浅谈行政复议规章制度的行政化困境与司法化模式选择 .docx

浅谈行政复议制度的行政化困境与司法化模式选择
我国的行政复议制度，随着《行政复议法》颁布实施，已。shy;日益成为人民群众维护自己合法权益的重要法律手段，也日益显示出其对促进依法行政，实现社会公平正义，构建和谐社会起着巨大的推动作用。然而十多年来，行政复议制度功效的发挥未能达到制度设计的目的。根据资料显示①，有70％未。shy;过行政复议的行政争议案件直接进入行政诉
讼，与该制度设计应有70％行政争议案件进入行政复议的目标正好颠倒，应然与实然如此之大的差距，引起了学界的热切关注，引起了国家最高领导层的高度重视②。我国的学者、实际工作者从各个方面和不同层面提出许多见解和完善办法。笔者认为：我国现行行政复议制度陷入了“行政化困境”，完善行政复议制度应从体制模式上加以研究解决。
一、现行行政复议制度实施状况
我国行政复议法于1999年4月29日颁布，同年10月1日施行，国务院、省、市政府对贯彻实施该法均专门颁发文件，这是一般法律的贯彻实施所不能期及的。然而，行政复议制度的运行状况并未达到预期的效果。我们从行政复议案件受理、处理状况考察行政复议制度的功能与作用的发挥情况。可从三个阶段进行考察：第一阶段（1950-1990年），行政复议条例颁布实施以前的期间。在这一阶段，虽然我国从建国初的1950年就开始建立行政复议制度，到党的十一届三中全会前，当时仅局限于财政、海关等有限部门有该项制度，更由于当时是纯行政手段管理的年代，几乎没有行政复议案件；党的十一届三中全会以后到1990年底，我国虽已有100多部法律规定了行政复议，由于缺乏行政复议案件办理程序，这些规定几乎未能发挥作用。在这期间，案件也不多，即使有些行政争议案件，亦被作为信访案件处理。此时各级行政机关并无专门办理行政复议案件的机构和人才。第二阶段（1991-1999年），国务院行政复议条例颁布实施后到行政复议法颁布实施时的期间。在这一阶段，由于行政复议条例具体规定了行政复议案件受理、处理的机构、人员、范围、申请人、被申请人、第三人的资格条件、审查标准，案件受理、审理、裁决的期限、要求等程序，以及违反条例规定的法律责任等。行政复议制度的功能与作用开始得到发挥。行政复议案件逐步增多，XX市从90年代初的每年50件左右上升到90年代中期每年100件左右，到90年代末，逐步稳定并略呈下降趋势。90年代初，向市政府申请行政复议的案件全年只有5件左右；90年代中期每年15件左右；90年代末每年50件左右。第三阶段（2000-2008年），国家行政复议法颁布实施至今的期间。行政复议法的颁布实施，行政复议案件受案范围扩大到一切具体行政行为，行政复议案件的受理、处理标准、程序都比行政复议条例的规定更科学，更有利于行政复议制度功能与作用的发挥。行政复议案件的数量，从全国范围来说，比行政复议法实施前增加近一倍，由不到4万件突破8万件大关。2000年，XX市整个行政辖区内收到行政复议案件235件，比行政复议条例实施期间最高年受理案件100件高近1.5倍左右，其中市政府直接受理办理的行政复议案件近100件。XX市自2000年以来，历年的行政复议案件受理、审理和结案情况如下：2000年：收到235件，受理212件，不予受理23件，维持98件，撤回76件，撤销11件，变更3件，责令履行1件；2001年收到240件，受理215件，不予受理20件，作其他处理5件，维持95件，撤回94件，撤销9件，变更5件；2002年收到245件，受理218件，不予受理22件，作其他处理5件，维持129件，撤回73件，撤销9件；2003年收到251件，受理213件，不予受理26件，作其他处理12件，维持119件，撤回70件，撤销10件，变更2件，责令履行3件；2004年收到260件，受理219件，不予受理24件，作其他处理17件，维持135件，撤回61件，撤销10件，变更2件，责令履行3件；2005年收到251件，受理227件，不予受理12件，作其他处理12件，维持126件，撤回93件，撤销4件；2006年收到375件；2007年收到366件。上述统计数据说明：在行政复议法颁布实施之后，行政复议案件数量有一个突破性进展之后，每年的案件数量总体呈上升趋势，2006年达到最高为375件。然而，行政争议案件的数量恰远远超出该数量。以2004年XX市的情况，2004年XX市全市信访案件有关行政争议案件数量约为20000件左右，全市行政复议案件数量却只有260件，不到1%。全国的情况也基本如此，据有关资料统计，全国2004年的行政争议案件至少为1400万件，而行政复议案件只有8万件，占整个案件数量的0.5%。这一统计数据与行政机关每年作出的具体行政行为数量相比，更是微乎其微。2004年，XX市各级行政机关、法律法规授权组织作出的包括行政许可、行政处罚、行政