我国工伤保险规章制度实施现状,问题及解决对策(2).docx

我国工伤保险制度实施现状,问题及解决对策 我国工伤保险制度存在的问题及对策思考 摘要：工伤保险制度作为我国法制体系的重要内容，对于维护用人单位和劳动者权益发挥着重要作用。近年来我国工伤保险制度逐步完善，劳动者工伤赔偿的保障力度进一步加强。但在具体实施过程中有很多弊端和问题显现出来：工伤职工不能及时得到赔偿金，有的甚至在法律上找不到救济的途径，严重影响了劳动关系的和谐，不利于社会稳定。 关键词：我国工伤保险制度存在问题外国工伤保险制度对策思考 abstract：theindustrialinjuryinsurancesystemastheimportantcontentsofthelegalsysteminchina，theemployingunitsandworkerstosafeguardtherightsandinterestsplaysanimportantrolein.inrecentyears，chinasindustrialinjuryinsurancesystemandgraduallyimprove，workerscompensationinsurancefurtherstrengthen.butinparticularexecutiveprocedurehasmanyshortcomingsandproblemsemerged：theinjuredworkerscannotreceivetimelycompensation，someevenlegallyunabletofindreliefway，seriouslyaffectedtheharmoniouslaborrelations，isnotconducivetosocialstability.keyword：industrialinjuryinsuranceinchina;existingproblems;foreignindustrialinjuryinsurancesystem;countermeasurethinking 一、我国现行工伤保险制度存在的问题 （一）强制措施力度不够 1、对用人单位不办社会保险缺乏硬性制裁措施。我国劳动法、劳动合同法、条例都明确规定了用人单位必须为劳动者缴纳社会保险费。【1】 但对用人单位不为劳动者缴纳社会保险费的违法行为缺乏硬性制裁措施。法律规定：缴费单位未按规定办理社会保险登记的，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以1000元以上5000元以下的罚款；情节特别严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以5000元以上10000元以下的罚款。【2】 然而，劳动保障行政部门对用人单位不给劳动者缴纳工伤保险费的制裁措施仅仅是“责令限期缴纳、加收滞纳金、罚款”，对于拥有强大经济实力的用人单位而言，这些措施显然缺乏力度，不能起到足够的威慑作用，造成用人单位不能积极的为职工办理工伤保险，这种现象在非公有制企业尤为突出。 2、对用人单位不申请工伤认定缺乏刚性的惩罚措施。条例明确规定：“用人单位应当自事故发生之日或被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区劳动行政部门提出工伤认定申请”。可见，用人单位提出工伤认定申请是其法定义务。权利可以放弃，但义务必须履行，否则就应当承担相应的法律责任。在现实中，不能按规定提出工伤认定的往往是没有为职工缴纳工伤保险费的用人单位，工伤待遇本来就只能由该用人单位承担。所以，条例规定由用人单位承担在此期间发生符合条例规定的工伤待遇等有关费用的惩罚措施对其毫无意义，不能有效的制裁用人单位未按规定申请工伤认定的违法行为。【3】 （二）工伤保险体制的设置不合理，没有形成相互监督的制度体系 1.工伤保险经办部门与劳动保障行政部门之间缺乏相互配合、相互监督的体质。从现行的工伤保险制度安排来看，劳动保障部门负责政策的制定和出台，经办机构执行政策，办理业务。【4】 但是在实际执行过程中，许多地方工伤保险经办部门都是自己制定政策，自己执行，这样就造成了工伤保险经办部门在办理具体业务的同时也承担起了制定政策、解释政策的责任，导致责任不清。 2.劳动能力鉴定委员会定位不清，缺乏监督。工伤保险条例中明确规定劳动能力鉴定委员会由劳动保障行政部门、人事行政部门、卫生行政部门、工会组织、经办机构代表以及用人单位代表组成。劳动保障行政部门作为管理工伤保险的行政部门，负责制定有关工伤保险的政策，具体负责工伤认定、劳动能力鉴定等的组织管理活动。【5】 （三）程序繁琐，维权成本高 按照条例的规定，职工获得工伤保险待遇需经过工伤认定、劳动能力鉴定、劳动仲裁，甚至到法院起诉。如果劳动者与用人单位没有签订劳动合同，还需要在工伤认定之前先确认劳动关系。根据相关法律、法规规定，工伤认定、劳动能力鉴定的期限各是2个月，劳动仲裁的期限是45天，一审期限是六个月，二审期限是三个月，但要走完这些程序少则需要一年二个半月，多则要二年以上的时间。【6】 因为当事人对工伤认定的决定不服，可以提起行政复议、行政诉讼。由于程序烦琐、时间过长，部分受伤害职工被拖得精疲力尽，甚至中途放弃。 （四）超期申请工伤认定，工伤待遇难以保障 工伤认定是获得工伤保险待遇的先决条件，同时工伤认定也是劳动保障行政部门的行政职权。条例规定，申请工伤认定的期限用人单位是30日，劳动者是一年。如果用人单位和劳动者都没有在规定的期限申请工伤认定，那么劳动保障行政部门就会以超过受理时效为由裁定不予受理。【7】 如果没有工伤认定决定就无法进入劳动能力鉴定，即使申请劳动争议仲裁，也会因证据不足而无法得到保障。在实践中，对于没有取得工伤认定决定的，一些人民法院也会适用司法不干预行政的惯例，认为法院无权认定工伤，判决驳回工伤职工的诉讼请求。 二、与外国工伤保险制度相比较 1.英国现行工伤保险办法颁布于1975年。英国工伤保险事务由卫生与社会保障部负责。卫生与社会保障部的地方办事机构负责具体管理工伤保险费用和工伤保险待遇支付。英国没有单独的工伤保险基金。 在工业事故中，所有在英国就业的具有劳动合同的职工或学徒必须参加保险。甚至一些难以订立劳动合同的自谋职业者，如出租车、汽车、轮船驾驶员等，也被工伤保险所覆盖。英国规定只有“由于就业引起的和在就业过程中发生的事故而造成伤亡”的人员才有资格享受工伤保险待遇。【8】 2.日本的工伤补偿保险法制定于1947年，这部法律的第一条指出，制定这部法律的目的是“对工人因业务上的事由或因上班造成负伤、生病、残疾或死亡者，予以迅速且公正的保护，实行必要的保险给付。同时，谋求促进这些因业务上的事由或上班而病残的工人重返社会、救援该工人及其遗族、确保工人的劳动条件，以利于工人福利的改善。” 从1958年至今，工伤保险的主管部门厚生省制定了如何减少工伤的11个五年计划，该计划的基本方针是“最大限度的减少死亡事故，确定中小企业安全卫 【9】 生工作落实，简少劳动者的精神负担，减少事故受伤害人群等。” 3.印度于1924年实施的工人补偿法是一种完全的雇主责任制。印度独立后，1948年开始建立包括工伤保险的现代社会保险体系，雇员国家保险法也于1952年开始实施。 印度的雇员国家保险法覆盖了雇用20人以上的工业企业，采矿、商业和农业不包括在内。受保护的对象包括蓝领、白领和收入低于一定水平的管理人员。该法覆盖范围逐步扩大到其他经济部门，然而，即使是所覆盖的经济部门， 【10】 该法仅仅在工业中心并具有大量参保人员的地区实施。 4.从上述各国工伤保险制度看出，各国的制度多少都存在些问题与不足。相对比而言，我国工伤保险制度存在更多的问题，需要制定强有效的条例，从而推进工伤保险制度的改革，规范工伤保险制度，解决工伤保险争议。 三、原因分析 （一）用人单位和劳动者认识不到位 造成工伤保险参保率不高，用人单位和劳动者认识不到位是其重要原因。追求利润是企业的目标，一些用人单位认为为职工缴纳工伤保险，增加了自己的用工成本，从而减少了企业的利润。为了追求经济效益、片面追求利益最大化而不重视职工的合法权益，不为职工办理工伤保险。其实，工伤保险制度创设的目的一方面是为了保障工伤职工的医疗救治和经济补偿；另一方面是为了分散用人单位的用工风险。【11】 可见，国家要求用人单位为劳动者依法缴纳社会保险费对用人单位来说也是有积极意义的。但有些用人单位往往心怀侥幸，认为自己的企业发生工伤事故的可能性小，参加工伤保险不划算。由于用人单位对工伤保险认识不足，造成用人单位参保积极性不高，即使勉强参保，中途退保现象也十分严重。【12】 此外，也有因为劳动者不配合而没有办理工伤保险的。鉴于农民工流动性强，工作不固定，认为只有把钱放进自己的口袋才放心，其自身缺乏对工伤保险的正确认识、维权意识差，给工伤保险扩面工作带来负面影响。 （二）法制宣传弱化、普法工作缺位 近年来，立法速度在加快，但法制宣传、普法工作没有很好的落实。特别是在一些落后地区，很多的劳动者根本不知道自己可以享受工伤保险待遇、用人单位应该为自己办理工伤保险；更不知道应该怎样去维护自己的权益。对法律的无知，造成对自己权益的漠视，权益被侵害不知道去举报、投诉，发生事故或职业病不能在规定的期限申请工伤认定。 （三）某些地方政府和企业对工伤保险的重要性认识不足 某些地方政府出于地方利益的考虑，认为工伤保险的实施会增加企业成本，使企业利润下降，可能导致地方税收和招商引资项目的减少。在地方主义的保护下对国家制定的法规拒不执行，没有把“普及工伤保险”放到日程上来；【13】 另外，由于工伤保险制度本身就是分担风险的制度，某些低风险的行业参保的积极性不高，能避则避，而行业风险高的行业里并不是所有的企业参保的积极性都高，一部分企业的领导人目光狭隘，只重眼前利益，而不顾劳动者的安全和生命，偷逃工伤保险费用的缴纳。 四、完善工伤保险制度的建议 （一）建立健全我国的劳动行政执法队伍，提高经办水平 随着我国社会主义市场经济的不断发展，劳动保障纠纷将会越来越多，其社会影响亦越来越大。尤其是工伤纠纷，由于直接涉及到职工的人身权利和经济权利，因此十分敏感，社会关注程度较高。我国劳动保障业务整体来说具有较为浓重的计划经济色彩，本着“与时俱进”的精神，劳动保障的执法队伍应该得到加强，逐步淡化其“行政色彩”，强化其“法律特点”，时机成熟时在法院系统建立“劳动保障法庭”，形成一支专业化、高水平的劳动保障法律事务经办队伍。在工伤保险开展较好的国家（比较有代表性的如德国）【14】 工伤保险经办及纠纷处理基本是通过法院的劳动法庭处理，这对我国有很好的借鉴和启发意义。建立劳动保障法庭，是劳动保障事业贯彻“依法治国”方针的一个重要方面，对我国的劳动保障事业发展将产生巨大而深远的影响。 （二）加大宣传力度，增强用人单位自觉参保的意识 为强化用人单位和劳动者依法参加工伤保险的意识，劳动保障部门不仅要开展上街咨询、散发宣传单的活动，还要通过广播、电视、报刊等媒体进行工伤保险政策的宣传，营造参加工伤保险利国利民的浓厚氛围，做到家喻户晓、人人皆知。对高危行业和事故多发用人单位进行重点关注，切实解决企业负责人及其从业人员认识上的不足和观念上的误区，增强用人单位缴纳工伤保险费的积极性。【15】 同时，发动群众参与扩面，把发动群众、提高群众的自我保护意识作为扩面的重要举措。总之，通过政策宣传，让企业和劳动者从“要我参保”成为“我要参保”的自觉行动，让劳动者和用人单位对工伤认定的条件、标准、程序、待遇以及各种时限有所了解，避免出现因不懂、不知而造成的认定难问题，进而维护企业和劳动者的合法权益。 （三）工伤预防、工伤补偿和工伤康复三位一体的工伤保险制度亟待建立和完善 工伤预防是通过技能培训、社会宣传，通过各种改善工作条件的技术手段和经济手段，以达到促使企业注意安全生产的目的。工伤补偿是根据因工负伤、致残、死亡的不同情况提供法定标准的经济补偿，主要以现金支付的有关工伤保险待遇。工伤康复包括医疗康复和职业康复，目的在于尽量恢复负伤或患职业病职工的健康和劳动能力，并相应减少伤残待遇的开支。【16】 三位一体的工伤保险制度要求对发生工伤事故的职工除进行经济补偿以外，要尽最大的努力实施积极的救治和康复，促使伤残职工尽快获得身体和精神以及劳动技能的恢复，重返工作岗位，参加生产劳动。它的积极意义在于反映了一种积极的工伤保险思想，不仅减少了工伤保险基金的开支，更为重要的是更好的保障工伤职工，促进社会的和谐与稳定。为此，国外就有从保险基金中拨出专款用于开展工伤预防和工伤康复。例如德国工商业同业工会工伤保险基金在2004年支出金额为94亿欧元，用于工伤预防、工伤补偿和工伤康复的基金金额分别为7亿欧元、50亿欧元和26亿欧元，分别占基金总支出的7.5%、27.7%和53.1%。【17】 而我国在工伤保险条例中虽然把促进工伤预防和职业康复作为制定该条例的目的之一，但是在实际操作中存在着重工伤赔偿轻预防和康复的倾向。 （四）完善工伤保险基金运营机制和解决长期待遇费用平衡问题 1.完善工伤保险基金运营机制：各国政府在工伤保险领域注重选择基金制的原因，在于工伤事故与职业病的补偿具有长期性的特点，并且工伤事故与职业病的发生是不可预见的，使得工伤保险待遇的支付无法精确预算，为实现工伤 【18】 保险待遇支付的可能，实行基金制是可行的选择。但是若储存的基金因通货膨胀的影响而导致贬值，则实行基金制的好处就会大打折扣。因此，基金的储存应当与基金的运营统一起来，即将可能遭遇的贬值风险与可能获得的投资收益统一起来。我国目前的工伤保险尚未规定工伤保险基金运营制度，所以建立这种制度来实现工伤保险基金的增值势在必行。 2.切实解决长期待遇费用的平衡问题：国外工伤保险基金有的实行“现收现付”制，即经过精算，当年基金基本平衡；也有的国家如日本实行的是“部分积累模式”，【19】 即当年筹措的资金除应付当年支出外，还留有部分积累，以降低未来基金支付的风险。这种办法把一段时间内将花费的长期费用在相应的时间内征收上来，并考虑将来利息收入的增加因素确定费率，实际上是阶段性储备积累。该制度以3年内确保保险费稳定（行业费率不变）和6年内资金平衡为基础。 【20】 具体说，确定保险费率时把基金筹集金额分为两部分，第一部分等于该年度新增长期待遇领取人年金数量的6倍，第二部分为下年度短期待遇所需的费用。该办法的好处是当代人与下代人的负担能够合理分配。同时，根据不同工种确定费率，可能有利于劳动力从工业部门流向技术开发部门。“基金阶段平衡制度”所积累的资金，将支付给未来的年金享受人员。我国的条例确定了“以支定收，收支平衡”的工伤保险基金收付原则，对于长期待遇的支付是不合理的。日本的工伤保险待遇短期实行“现收现付”，长期待遇按当年新增人数所需年金的6倍征集上来。这一做法值得我们借鉴，这将有助于解决目前我国工伤保险长期待遇费用难于平衡的问题。 （五）建立弱势群体维权机构 鉴于民工整体素质不高、与用人单位相比处于弱势地位及工伤保险索赔程序复杂，很多的农民工不知道如何维护自己的合法权益。【21】 因此，需要组建弱势群体维权机构，免费为农民工等弱势群体提供法律援助，帮助他们获得相应的工伤保险待遇。考虑到工伤保险涉及的面广，建议弱势群体维权机构由律师、工会成员、劳动保障执法人员共同组成，以利于工作的开展。工伤保险制度的设立对企业和劳动者都是有利的，对于构建和谐劳动关系具有重大意义。尽管工伤保险制度在实施过程中存在一些问题，但终究会随着社会的发展而不断完善。 参考文献 【1】 郑尚元。工伤保险法律制度研究【m】 .北京大学出版社，2004， 30、 32、135.【2】 郑功成主编.社会保障概论m.上海：复旦大学出版社，2005【3】 田小宝、江流湉，解评与工伤保险实用指南，中国物质出版社，2003年6月版，第77页 【4】 费梅苹.社会保障概论（第二版）m.上海：华东理工大学出版社，2005【5】 庄洪剩主编，工伤和职业病致残程度鉴定与工伤保险待遇支付手册，中国人事出版社，2004年.4，北京 【6】 崔丽春，刘晋元.论工伤优先原则和社会保险一体化j.太原理工大学学报（社科版），2004，（1）【7】 黄乐平，最新工伤处理操作实务，法律出版社，2006年最新修订版，北京 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