社会资本视角下EOD项目的实施困境及应对策略.pdf

社会资本视角下 EOD 项目的实施困境及应对策略 谢凤武952023 No.4引言目前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。生态文明建设作为我国经济社会可持续发展的重要保障，自党的十八大以来在我国得到大力推进。但长久以来，我国生态环境建设主要依靠政府投入，难以发挥市场配置资源的作用。随着污染防治攻坚战持续深入，政府财政支出压力越来越大，生态环境治理资金缺口愈发明显，难以达到理想治理效果。早在2016 年印发的国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知中就明确提出，探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式。2018 年，生态环境部发布了关于生态环保领域进一步深化“放管服”的改革，推动经济高质量发展的指导意见，首次提出探索生态环境导向开发（EOD）模式。随后，为探索生态环境治理带来的生态效益向经济效益转化，国家密集出台了一系列政策大力推动 EOD 模式，并于2021 年和 2022 年先后两批开展了共 94 个 EOD 模式试点工作，如图 1 所示。但目前我国 EOD 模式尚缺乏配套的政策机制及成熟的项目开发经验。在此背景下，亟需深入剖析 EOD 模式的运作和逻辑，探索适用社会资本投资开发 EOD 项目的实施策略，有效引社会资本视角下 EOD 项目的实施困境及应对策略谢凤武（中铁四院集团投资有限公司 武汉 430063）【摘 要】生态环境导向的开发（EOD）模式是生态产品价值实现的重要渠道，对于破解生态环境治理与产业发展瓶颈、践行“绿水青山就是金山银山”理念具有重要意义。通过分析 EOD 模式的内在逻辑和特征，结合试点项目实践案例，深入剖析了现阶段社会资本投资开发 EOD 项目面临的主要问题，并提出了相关应对策略。研究表明，现阶段社会资本投资开发EOD模式项目面临投资回报周期长、开发收益不确定、专业化要求高、投资开发风险大等困境。因此，社会资本方应因地制宜，深化产业融合，加强统筹谋划，探索多元化融资方式等，从而提升 EOD 模式实施和成功的预期。【关键词】生态环境导向的开发模式 生态环境治理 社会资本 一体化实施Dilemmas and coping strategies of EOD project implementation from the perspective of social capitalXIE fengwu(China Railway Siyuan Group Investment Co.,LTD Wuhan 430063)Abstract：Eco-environment-oriented development(EOD)mode is an important channel to realize the value of ecological products.It is of great significance to break the bottleneck of eco-environmental governance and industrial development and practice the concept of“lucid waters and lush mountains are invaluable assets”.By analyzing the internal logic and characteristics of the EOD model,combined with the practical cases of pilot projects,this paper deeply analyzes the main problems faced by social capital investment and development of EOD projects at the present stage,and puts forward relevant countermeasures.Research shows that at present,social capital investment and development of EOD model projects face difficulties such as long investment return cycle,uncertain development income,high specialization requirements,and high investment and development risk.Therefore,social investors should adjust measures to local conditions,Deepen industrial integration,Strengthen overall planning,and explore diversified financing methods to improve the implementation and success expectations of the EOD model.Key words：Eco-environment-oriented development(EOD)mode;Ecological and environmental governance;Social capital;Integrated implementation铁道勘测与设计 RAILWAY SURVEY AND DESIGN 2023（4）96导和规范 EOD 项目实施管理，以更好发挥市场配置资源作用。1 EOD 模式内涵EOD 模式是种创新性的项目组织实施模式，通过精心组织和谋划，将收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，组合开发，以生态环境治理提升区域发展品质，继而通过生态农业、文旅康养、商业地产等关联产业运营，将生态优势转化为产业发展优势，并以产业收益补贴生态环境治理投入，保证项目内部收支平衡，实现保护与发展融合共生1，实施路径如图 2 所示。EOD 模式意在化解生态环境治理与社会资本效益诉求之间的矛盾，注重将生态与产业开发相结合，打通生态产品价值市场化路径，激发社会资本的动力，破解生态治理投入不足的问题，减轻国家生态治理对土地财政和政府举债的依赖，实现生态环保和区域经济发展双赢。EOD 模式实施需要较为紧密的内在逻辑，具体分为三个环节：第一环节为重构生态网络，通过统筹实施生态环境系统整治，切实解决突出的生态问题，为区域发展提供良好的生态基础，实现周边资源溢价增值；第二环节为提升区域综合环境，通过基础设施配套和产业配套完善，为关联产业发展创造优质条件；第三个环节为打通生态产品价值实现路径，通过产业导入和人才引进等方式，盘活区域生态和产业经济，将环境治理效益转化为项目收益进而反哺治理投入，最终形成生态提升和产业发展的良性循环2。图 1 我国 EOD 模式相关政策图 2 EOD 模式实施路径图社会资本视角下 EOD 项目的实施困境及应对策略 谢凤武972023 No.42 EOD 模式项目实施要义与特征EOD 模式项目的开发思路是基于“生态+产业”融合模式，其核心要义是通过生态改造、产业植入、整体规划等方式，将生态修复产生的效益内部化，并反哺项目投入，形成生态环境持续改善和产业增值溢价的相互促进机制，实现“两山”长效转化3。结合已实施的项目经验，EOD 模式项目的策划和实施具有以下几方面的特征：2.1 生态环境治理与关联产业深度融合EOD 模式以解决区域突出的生态问题为导向，能够有效改善生态环境质量，具有明显的正外部性。为发挥生态环境治理对产业开发价值的提升作用，将生态优势转化为经济价值，EOD 项目应因地制宜的选择契合当地生态环境特色的关联产业。生态环境治理与关联产业具有较强的关联性，实现有效深度融合，才能产生良好的运营效益，达到“谁保护，谁受益”的目的4。结合已实施的 EOD 模式项目，生态环境治理与关联产业深度融合，将生态优势转化为经济价值的方式主要包括以下几种5：依托优势生态资源实现生态产业化，通过改善区域生态环境质量，促进文旅休闲、健康养生、数字经济等关联产业发展，获得经济收益。如瑞士注重依托当地历史文化遗存、自然风光，打造特色文旅休闲品牌，吸引全球各国游客，使旅游业收入一度超过钟表业和银行业；如我国贵州依托当地凉爽气候和优美环境的优势成为全国“大数据”中心和旅游胜地。依托修复的土地进行产业开发获得收益。对开展湿地修复、矿山修复、水环境治理等综合整治的社会资本，允许通过特许经营、资源开采权获得收益，如林权、水权的价值开发，或通过光伏、风力发电、抽水蓄能等方式获得收益。生态保护补偿收益。公共性生态产品是普惠的民生福祉，政府对生态环境治理项目设有专项补贴资金，实施主体可依据生态保护补偿制度获得生态保护补偿资金，实现项目收支自求平衡。此外，实施主体可按照自愿协商原则从生态环境质量改善收益方获得生态保护补偿金。生态资源权益交易的收益，如实施主体可通过建设用地交易获得土地增值收益分成，或通过碳排放权、排污权、用能权等资源权益指标交易获得相关收益。2.2 统筹推进，一体化实施生态环境治理与关联产业一体化实施是 EOD 模式的必然条件，主要体现为三个方面：一是将生态环境治理项目和产业开发项目统筹作为一个整体项目实施，以生态环境治理提升产业开发价值；二是为实现项目整体成本与收益相平衡，形成反哺机制，项目包由一个实施主体实施。三是将项目的规划、建设、运营在整个周期内融合设计，通过项目的统筹规划，贯彻统一的发展理念，实现资源的合理配置。EOD 模式将生态与产业项目统筹推进，一体化实施，具有主体责任明确、投资安排合理、市场机制充分的特点，能够有效避免两者割裂，有利于实现短期投入与长期运营统筹协调，极大调动实施主体的主观能动性6。2.3 产业收益反哺生态环境治理投入EOD 模式强调在项目层面实现收益平衡。通过生态环境治理、产业导入、人才引进等措施带来的土地增值、运营收益、税收增加等收益反哺前期治理投入，实现“治理投入+产业收益”的动态平衡，将项目包转变为具有开发价值的经营性项目，为市场化融资创造了条件，为社会资本参与生态保护修复提供了条件，破解了生态环境治理投入不足的难题，提升生态环境治理项目自身造血功能7。3 社会资本投资开发EOD项目的实施困境EOD 模式项目强调通过“肥瘦搭配”，以产业盈利反哺生态环境治理投入，实现项目财务的可持续。但目前我国 EOD 模式尚处于试点探索阶段，生态环境优势转化为产业发展优势的运作方式尚不完善，社会资本缺乏成熟的开发经验。基于现阶段国家试点项目实施情况，社会资本投资开发 EOD 项目面临以下几方面的挑战。3.1 投资回报周期长，开发收益不确定EOD 模式下良好的生态基底是关联产业发展的基础，生态环境改善带来的生态价值依托关联产业运营才能得以转化。但生态基底构建完成后，环境修复需要长时间积累才能显效，短时间内区域及周边土地不会有明显的溢价升值，特色产业导入和培育也需要一定周期才能产生效益，使得项目初期很难获得稳定的净现金流。同时，投资回报周期长也增加了关联产业收益的不确定性，如有些项目关联土地一级开发收益和租赁收益，国家政策和房地产市场的景气程度决定了此类 EOD 项目的可持续性。如此既影响了社会铁道勘测与设计 RAILWAY SURVEY AND DESIGN 2023（4）98资本投资开发 EOD 模式项目的积极性，又影响产业反哺生态环境治理的良性循环，对社会资本的融资、开发、变现能力以及长周期资金链条的管控和操盘能力提出了较高要求。3.2 专业化要求高，一体化实施落地难EOD 模式项目是一项复杂的系统工程，不仅涉及诸如矿山修复治理、河道治理、荒山荒地综合整治等公益性的生态环境治理项目，同时也涉及产业发展、区域开发等经营性项目，如对于河道治理项目，采用“港口轮渡房地产生态旅游自来水销售等”多个子项目实现投入回收，行业跨度大，复杂性强，专业化要求高。从项目实施角度来看，社会资本不仅要考虑项目盈利能力，又要考虑生态环境治理带来的外部经济性，须建立生态环境持续改善和产业增值溢价的相互促进机制，保障反哺的成立。因此，社会资本既要在生态环境方面具备较高的专业化水平，又要具备片区综合开发能力，能够将生态优先理念贯穿于项目开发的全生命周期，不仅包括规划、建设、运营等各个阶段，还包括生态环境、产业结构、区域规划等各个方面，难度非常之大。如果项目前期缺乏全面系统的统筹，对于项目实施层面考虑不足，会导致项目实施受阻且无法实现融资落地。3.3 投资开发风险大，缺乏健全的制度保障体系EOD 模式要求社会资本先期投入大量资金治理生态环境、建设基础设施，再通过专业化产业运营将生态价值转化为经济价值，将形成的项目收益反哺前期投入，从而实现社会资本的合理利润。这需要社会资本对项目有稳定的投资回收预期，但目前我国EOD 模式的相关政策主要集中在模式推广方面，对于 EOD 模式的风险管理研究还比较少。相对于传统的项目开发模式，EOD 模式须坚持生态环境保护优先的理念，这也导致 EOD 模式具有特定的投资开发风险，如关联产业收益不确定、土地开发收益政策不明确、投融资渠道不畅、商业模式不够清晰、政策支持不够完善等。特别是在 EOD 模式的初期实践中，EOD 模式缺乏健全的制度保障体系和规范的风险管理体系，项目开发风险难以预判。4 社会资本投资开发 EOD 项目的应对策略4.1 因地制宜，深化产业融合EOD 模式运作的生效条件是外部效益内部化，即通过一定路径将生态环境质量改善与提升带来的周边资源溢价增值转化为项目收益，从而实现财务可持续性。因此，社会资本在项目策划时不能简单套用EOD 理念包装项目，应紧紧抓住当地优势特色产业，注重深化产业融合，实现生态环境治理与关联产业相互促进、相互增值。一方面，生态环境治理项目策划要以解决区域突出生态问题为目标，以提升产业开发价值为导向，合理确定实施边界、投资规模和建设内容。另一方面，关联产业的筛选要立足区域资源禀赋和产业开发基础，因地制宜地选择生态环境关联度高、项目收益好且契合当地经济社会发展实际的生态环境敏感型产业，如将土壤条件修复、湿地修复等与生态农业、生态渔业、特色产品种植及加工等产业联合开发。4.2 加强统筹谋划，一体化实施EOD 项目的实施是一个复杂而严谨的过程，科学开展项目统筹谋划保障项目成功实施的关键。因生态环境治理项目动辄几十亿的建设投资、见效慢、回报周期长，通过快速、大量的资金投入来推动工程建设会导致项目经营不佳，甚至投资失败。社会资本在项目谋划过程中，要摒弃传统加快投资建设的开发思路，以优化资源配置为原则，加强项目的统筹谋划和顶层设计。一方面，通过前期的充分论证和深度谋划，确保生态环境治理的外部经济性，为关联产业充分利用生态价值奠定基础。另一方面，项目谋划时要兼顾项目环境效益和财务效益，做好项目长远账和整体账，在保障投资收益的前提下，尽可能实现项目收益成本平衡，当项目收益难以覆盖资金投入时，可依靠政府补贴或专项资金确保获得项目的合理利润。这要求社会资本在包装项目时不能无限泛化项目边界和收益，否则难以综合测算项目成本收益，影响对项目的判断，将来也很难获得融资。此外，项目谋划时要注重对项目潜在价值的挖掘，延长项目的投资收益链条，在资金平衡和时序恰当的前提下，建立长期的项目建设运维周期，确保项目长期持续的稳定发展。4.3 提升项目可融资性，探索多元化融资方式EOD 项目实施初期需要大量的资金投入，对社会资本的资金筹措能力和项目的可融资性提出了更高的要求。为此，社会资本在项目策划和包装运作时应高度重视项目可融资性，要以实现项目融资落地为导向，统筹优化项目实施边界、建设规模、产业布局、回报机制等内容，确保项目运营期具有持续稳定的现社会资本视角下 EOD 项目的实施困境及应对策略 谢凤武992023 No.4金流。在策划项目时，要深入分析最契合项目需求的融资模式，合理设计融资结构，应提前与金融机构沟通，确保满足金融机构融资放款条件。由于 EOD 项目具有公益属性，政府通过财政补贴和政策性贷款对EOD 项目予以倾斜支持，两者相结合的方式是当前EOD 项目财务成本最低的融资方式，社会资本要积极争取通过此种方式进行融资。同时，EOD 试点项目在政府专项债券、开发性金融、政府投资基金、环保贷等方面积极探索新路径，社会资本应注重综合运用多元化的融资方式，保障项目融资落地。4.4 整合优势资源，强化风险管控EOD 项目实施是对多个项目的集群管理，涉及专业多，专业化要求高。社会资本在项目策划时要注重发挥自身专业及资源优势，合理编制各子项的建设运营方案。针对自身短板子项，可邀请专业领域的企业组成联合体参与项目开发建设，达到“专业的人做专业的事”的效果。为应对EOD项目开发的诸多风险，社会资本应加强 EOD 项目实施的风险管控，在前期研判时注重潜在风险识别，对已识别的风险因素，明确风险职责，按照“风险共担、利益共享”的原则，与政府达成科学、合理的风险分担机制，并将其落实在项目合同中，规范各方责任义务，保障项目按照预期稳定实施。5 结论EOD 项目通过“肥瘦搭配”，组合开发，解决了生态环境治理项目现金流不足和融资难的问题，从而提高社会资本的投资动力。但 EOD 模式强调的生态优先理念为社会资本投资开发 EOD 项目带来了不少挑战，如投资回报周期长、涉及的领域众多、专业化要求高、投资开发风险大等，这些挑战对社会资本的综合实力、专业化水平提出了更高的要求。本文从社会资本视角出发，在分析 EOD 模式特征和内在逻辑的基础上，结合国家试点实践案例，研究当前社会资本参与 EOD 项目面临的主要问题，并给出了相关应对策略，以期为其投资开发 EOD 项目提供参考。参考文献1 步雪琳.专访生态环境部科技与财务司负责人 以 EOD 试 点 推 动“两 山”理 念 落 地 J.环 境 经济,2021,No.312(24):22-25.2 王盈盈,王守清.生态导向的政府和社会资本合作(PPP+EOD)模式之探讨 J.环境保护,2022,50(14):44-48.DOI:10.14026/ki.0253-9705.2022.14.003.3任雪菲.EOD模式下生态环境保护的实践与思考J.中国环保产业,2021,No.282(12):52-55.4 谢向向,杨沛,景方圆等.生态环境导向的开发模式下长江经济带生态价值捕获路径研究 J.环境保护,2022,50(17):19-23.DOI:10.14026/ki.0253-9705.2022.17.017.5 赵云皓,徐志杰,辛璐等.生态产品价值实现市场化路径研究基于国家 EOD 模式试点实践 J.生态经济,2022,38(07):160-166.6 逯 元 堂,赵 云 皓,辛 璐 等.生 态 环 境 导 向 的开 发（EOD）模 式 实 施 要 义 与 实 践 探 析 J.环 境 保护,2021,49(14):30-33.DOI:10.14026/ki.0253-9705.2021.14.002.7 逯元堂.EOD 模式创新与实践 J.中国生态文明,2022,No.54(06):31-33.收稿日期：2023-4-17