论我国环境保护公众参与规章制度的完善 .docx

论我国环境保护公众参与制度的完善 公民环境意识的变迁与公众参与制度的完善 【摘要】 ：公众环境意识是联结环境法律价值和环境法律制度的中介，只有当公众环境意识和环境法的价值理念相一致时，环境法制才可能低成本运行。从20世纪70年代开始，全球性的环境危机开始出现。人们开始重视环境保护问题。而环境法中的“公民参与原则”也是源于20世纪60年代末以来日益高涨的环境保护浪潮和对环境问题的深刻认识。随着环境问题的日益暴露，人们逐渐认识到环境不仅要靠政府保护，同时也要靠公民来保护。在此背景下，环境法中的“公民参与原则”逐步得到国际社会和国内立法的承认。而要想达到公众参与的目的就必须提高公民的环境意识。本文从提高公民环保意识这一方面提出加强并完善我国公众参与制度的建议。【关键词】 ：环境意识公众参与环境法环境保护【正文】 ： 一、现代环境意识的产生及其内涵 （一）现代环境意识的产生 环境问题是伴随着人类文明一道存在的，从人类发展史来看，其大致经历了原始人类时期、农牧业社会时期、工业革命时期。而全球规模环境破坏则始于20世纪，从20世纪70年代开始，全球性的环境危机开始出现。伴随着西方环境危机同步发生的是西方的环境运动。西方社会在20世纪50至60年代发生的“八大公害”事件，引起公众对环境保护的强烈关注，从20世纪70年代到80年代，环境运动达到高潮，在此背景下，西方各国在政策、法令以及思想、信仰、生活方式各方面都掀起了绿色化的浪潮，现代意义上的“环境”及“环境意识”等语词的概念得以形成。 （二）环境意识的内涵界定 有一种观点认为“环境意识是人们主观上对环境问题的认识水平和为此采取行动的意愿程度的一种表现形式。”1另一种观点则认为环境意识是指人对待自然和环境的态度，它包括两方面内容，一是意识水平，即人们是否认识到环境问题的存在及其认知程度；二是行为取向，即人们根据自己的价值判断对环境问题所作的行为选择。2还有一种观点认为，环境意识是人们通过一系列心理活动过程而形成的对环境保护的认识、体验与行为倾向。这三种心理成分以环境认知为基础，相互联系、相互制约，并统一于环保意识之中。3本文认为，公民的环境意识就是其环境观，也就是个体对于人与环境关系的认知，环境观区别于世界观、人生观，环境观并不以公民个体的自我意识为条件，它仅仅体现为公民对待自然的态度和其所表现的行为取向上。 二、当代中国公民环境意识现状及其影响因素 （一）当代中国公众环境意识之实证分析 1998年7月至1998年10月，国家环保总局和教育部联合组织了一次全国规模的公众环境意识调查。4通过对数据的分析，我国现阶段公众环境意识呈现一种多元的二重结构： 1.环境意识水平的城乡二元化。本次调查活动是全国范围的抽样调查，但在调查过程中对于来自城市和农村的数据进行了分别统计，整体上看，城市公民的环境意识水平明显高于农村。以环保知识水平测验为例，全国人均得分为2.8分，其中城市人均为4.5分，农村人均为2.4分，低于全国平均水平0.4分，远远低于城市公民的人均得分。 2.环境意识水平反映在年龄结构层次上的二元化。本次调查中对成人和少年的环境意识进行了比较，少年的环境意识在对环保的重视程度、自然观、环保行为等各方面均明显高于成人。与此相类似的调查结论还体现在1999年进行的零点调查中，对中心城市居民生活状态的调查结果显示，24岁以下年轻人群体对“环保问题”关注程度明显较高。5 3.公众与政府在解决环境问题上呈现出二元分离形态。近年来，环境保护受到了政府的高度重视，这一点在本次调查中也得到了反映，49.5的人认为目前环境污染状况有所好转的主要原因是政府采取了一些环保措施，43的认为未来环境污染好转的原因也取决于政府进一步采取环保措施。中国社会调查事务所（ssic）2000年的一次调查也反映出公众对于政府解决环境问题的信心。6但调查中高达65.9的低度参与率以及公众对各地政府环保措施64的不知情比率则反映出公众对于自身在解决环境问题中的作用和定位并不明确，公众的环境意识更多地表现为“政府依赖型”。 （二）当代中国公众环境意识状况的影响因素 1.城乡二元结构的影响 （1）城乡居民贫富差异对环境意识水平的影响。 从我国目前城乡居民对法律的态度来看，城市居民对于加强法制建设、依法治国的认同感和信任感比较高，而相应的，另一项较早的调查资料则显示，“法律在农民心中还未获应有的地位，未能在农民的生活中获得现实的生命力”。7这其中，一个很重要的原因就在于农村相对的贫困化，导致其对法律政策的排斥。 （2）城乡居民受教育程度的不均等对环境意识水平的影响。 从现在在校大学生中城乡子弟的比例来看，城镇子女约占70，农村则仅占30。这同全国城乡总人口的比例刚好倒置。8城乡居民在受教育的机会上的这种不均等极大地影响了他们受教育的程度，进而影响到他们对于现代环境意识的认知程度。从国家环保总局和教育部的这项调查结果来看，公众对于环境问题的重视程度、对世界环境状况的认知等都与他们的文化程度密切相关。 2.现有国家社会关系状况对公众环境意识的影响 从前面的分析中我们可以看到，现存的国家社会关系状况下还存在着公众对政府的依赖性，这一点在环境问题的解决上得到了明显反映。一方面公众对于与自身利益相关的污染事件会积极地寻求解决；另一方面却对身边发生的另一些环境破坏和污染事件视而不见。对于所谓气候变暖、酸雨或其他大规模的生态灾难更加无动于衷。 3.社会失范的视角 “失范”是由于社会分工发展速度过快而引起社会结构剧烈变化，旧的共同价值规范失去了在社会联系与社会协调中的作用，而新的道德规范又没有及时产生而引起的社会状态。12 在当代中国社会实际上面临着几组价值的严重冲突，这容易使公众变得无所适从。而在这几组冲突的价值中，以经济发展为中心的观念实际上处于上风。这种状况反映到环境意识上，就是缺乏对现代环境观的认同，这不可避免地会影响到他们对经济建设与环境保护之关系的看法和对于环境参与活动的自觉性。 三、如何提高公民的环境意识加强宣传教育，提高公民环保意识 1.加强教育，把环境保护内容纳入高等教育体系。具体而言，“我国高等教育体系中要有生态环境、清洁生产法、清洁生产工艺与管理、发展循环经济等内容；其次要在中小学教育、远程教育、成人教育、职业教育和技术培训中形成完善的教材；在中小学教育中，也要将循环经济、爱护资源和讲究卫生作为常识进行素质教育，倡导”爱护环境，保护环境，人人有责“ 2.加强舆论宣传和监督。充分利用电视、网络、报纸等媒体宣传普及环境保护的知识和政策，加强对环境违法行为的监督。 公民环境保护意识的提高即有利于环境法的贯彻实施，扩大公众参与原则对环境法的适用程度。达到环境法实施的真正目的；也有利于公民维护自身的环境权益不受他人侵犯。 四、实行公众参与制度的必要性 人们曾认为仅靠政府或市场就能解决日益严重的环境问题，随着时间推移，人们逐渐认识到政府和市场调节的缺陷，从此公众被推到维护生态保护环境的前台，环境污染是由人造成的，每个人对保护环境都有一定的责任，因此在环境问题日益严重的今天，公众参与是实施环境保护的必要选择。 1.从造成环境污染的原因来看。人类违背自然规律，对自然进行不合理的开发和利用，人类对大自然疯狂的索取造成生态破坏，向大自然肆意排放造成环境污染。所以保护环境也要靠人类，公众的行为对环境保护有巨大的影响。 2.从政府掌握的信息量上看，公众参与对政府决策起举足轻重的作用。我国幅员辽阔，地理环境复杂多样，只有当地或附近的居民才会了解环境真实情况。政府资源有限，仅靠政府的力量难以掌握充足的信息来制定科学、合理、行之有效的决策，只有鼓励公众积极参与，广泛吸收公众的意见和建议，尽可能多的收集相关信息才能对环境进行有效地管理和保护。 3.公众能够影响决策者的行为。政府决策者都是由公众间接或直接选举产生的，就应代表最广大人民群众的意愿和利益，所以说公众对决策者的行为有很大的影响力。广泛的社会支持和公众的积极参与可以增加决策的公开性、透明度，使决策和管理更加合理，减少政府与公众的摩擦，加强公众对政府的信任。 4.政府调节失灵及市场调节失灵。政府各部门之间协调不足，手段单一，环境政策实施不力，难以有效保护环境及公众利益。市场调节的不足主要是市场没有正确反映自然资源的价格。出现了“产品高价，资源低价，环境无价”的局面。 五、公共参与制度及优点 众参与环境制度直接体现了一个国家环境保护水平，环保事业要靠公众的参与，要想真正治理环境污染、环境破坏，公众参与必不可少。环境保护中的公众参与能克服市场和政府调节的缺陷，在许多方面发挥不可替代的作用。环境保护公众参与是环境法中的一项基本原则，是公众的一项基本权利，保证公众广泛参与环境保护的整个过程，可以使公众利益得到充分保证。再次，环境保护中的公民参与有利于在全社会营造一种保护生态、控制污染的良好社会风气。大量非官方的环境保护组织、社团的出现并开展各种活动，对于动员全社会参与环境保护事业，绿化人们的社会生活，创造崇尚绿色生活的社会风气，发挥了关键性的作用。（1）环境保护中的公民参与可以推动国家或地区的环境立法和司法工作，推动公共决策和管理的科学化、民主化。 （2）环境保护中的公民参与有利于维护公民自身的合法利益，增强公民的权利意识，激发公民参与的主动性和积极性。在环境保护领域引入公众参与制度，有利于发挥公众保护环境的积极性，公众与环境的天然联系使公众对环境保护发挥着不可替代的作用。一方面弥补政府调节和市场调节的不足，实现公众环境利益的的全面保护，强化了外部监督，激励政府环境管理职能的发挥，促使不同群体环境利益得到有效保障，减少环境纠纷，维护了社会稳定。另一方面，顺应了国际环境保护制度的潮流。公众参与制度作为环境保护的一项基本原则已被各国普遍引用。 （3）公众参与有利于对环境违法行为进行有效监督。（4）公众参与对政府管理环境起辅助作用。 五、我国公众参与制度的不足及解决方法 1.关于公众参与的立法规定太分散不集中，难以执行，且容易出现各法条间的冲突，另外政策性文件的中的规定在公众中缺乏法律权威性，不易实施。 2.现行的环境立法中虽然有了一些公民参与的规定，然而这些规定过于原则和抽象，以致缺乏可操作性。公众参与的方式和内容仅仅停留在制度层面。 4.公众参与的范围过窄，公众权利不能得到充分发挥。 5.我国环境立法都以公民义务为本位，这种形式限制了公众参与环境保护的积极性，阻碍了环境保护的发展。上述公众参与制度的不足该如何解决。 首先，以立法形式确立公民环境权的地位，这是实现公众参与的根本保证和法律基础。环境权是公民的一项基本人权。 其次，制定奖励制度，鼓励公众积极参与，协助政府收集信息，制定出科学合理的政策。 再次，鼓励公众自行开展一系列交流活动，政府可以加强宣传教育，使公众认识到环境污染的危害性和保护环境的重要性。在政府决策机构中给予公众一定的席位，使其能充分发表意见。最后，创造一些有利条件，方便公民进行环境诉讼。 【结语】 ：在我国公众环境意识尚受制于社会整体发展的影响的现状下，环境法制建设必须以一种更灵活、更实用的态度去实现与社会的联系和沟通，使之获得社会的认同，公众参与制度是环境法的一项基本制度，从某种意义上说，公众参与制度已经成为衡量一个国家或地区环境保护事业发达程度和环境管理水平高低的一个重要标志，成为各国环境法中解决环境问题的重要制度。 当前人们已经逐步认识到环境问题的严重性，开始关注环保。为了调动公民环保的积极性，应该进一步完善我国的环境保护公众参与制度。科学发展观以及构建和谐社会的提出，对环保事业有着里程碑式的意义，相信在政府的大力倡导下，人与自然和谐相处的观念会深入人心，经济、环境会协调发展，构建和谐社会的目标也会顺利实现。 【参考文献】 ： 1王玥。扩展环境权益提高环境意识，载中国环境报2000年12月2日第4版。 2黄顺江。环境意识影响环境政策，载中国环境报1999年2月18日第3版。 3李宁宁。环保意识与环保行为，载学海2001年第1期，第26页。 4徐庆华。中国公众环境意识调查，中国环境科学出版社1997年版，第86页。 52000年。中国社会形势分析与预测社会蓝皮书，社会科学文献出版社2000年版，第124126页。 6新千年调查百姓信心，载中国环境报，2000年1月8日第3版。 7李楣。法律社会学，中国政法大学出版社1999年版，第480页。 8陆学艺。走出城乡分治一国两策的困境载读书，2000年第5期，第4页。 9唐士其。国家与社会的关系，北京大学出版社1998年版，第274页。 10（英）c亚历山大。国家与市民社会，一种社会理论的研究路径，邓正来译，中央编译出版社1999年版，第442页。 11毛寿龙。政治社会学，中国社会科学出版社2001年版，第296页。 12la科瑟。社会学思想名家，中国社会科学出版社1991年版，第146页。 13see：marianat.acevede，theinternationolhumanrightsandenvironmentalprotectionintheeuropeancourtofhumanrights，newyorkuniversityenvironmentallawjournal2000. 14郑水流。法哲学与法社会学论丛第三卷，中国政法大学出版社2001年版，第242264页。（华中科技大学法学院鄢斌）