柔化“边界”为要点、以“声誉反馈”为核心的新时代基层政务意见箱制度，以弥补当前单一政府监管模式下基层政务意见箱制度的不足之处，实现系统性优化。关键词 意见箱；制度；基层社会治理一、当前基层政务意见箱制度的类型和特点当前学界暂无对于基层政务意见箱制度这一概念的确切界定。North 认为，制度是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束。制度在社会中的主要作用，是通过建立一个人们互动的稳定（但不一定是有效的）结构来减少不确定性。制度的变迁在边际上可能是一系列规则、非正式约束、实施的形式及有效性变迁的结果1。因此基层政务意见箱制度，目前以非正式制度的形式存在于政务工作中，要求意见箱的管理者与使用者共同遵守的行动准则。笔者根据制度设计的目标与现实功能的不同，可以大致将基层政务意见箱制度划分为“传统型”“标尺型”“互动型”“监督型”四种。“传统型”基层政务意见箱制度侧重于利用意见箱去收集各种各样的信息，也是目前最为普遍存在的意见箱制度类型，其主要特点在于信息收集量多但有效信息少。高昂的信息处理“成本”导致“传统型”意见箱制度往往成为“鸡肋”。“监督型”基层政务意见箱制度侧重于利用意见箱进行纪检监察和民主监督。其主要特点在于“预防”“救济”意义大于“建设”意义，其有效性往往受到管理者设置的决心、组织内外部环境等多方面的影响，实践效果不稳定。“互动型”基层政务意见箱制度侧重于利用意见箱进一步拓展与群众交流的途径。其主要特点在于即时性、互动性，部分甚至还具备公开性的特点，其有效性主要受到信息传递效率的影响。一方面，“互动型”意见箱制度的设计大大改观了以往群众意见容易“石沉大海”的现象，另一方面，由于有限的公共资源难以匹配庞大的服务对象群体，其效果随着时间的推移往往呈现递减的趋势。“标尺型”基层政务意见箱制度是全面深化改革、加强社会创新治理等几项重要工作在实践中的创造性结合。当前，各地基层政务意见箱制度设计呈现“标尺型”制度设计的趋势，但“标尺型”的制度设计在实践中也出现了过度追求满意度而导致的公共资源过度消耗等问题，未来如何发展仍需继续探索。二、对基层政务意见箱制度的调查分析基层公安机关一直具有群众面广泛，事务繁杂，贴近民生的特点，本文以问卷形式调研了全国 44 处基层公安机关，数据结果如下：（一）基层政务意见箱的设置与运行管理不平衡目前，公安机关所设置的基层政务意见箱主要根据使用者身份的不同分为内部意见箱和外部意见箱。数据显示，有 94.74%的公安机关设置了内部意见箱（使用者为基层民警），其形式多表现为实体意见箱、网络意见箱和意见会议。有 83.33%的公安机关设置了外部意见箱（使用者为人民群众），其形式多表现为实体意见箱、网络意见箱和调查问卷。可以看出，受访的基层公安机关基本具备了较完整的基层政务意见箱，只有少部分基层公安机关基层意见箱设置不够完善（见表 1）。从管理现状来看，虽然 90.7%的公安机关具有政务意见箱的相关管理规定，但只有 58.14%的公安机关设有专人管理政务意见箱，仅有 51.16%的公安机关能做到定期开箱。因此，基层政务意见箱存在“重设置、轻管理”的现象（见表 1）。表 1 意见箱基础设置是否不清楚是否设置内部意见箱94.74%5.26%0.00%是否设置外部意见箱83.33%16.67%0.00%是否设有规章制度90.70%9.30%0.00%是否设有专人管理58.14%12.95%28.91%是否定期开箱51.16%16.28%32.56%（二）目标偏差影响政务意见箱制度运行效果和满意度对 Q3（您是否了解我国法律中有关批评建议权的规定？）与Q16/17（您是否了解内/外部意见箱使用情况？）进行 spearman相关性分析，可以发现 Q3 与 Q16 的相关系数为 0.460，Q3 与 Q17的相关系数为 0.304，Q3 与 Q16、Q17 皆具有正相关关系（见表 2）。表 2 相关性分析 1Q3Q16Q17斯斯皮尔曼 R h oQ3相关系数1.000.460*.304*Sig.（双尾）.001.043N454545Q16相关系数.460*1.000.734*Sig.（双尾）.001.000N454545Q17相关系数.304*.734*1.000Sig.（双尾）.043.000.N454545*.在 0.01 级别（双尾），相关性显著。*.在 0.05 级别（双尾），相关性显著。对 Q3（您是否了解我国法律中有关批评建议权的规定？）和 Q18/Q19（对内部意见箱的评价/对外部意见箱的评价）进行23.3月排版文件-230320（改版）.indd 6923.3月排版文件-230320（改版）.indd 692023/3/29 15:29:502023/3/29 15:29:5070教育EDUCATIONspearman 相关性分析，可以发现 Q3 与 Q18 的相关系数为 0.304，Q3 与 Q19 的相关系数为 0.266，Q3 与 Q18、Q19 皆具有正相关关系（见表 3）。表 3 相关性分析 2Q3Q18Q19斯皮尔曼 R h oQ3相关系数1.000.304*.266Sig.（双尾）.045.081N444444Q18相关系数.304*1.000.809*Sig.（双尾）.045.000N444444Q19相关系数.266.809*1.000Sig.（双尾）.081.000.N444444*.在 0.05 级别（双尾），相关性显著。*.在 0.01 级别（双尾），相关性显著。因此，对批评建议权了解程度高的公安机关更为关心其基层政务意见箱的运行效果，且影响其对基层政务意见箱制度的满意度。有 63.64%的受访者对于基层政务意见箱的目标认知出现了偏差，认为政务意见箱制度应当用于检举揭发。当前公安机关普遍认识到基层政务意见箱制度的重要性，也普遍设置了基层政务意见箱，但目标偏差以及设置、运行管理不平衡等情况普遍存在。三、基层政务意见箱制度优化的对策分析（一）创新设置理念基层政务意见箱制度的目标设置必须遵循历史唯物主义群众史观。要想把基层政务意见箱制度变成“想群众之所想，急群众之所急，解群众之所难”的好制度，就必须创新制度设置的理念。第一，进一步平衡基层政务意见箱制度的建议职能和救济职能。如果说建议职能是为了“想群众之所想”，那么救济职能就是“急群众之所急，解群众之所难”，切忌“眉毛胡子一把抓”、简单将建议职能与救济职能混为一谈。要充分把握二者的区别，紧抓时间顺序、救济紧迫度、使用成本等标准进一步在制度设计上精细化，构建系统完备、科学规范、运行有效的政务意见箱制度体系。第二，进一步重视“人”的因素。要想让基层政务意见箱制度真正“活起来”，靠的不仅仅是完善的法律和运行机制，更重要的是人在制度中所扮演的“角色”。要突破基层政务意见箱设置理念要么“对内”（以个人绩效为标准），要么“对外”（以群众满意度为标准）的单向思维，树立“一盘棋”的思想，综合把握内外部各项指标，减少结果性考核的权重，增加过程性考核的权重，把“平时分”加上去：在考核基层政府工作人员绩效时更多要看其平时做的多不多、态度好不好；在考量群众满意度时更多要看群众想不想参与、愿不愿意参与，不以“成败”论英雄，而是要“润物细无声”。（二）柔化制度边界合作治理意味着治理主体的多元化，多元治理主体的引入，意味着传统意义上治理者与被治理者之间组织边界的模糊化，治理者与被治理者日益呈现出相互渗透的趋势1。实现基层政务意见箱制度的系统性优化的难点在于如何柔化“硬边界”。第一，完善基层政务意见箱设置的法律依据是打破“硬边界”的基础。可通过补充程序规定、增加制裁性条款等方式进一步明晰现有法律对批评建议权的规定。还可以通过司法解释、行政法规、规章等方式，对批评意见权进行细节性补充，使之表述更加明确具体，避免基层政务意见箱制度在运行层面出现基于法律阐释有分歧的担忧而设立“硬边界”的情况。第二，“共享”是柔化基层政务意见箱制度边界的关键。“共享”是中国特色社会主义的本质要求，要通过“全面共享”的形式让人民群众感受到基层政务意见箱制度“百无禁忌”，只要是和基层政府工作有关的，都可以直抒胸臆；要通过“共建共享”的形式让人民群众参与到基层政务意见箱制度的建设中来，让人民群众了解基层政务意见箱制度的建设是“自己家”的事；要通过“渐进共享”的形式逐渐强化群众的“主人翁意识”，让基层政务意见箱制度变成加强与人民群众互动、提升群众满意度、幸福度的桥梁。（三）设置声誉反馈机制声誉实际上是一种公共舆论，具有更强的信号功能，信息准确的声誉机制是一种边际成本相当高昂的惩罚3。“声誉罚”实质上是一种国家治理能力现代化的体现，是国家对公民社会的监管方式由直接监管向信用监管的一种转变。基层政务意见箱制度可以采用以“声誉罚”为核心的声誉反馈机制，可以更好的利用有限的公共资源，避免基层政府在处理“低声誉”意见提出者的意见上消耗大量运行成本，从而保证“高声誉”意见提出者的意见能得到更快、更好答复的一种控制机制。基层政务意见箱制度建设是一项长期系统性治理工程。仅仅从政府单一监管模式下去进行制度设计，实质上难以克服因目标偏差、运行不畅和结构性失衡等因素导致的实践困境，难言真正做到了“让人民群众满意”。因此，以设置理念创新为源头，以边界“柔化”为要点、以声誉反馈为核心的制度实践可以有效动员正在不断壮大的社会治理力量，必将为未来基层政务意见箱制度的创新发展有所裨益。参考文献：1North D C.Institutions,Institutional Change and Economic PerformanceM.Cambridge University Press,1990.2 王峰.合作治理中的组织边界 J.公共管理与政策评论,2015(04):29-34.3 吴元元.信息基础、声誉反馈与执法优化食品安全治理的新视野 J.中国社会科学,2012(06):115-133.作者简介：曹通（1988-），籍贯：江苏，南京森林警察学院讲师，硕士研究生，研究方向：公安管理；王沁冉（1998-），女，籍贯：甘肃，南京审计大学法律（非法学）2022 级硕士研究生，硕士研究生在读，研究方向：经济法。项目基金：本研究为江苏高校哲学社会科学研究一般项目“重大疫情下的公安机关情报、指挥、行动一体化建设问题研究”（2020SJA0572）阶段性研究成果23.3月排版文件-230320（改版）.indd 7023.3月排版文件-230320（改版）.indd 702023/3/29 15:29:502023/3/29 15:29:50