各国防洪策略.doc

从目前所采取的防洪策略看，世界各国大致可分为两大类型：以工程防洪措施为主的和工程防洪措施与非工程防洪措施并举的国家。日本、荷兰、中国、属于前苏联的主要国家、埃及等是以工程防洪措施为主国家的代表，美国、法国、英国等是另一类型的代表。

美国：从唯堤政策走向综合管理

　　美国联邦政府正式介入防洪事业仅有150的历史。在此之前，土地所有者或一些社区沿河流两岸建有一些零星的堤防保护耕地或城市。

　　1861年美国密西西比河考察团发表了防洪策略考察报告，认为堤防就可解决密西西比河洪水问题，于是密西西比河委员会以此为依据，在南北战争以后（1879年）开始推行只建堤防的防洪政策。1912年和1913年密西西比河洪水宣告堤防万能的防洪策略失败，随之产生了以堤防、水库、蓄滞洪区、分洪道、河道整治、水土保持等措施相结合的相对综合的以“控制洪水”为目标的工程防洪策略。

　　1927年密西西比河发生有记载以来最大洪水，导致美国防洪法修订和密西西比河及三角洲防洪工程建设项目启动，以防御类似1927年型的洪水，这与我国一旦出现更大洪水，即以此洪水为对象建设防洪工程的思路基本一致。

　　虽然进行了大规模的防洪工程建设，但洪水灾害损失却有增无减，面对这一困境，20世纪40年代，美国以吉尔伯特·怀特为代表的有识之士提出了协调人与洪水关系的思想，标志着考虑社会、经济、环境等约束因素，管理洪水而非控制洪水，减轻而非消除洪水影响的防洪观念形成。

　　距“唯堤政策”提出约100年后，美国非工程防洪措施的主体“全国洪水保险计划”于1968年开始推行，工程措施与非工程措施并举的防洪策略形成。全国洪水保险计划不仅是一个风险分担的措施，更重要的，该计划是一个洪水风险区管理政策，它通过法律和经济的手段强制获取风险利益者承担风险费用，限制洪水风险区不合理开发，防止开发者将洪水风险转嫁到他人身上，体现了公共政策的效率与公平原则。

　　与历史上发生大洪水后的反应不同，1993年美国创记录大洪水发生后，没出现工程建设的热潮，而是修订了国家洪泛区管理综合规划，将“制定更全面、更协调的措施，保护并管理人与自然构成的系统，以确保长期的经济与生态环境的可持续发展”作为洪水管理的任务。更注重防洪工程特别是堤防的质量，而非刻意追求可防御这次洪水的更高的防洪标准，同时有意不修复某些被洪水破坏的堤防，为洪水保留更多的滞蓄、回旋的空间，这又与我国1998洪水后所采取的平垸行洪、退田还湖措施异曲同工。

　　法国：洪水风险与土地相连

　　法国国家政府基本上不承担防洪的责任，防洪工程的建设主要由当地居民（地主）或当地政府承担费用，这与洪水发生、洪泛区开发利用具有地域性的特点相适应。对于具有地域性的社会问题，由当地政府或组织制定公共政策，由当地投入资源来解决或缓解通常是有效率和公平的。这也是为什么当美国联邦政府决定由国家投资建设密西西比河防洪工程时，与该流域无关的其他一些州的议员提出用全体纳税人的钱为部分人提供防洪保护质疑的原因所在，美国洪水保险计划的推行在很大程度上也是基于这一考虑。

　　法国国家级的防洪策略主要体现在非工程措施方面。法国自1935年开始制定洪水风险区规划，并从20世纪80年代起执行自然灾害风险公布制度，明确限制在洪水（或灾害）风险区的开发并规定了采取防洪对策的原则。洪水风险区规划要求凡在洪泛区修堤、兴建土木工程，不得影响洪泛区的滞洪效果，不得将洪水风险转嫁给他人，并严格控制城市向洪水风险区扩张。

　　洪水风险区规划和自然灾害风险公布制度都通过洪水或灾害风险区划的办法进行土地利用管理。在洪水风险区规划中将洪水风险区分为A、B两区，A区为深水急流区，洪水时是行洪道，类似于我国的滩区或行洪区，B区为洪泛区。在A区禁止新建所有工程和建筑物；在B区，建筑物的修建和10公顷以上的种植需申报批准。自然灾害风险公布制度将国土分为三个区，在地图上分别用红、蓝、白三种颜色标志，红区为高风险区，蓝区为一般风险区，白区为无风险区（对洪水而言为100年一遇洪水以外的区域），其土地利用管理规定与洪水风险区规划一致。自然灾害风险公布制度风险分区向全民公布。

　　虽然没有法律上的责任，但法国政府一直对能有效减轻灾害损失和影响的洪水预报给予高度重视。法国的洪水预报系统由1200个测站和530个分中心构成，现代化程度很高，负责对全国1600公里长的重要河流段进行洪水预报。此外，法国还对境内所有水库大坝逐个建立了失事应急预案系统。

　　由于1981和1982两年连续发生大水灾，国家无力用原来的方式向灾民提供灾害救济，而在1982年7月通过的法律中，明确制定了自然灾害保险制度，属于半强制性的自愿保险，未参加保险者将得不到此前强度的灾害救济。

　　英国：重视非工程措施

　　英国根据1930年颁布的流域法的规定，建立了流域董事会，国家正式介入防洪事业。1947年流域董事会授权与城市规划部门合作，控制洪水风险区的开发，防洪非工程措施得到重视。

　　英国的工程防洪体系由堤防、河道整治、水库和挡潮闸构成。在英国没有单一防洪的水库，他们认为为防洪修建水库造价过高，合适的坝址少，以淹没土地移民的手段换取保护另一片价值略高的土地意义不大，上游筑坝对远距离的下游防洪效益极小。

　　近年来，英国对非工程措施显得更为重视。英国的非工程防洪措施主要包括四个方面：设立洪水损失补偿基金和灾害救济基金；开展洪水保险；进行洪水风险分区，限制、规范洪泛区的土地开发利用；建立洪水预报和警报系统。

　　采取工程措施与非工程措施并举的国家还有印度、泰国、澳大利亚等国。

　　这些国家的防洪策略的发展与演变过程从总体上看，都有共同之处：首先建设起至少可以防御常遇洪水的工程体系，在保持该体系的基础上，采取非工程措施，特别是洪水风险分区、建立洪水风险区土地开发利用管理制度，限制不合理的开发，减低社会面对洪水的脆弱性，实现人水协调、人与自然和谐的目标。

　　日本：工程措施外的新理念

　　日本有1700余年的防洪历史，并较早（1896年）颁布了《河川法》。以此为依据，先后于明治、大正和昭和初期制定了三次治水计划，由于资金和战争等原因，这几次计划都未得到实质性的落实。20世纪40～50年代，日本水灾严重，损失约占国民收入的4％，其中有两个年份（1947、1953年）达10％以上。随着日本经济的复苏，为缓解严重的洪水灾害态势，保障社会经济的稳定发展，1960年颁布施行了《治山治水紧急措置法》和《治水特别会计法》，并据此制定了《治水十年计划》。自此治水计划有了切实的资金保障，从而使日本的治水事业进入稳定顺利的发展时期，水灾对国民经济的影响持续减弱。

　　日本的防洪策略总体上以工程措施为主，这与其洪水风险区人口密度高、资产密集有关。进入20世纪90年代，都市内水问题突出，都市水治理得到更多的重视，与此同时，结合堤面土地利用（道路、建筑物建设）的只漫不溃的城市周边超级堤防（顶宽达数百米）建设开始兴起。近年来，综合治水、洪水管理、风险选择、泛滥容许、治水与自然和谐等新的观念开始提出，并在新《河川法》条款中得到一定程度的体现。

　　荷兰：给河流以空间

　　荷兰地处莱茵河和马斯河下游三角洲，地势低洼，低于海平面的国土面积约占40％，易受高潮和河道洪水侵袭。特殊的地理条件，决定了其防洪工程的重要性。好在莱茵河流域降水均匀，丰枯水位变幅不大，北海最高潮位为3．5米，为其修建高标准堤防提供了便利条件。现在荷兰的防洪标准为：城市10000年一遇，河道1250年一遇，海堤4000年一遇～10000年一遇，但实际上堤防，尤其是河堤远不如我国江河干流堤防高大。

　　1993年和1995年的洪水使荷兰人认识到再高标准的防洪工程仍面临失事的风险，促使其对以往防洪策略开始反思，给河流以空间和开辟蓄滞洪区的设想即是在此背景下提出的。

目前环境影响评价制度已在全球普及和发展起来，我国环境影响评价也从最初单纯的工程项目环境影响评价，发展到工程项目环境影响评价、区域开发环境影响评价和战略影响评价同时兼顾的全面的环境影响评价体系。
（一）引入和确立阶段（1973-1979年）
中国的环境影响评价是借鉴国外经验，结合我国实际情况逐步发展起来的。1973年8月，以北京召开的第一次全国环境保护会议为标志，揭开了中国环境保护事业的序幕。会议通过的“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护工作方针，已初步孕育了环境影响评价的思想。这一阶段是中国环境保护的创业时期。1979年中国第一次颁布了《中华人民共和国环境保护法》(试行)，其中规定扩建、改建、新建工程必须提出环境影响报告书，从此中国正式实施环境影响评价制度。
（二）规范和建设阶段（1979-1989年）
环境影响评价制度确立后，相继颁布的各项环境保护法律、法规不断对环境影响评价进行规范，并通过部门行政规章，逐步明确了环境影响评价的内容、范围和程序，环境影响评价的技术方法也不断完善。在这个阶段，对环境影响评价的理论和实施进行了探讨，并以环境保护法为依据，颁布了许多关于环境影响评价的法规或法规性文件。1981年颁布了《基本建设项目环境保护管理办法》，对环境影响评价的适用范围、评价内容、工作程序等都作了较为明确的规定。1988年3月国家环境保护局下发了关于《建设项目环境管理若干问题的意
见》，1988年3月颁布了《建设项日环境保护设计规定》，1989年5月颁布了《建设项目环境影响评价收费标准的原则方法》，1989年9月颁布了《建设项目环境影响评价证书管理办法》。这一系列规范性文件的颁布初步建立了环境影响评价制度的实施、管理体系。这一阶段颁布的《中华人民共和国海洋环境保护法》(1982)、《中华人民共和国水污染防治法》（1984）和《中华人民共和国大气污染防治法》(1987)，都对相关内容的环境影响评价作了明确规定。
（三）强化和完善阶段（1990-1998年）
从1989年12月26日通过《中华人民共和国环境保护法》到1998年国务院颁布《建设项目环境保护管理条例》，是建设项目环境影响评价强化和完善的阶段。
进入20世纪90年代，先后接受亚洲开发银行和世界银行对中国环境影响评价培训的技术援助项目，为中国的环境影响评价与国际社会接轨打下了基础。1990年6月颁布了《建设项目环境保护管理程序》，1995以后，对建设项目的环境影响进行分类管理，分为编制环境影响报告书、编制环境影响报告表和填报环境影响登记表三类。1998年11月，国务院第10次常务会议通过了《建设项目环境保护管理条例》，并予发布实施，该条例对环境影响评价的分类、适用范围、程序、环境影响报告书的内容以及相应的法律责任等都做了明确规定。这一切，都使中国的环境影响评价制度进一步走向成熟和完善。
（四）提高阶段（1999-2002年）
1999年1月20-22日，在北京召开了第三次全国建设项目环境保护管理工作会议，认真研究贯彻《建设项目环境保护管理条例》，把中国的环境影响评价制度推向了一个新的阶段。1999年3月，国家环境保护总局令第2号，公布《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》，对评价单位的资质进行了规定；1999年4月，国家环境保护总局《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》（环发[1999]107号文件），对《建设项目环境保护管理条例》中涉及的环境影响评价程序，审批及评价资格等问题进一步明确。
在此期间，原国家环境保护总局还下发了《关于贯彻实施<建设项目环境保护管理条例>的通知》，加强了国家和地方建设项目环境影响评价制度执行情看的检查，环境影响评价制度迈向了继续提高的阶段。
（五）新拓展阶段（2003—）
2002年10月28日，第九届全国人大常委会通过了《中华人民共和国环境影响评价法》并于2003年9月1日起正式实施。环境影响评价从项目环境影响评价进入到规划环境影响评价，是环境影响评价制度的最新发展。