第4章 生活社会救助.doc

第4章 生活社会救助（下）.

思考题
· 外地来京的在校学生，可以享受最低生活保障待遇吗？
· 李某，外地到北京某高校读书的学生。2005年9月，李某的父亲病重，李某的母亲精神不正常，家庭没有收入来源，李某在学校也没有生活来源。李某可以享受最低生活保障待遇吗？
· 分析：李某不能享受最低生活保障待遇。根据《北京市城市居民最低生活保障制度实施细则》第2项的规定，外地来京就读的在校学生，不属于城市低保的范畴。
· 本案中，李某虽然生活困难，但是，不在城市低保的范围内，不能获得最低生活保障待遇。对于李某生活、学业上的困难，可以通过其他途径获得救助。
· 1999《城市居民最低生活保障条例》
· （四）城市生活无着的流浪乞讨人员的生活社会救助
· 1. 建立的背景
· 改革开放后，大量流动人口、流浪乞讨人员涌入大中城市，带来了许多社会问题，为了加强城市管理，国务院在1982年颁布了
· 《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。
· 在此后的20年间，收容遣送站在配合城市管理、帮助流浪乞讨人员解决生活困难方面还是功不可没的。可是后来一些地方的收容站人员滥用权力、任意扩大收容范围、搞创收的现象屡屡发生，被收容者的权益得不到有效保障，有的随意遭到打骂、虐待，有的被冒领、丢失，有的遭到意外伤亡，问题越积越深。
· 因此《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》在2003年6月被废止。
· 同时《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》出台，于2003年8月1日起实施。
资料来源：人民网（节选）
· 当无暂住证被打成脑震荡、命丧收容车下等报道还历历在目、记忆犹深时，媒体又爆出了大学生无暂住证被打死的消息，真是骇人听闻、令人痛心。
· 暂住证一直是在外发展和谋生的人心里的一个痛，许多“外地人”感受着暂住证带给他们的歧视、恐惧、无奈。一张张被“赋予”了这样涵义的暂住证带出许多的恶梦，如幽灵一般挥之不去，小则夜不安宁、惶惶不可终日，大则遭受非人磨难甚至死于非命、客死他乡。
大学生没暂住证命丧收容所   暂住证=地狱之门?
一个活生生的年轻人就这样死了
· 为保留证据，死于广州收容人员救治站的孙志刚的尸体，躺殡仪馆里已经一个多月了。
· 孙志刚，男，今年27岁，大学毕业刚两年。2001年，他毕业于武汉科技学院，之后在深圳一家公司工作，20多天前，他应聘来到广州一家服装公司。2003年3月17日晚10点，他像往常一样出门去上网，在东圃黄村街上逛街时，被治安人员盘问发现没有办理暂住证后带到黄村街派出所。
· 当晚11点左右，与他同住的成万(化名)接到了一个手机打来的电话，孙志刚在电话中说，他因为没有暂住证而被带到了黄村街派出所，要万成“带着身份证和钱”去保释他，于是，成万和另一个同事立刻赶往黄村街派出所。
· 成万一行到达派出所时已接近晚12点，不知何故，警方告知“孙志刚有身份证也不能保释”。他先后找了两名警察希望保人，但那两名警察在看到正在被讯问的孙志刚后，都说“这个人不行”，没解释原因。成先生说，其中一个警察还让他去看有关条例，说他们有权力收容谁。
· 成先生回忆说，他后来在派出所的一个办公窗口看到了孙志刚，于是偷偷跟过去问他“怎么被抓的，有没有不合作”，孙回答说“没干什么，才出来就被抓了。跟警察顶过嘴，但我的话不严重”。在其后的3天中，孙志刚又经历了两个地方：广州市收容遣送中转站和广州收容人员救治站。3月20日，孙志刚在救治站死亡。
· 中山大学中山医学院法医鉴定中心4月18日出具的检验鉴定书明确指出：“综合分析，孙志刚符合大面积软组织损伤致创伤性休克死亡”。法医发现，孙志刚的皮下组织出现了厚达3.5厘米的出血，其范围更是大到60×50厘米。孙志刚生前是一个身高一米七四、肩宽背阔的小伙子，这么大的出血范围，意味着他整个背部差不多全都是出血区了。
· 按法医的说法，孙志刚体内的大出血，是被钝物打击的结果，而且不止一次。“一次打击解释不了这么大面积的出血”，一名不愿意透露姓名的法医在看完尸检结果以后说，从尸检结果看，孙志刚死前几天内被人殴打并最终导致死亡已是不争的事实。
· 时间一天天过去，而人们对此事的议论并没有随着时间的流逝而变淡，而一些内幕也随之浮出水面。4月28日，北京一家报纸对孙志刚命丧收容所，家属追问死因连遭碰壁做了报道。
· “我们想了解到底是怎么死的，公安局、检察院一些人士说不知道，有的让我们去找这里找那里。有的叫我们找法院，找检察院。而检察院说他们管不了，只对公不对私的。后来去了法院，法院说材料不收，要诉状才行。”和父亲一同从家乡星夜兼程赶来的孙志刚的弟弟说，他们后来又到了民政局，民政局一个人下来接待，收了份材料，说人死在医院里，让他们去找卫生局，他们又到了卫生局，卫生局没要材料，又把他们支到了什么医学会，让他们上那里去调查医院的情况。医学会的两个同志就告诉他们说要先做法医鉴定。就这样每天在外面跑，到处碰壁。
· 而广东省检察院一位不愿透露姓名检察官认为，此事已涉嫌刑事犯罪，应由出事地方的检察院的法纪部门管，因为很可能涉及公安人员违法犯罪。法纪部门是专门侦查国家机关工作人员违法乱纪犯罪行为的。假如这个案件由公安机关直接侦查的话，一来可能“老子管儿子”力度不够，二来受害人家属可能不服。所以建议孙志刚的家属加紧到检察机关报案，并一定要保留尸体作证据。
· 此事引起了全国各界人士的广泛关注和愤慨。“我很伤心，一个刚刚走向社会的大学生就这么无缘无故被打死了，打死他的不是匪徒而是国家的公务人员、国家执法人员，而且被打死的理由仅仅是因为没有办理暂住证。”一位广州的网友说。
· 延伸阅读： 纪念因为揭露“孙志刚案”而受到制裁的勇士们
· 2003年4月25日，南方都市报以《被收容者孙志刚之死》为题，客观、公正报道了湖北青年孙志刚因为没有暂住证在广州被收容致死的黑幕。
· 6月5日，广州市23名有关责任人员受到党纪政纪处分。广州市公安局副局长林培坤、广州市卫生局副局长卢彦德被行政记过，广州市民政局副局长唐启畅被行政警告。广州市公安系统12名责任人、市卫生系统3名责任人、市民政系统5名责任人分别被处分，广州市公安局天河分局副局长韩立平被撤职。
· 6月5日，孙志刚在广州被故意伤害致死涉嫌犯罪的１８名被告人分别在广州市中级人民法院、广州天河区法院、白云区法院接受审判，其中广州市公安局天河分局黄村街派出所民警李耀辉，原广州市脑科医院江村住院部副主任张耀辉，原广州市收容人员救治站负责人彭红军，医生任浩强，护士邹丽萍、曾伟林6人犯有玩忽职守罪被判处有期徒刑2年至3年。
· 6月18日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》。该办法草案经修改后，由国务院公布施行，同时废止１９８２年５月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。
· 6月20日，国务院颁布第381号令，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》自2003年8月1日起施行，旧的收容遣送办法同时废止。
· 6月27日，广东省高级人民法院对孙志刚被故意伤害致死案作出终审判决，除主犯被判死刑、其他11名案犯分别判死缓无期或有期徒刑外，还有6名涉案渎职人员被判刑2-3年。
· 延伸阅读：湖北青年——孙志刚（百度百科）
· 因一个人的死亡而引发国务院出台了新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。
· 从“收容”变“救助”，湖北青年孙志刚付出了生命的代价——一个自由公民，在自己的国家因为没有携带证件而被活活打死。在媒体和学界关注下，国务院出台了新的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。旧制度开始松动，但是暴露出的城乡二元结构对立、公民自由迁徙权、违宪审查机制等问题，还需要更长时间的努力
· 《墓志铭》最下方还有两行字：　　　　　
· 　 以生命为代价推动中国法治进程，
·   　 值得纪念的人——孙志刚。　　　　　
· 在孙志刚的墓碑上，还有着这样两段话：　　　　　
· “逝者已逝，众恶徒已正法，然天下居庙堂者与处江湖者，当以此为鉴，牢记生命之重，人权之重，民主之重，法治之重，无使天下善良百姓，徒为鱼肉。”
· “人之死，有轻于鸿毛者，亦有重于泰山者，志刚君生前亦有大志，不想竟以生命之代价，换取恶法之终结，其死虽难言为舍身取义，然于国于民于法，均可比重于泰山。”
· 2.现行制度的主要内容：
· 《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定：“县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站。”“将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。”“救助站应当根据受助人员的需要提供下列救助：
· (一)提供符合食品卫生要求的食物；
· (二)提供符合基本条件的住处；
· (三)对在站内突发急病的，及时送医院救治；
· (四)帮助与其亲属或者所在单位联系；
· (五)对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。
· 《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》中规定，救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天。因特殊情况需要延长的，报上级民政主管部门备案。
· 救助站已经实施救助或者救助期满，受助人员应当离开救助站。对无正当理由不愿离站的受助人员，救助站应当终止救助。
· 受助人员自愿放弃救助离开救助站的，应当事先告知，救助站不得限制。同时，受助人员擅自离开救助站的，视同放弃救助，救助站应当终止救助。
· 未成年人及其他无民事行为能力人和限制民事行为能力人离开救助站，须经救助站同意。
· 《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》
· 《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施>>
· 二、农村生活社会救助
· （一）传统制度的主要内容
· 1.贫困户救助
· 这里的贫困户救济是指农村地区缺乏、丧失劳动能力，或因天灾人祸而造成生活困难急需给予帮助的农民、牧民、渔民等。
· 贫困户救助主要是暂时性救济，没有形成规范的制度。
· 2. 五保供养
· 1960年的《农业十四条》和《高级农业生产合作社示范章程》最早提出了农村五保供养，即保吃、保穿、保烧、保葬和保教（儿童和少年）；后来逐步演变为保吃、保穿、保住、保医、保葬（未成年人保教）。
· （二）现行制度的主要内容
· 农村五保供养、农村居民最低生活保障制度、特困户救助制度和临时救助制度。
· 1.五保供养(2006《农村五保供养工作条例 》)
· （1）供养对象
· 老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。 （三无人员）
· （2）供养内容
· (一)供给粮油、副食品和生活用燃料；（保吃）
· (二)供给服装、被褥等生活用品和零用钱；（保穿）
· (三)提供符合基本居住条件的住房；（保住）
· (四)提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；（包医）
· (五)办理丧葬事宜。（保葬）
· 农村五保供养对象未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的，应当保障他们依法接受义务教育所需费用。
· （3）经费来源和标准
· 标准：
· 农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。
· 来源：
· 农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排。有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活。农村五保供养对象将承包土地交由他人代耕的，其收益归该农村五保供养对象所有。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。
· 中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助。
· （4）五保供养的形式
· 农村五保供养对象可以在当地的农村五保供养服务机构集中供养，也可以在家分散供养。农村五保供养对象可以自行选择供养形式。
· 集中供养的农村五保供养对象，由农村五保供养服务机构提供供养服务；分散供养的农村五保供养对象，可以由村民委员会提供照料，也可以由农村五保供养服务机构提供有关供养服务
· （5）监督管理
· 县级以上人民政府应当依法加强对农村五保供养工作的监督管理。县级以上地方各级人民政府民政部门和乡、民族乡、镇人民政府应当制定农村五保供养工作的管理制度，并负责督促实施。
· 财政部门应当按时足额拨付农村五保供养资金，确保资金到位，并加强对资金使用情况的监督管理。
· 审计机关应当依法加强对农村五保供养资金使用情况的审计。
· 农村五保供养待遇的申请条件、程序、民主评议情况以及农村五保供养的标准和资金使用情况等，应当向社会公告，接受社会监督。
· 2.农村最低生活保障制度
· 2007《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》
· （1）基本原则
· ① 在保障对象上，坚持“应保尽保”的原则。农村低保制度以全体农村绝对贫困居民为保障对象，确定保障对象的唯一根据是其全年人均收入水平低于当地农村规定的最低生活标准。
· 根据社会保障理论，国际上通常将一定区域内人口的5%确定为最低生活保障的对象。在建立农村低保制度时，要面向全部贫困对象， 做到“一个不漏，应保尽保”。（最低百分比法）
· ② 在保障标准上，坚持标准适度、量力而行、动态调整的原则。确定最低生活保障标准，既要保证保障对象的最低生活需要，又要克服完全依靠低保的依赖思想；既要考虑地区间标准大体一致，又要考虑地区间的发展差距带来的标准上的差距。由于社会保障给付具有刚性，最低生活保障标准在确定时宜低不宜高，从低标准起步，随着经济的发展，逐步提高保障标准。
· ③在保障资金上，坚持资金来源多元化的原则。筹集资金是开展农村最低生活保障制度建设的核心问题。政府有责任保障农民群众的基本生活，资金的来源应以政府财政为主。但目前我国经济还不发达，财政能力有限，农民人口基数大，国家无力全部包揽，保障资金的筹集应由国家、集体和社会共同担，共尽责任。
· ④在保障方式上，坚持货币、实物、服务保障相结合的原则。农村贫困人口的贫困除表现为收入低下外，在生活的各个方面都存在着很大困难。多种形式的保障方式，既可以发挥综合效应，从多方面解决保障对象的实际困难，又可以减轻保障资金不足的压力。
· ⑤在保障管理上，坚持依靠基层政权和群众自治组织的原则。农村最低生活保障制度本质上是面对千家万户的社会工作，必须依靠基层政权和基层自治组织。因此，建立农村低保制度要与农村基层政权和群众自治组织建设紧密结合，尤其是同村务公开、民主管理相结合。
· （2）制度设计
· ①保障对象。是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。
· 具体包括：
· a. 无劳动能力、无生活来源、无法定扶养义务人的老年人或未成年人（？）；
· b. 因疾病、残疾、灾害等原因丧失劳动能力而无收入或少收入的生活贫困人口；
· c. 在农产品市场竞争中，生产经营不善而生活面临困境的贫困人口，或由于乡镇企业破产倒闭，在乡镇企业工作一时生活陷入困境的农民工；
· d.其它因劳力缺乏、人口较多，人均收入低于当地最低生活保障标准的困难人口。
·
· 而对那些由于游手好闲、超计划生育或因奢侈浪费造成生活困难的则不予以保障。为准确核定保障对象，在具体操作中应采取调查摸底与群众评议相结合的办法进行。
· ②保障标准。确定农村最低生活保障标准主要考虑的因素有：（1）维持农民最基本的生活需要。通过认真调查研究，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出。（2）农村经济发展水平。主要考虑当地人均国民生产总值、农民人均纯收入等。（3）地方财政和村集体的承受能力。（4）物价上涨指数。由于以上各因素是不断变化的，保障标准应随着这些因素的变化而进行调整（一般为1年调整1次) 。
    根据我国的实际情况，较为可行的最低生活保障标准应为农民人均收入的28%左右（经济发达地区，农民收入水平高，贫困程度低，以26%为宜；经济欠发达地区，农民收入低，以30%为宜）。农村最低生活保障标准以县（市）为单位划线较好。
· ③保障资金。建立多渠道筹集保障资金的机制：
· a. 资金的来源应以财政为主，由中央、省、市、县、乡五级共同承担低保资金，中央、省、市高层政府要加大对贫困地区农村低保资金的投入力度；
   b.由于国家财力有限，难以全部负担广大农村低保人口，在保障资金来源上应实施地方财政和村集体共同负担，并由各地根据实际情况确定各级财政和村集体的负担比例；
   c.可以借助社会力量，组织社会募捐、义演等慈善活动，依靠民间力量筹措低保资金。

· 农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。
· ④保障方式。最低生活保障方式可以灵活多样，其主要方式有3种：一是发放救济金；二是发给部分救济金和部分实物（如粮款结合的方式，即首先满足人均口粮的救助，以粮抵款，差额部分发给现金）；三是制定优惠政策，如免除“三提五统”、义务工、子女的学杂费、部分医疗费等。
· ⑤保障管理。最低生活保障资金的管理可采取的方式：各级政府财政负担的资金集中到县一级统一管理，村集体负担的资金，可由村集体直接与保障对象签订合同或协议，按时发放。
· ⑥运作程序。保障对象向村委会提出申请，填写申请表；村委会认真核实申请人的家庭全年收人情况，提交村民大会或村民代表会议讨论通过，并张榜公布，报乡镇政府审核；乡镇政府审定保障对象资格和补助金额，签署意见后报县（市）民政部门审批；县（市）民政部门对材料进行复核，符合保障条件的对象发给最低生活保障金领取证件，并下拨保障金，以村为单位发放保障金，并通过乡镇政府或村委会张榜公布；乡镇政府每半年或一年对保障对象的家庭收人情况进行一次审核，实行动态管理，对不符合救助条件的停发保障金。
· 申请、审核和审批——民主公示 ——资金发放——动态管理
· 3. 特困户救助制度
· （1）中西部地区不具备建立农村低保的条件，可以停止这项制度，另外实行农村特困户救助制度。
· （2）按照“不救不活”的标准来确定贫困人口；
· （3）特困户具体涵盖三类人：
·   a.从严格意义上不能达到“五保”条件，但生活极为困难的鳏寡孤独人员；
·   b.丧失劳动能力的重残家庭；
·   c.患有大病而又缺乏自救能力的困难家庭。
· （4）对“不救不活”的救助对象一律发放《农村特困户救助证》；
· （5）对农村特困户实行定期定量救济。
· 4. 临时救济措施
· 对象：不符合五保供养条件和农村特困户救济标准，生活水平略高于贫困户的一般贫困户。其生活水平处于最低生活保障的边缘地带，一旦受到饥荒、疾病、意外伤害等影响，就很容易陷入贫困境地。