1、对农地再分配制度的重新认识
一、农地再分配制度：调地
包产到户以来，中国的农地制度实际上是一种“共有私用”的产权制度。这种“共有私用”的产权结构在具体的运作过程中产生了一种典型的土地制度形态，即在农户之间根据家庭人口变化周期性调整土地的“再分配制度”。这种再分配制度的典型特征是：它不是一种市场交易制度，而是一种行
政性的“配给”制度。由于这种再分配制度采用的是行政性调整方式，因而带有强制性特点。因此，这种调整行为往往不是交易双方的自愿行为。在过去的二十多年里，“调地”成了中国农村土地制度颇具特色的、又非常流行的一个重要特征。许多村庄都存在着定期或者不定期的各种
2、形式的土地调整行为。
调地形式主要有两种。大调整和小调整。这两种典型的调地方式在农民眼里是有根本区别的。所谓大调整，简单地说就是“打乱重调”，即不管承包期是否到期，村委会根据社区内农户家庭人口变化或其它原由，由村委会将所有农户的承包地全部打乱重新分配。这样的调地过程，虽然不是所有的地块与原使用者的对应关系都发生变化，但是，所有的农户均将受到土地不稳定的影响。
所谓小调整，也是村委会对农户之间的人—地关系的一种行政性调整。恰恰与大调整相对，小调整是指个别农户之间的“多退少补”，即一定时期后，人均土地多的农户将无偿出让一部分承包地给人均土地少的农户使用。
已有的
3、研究指出，这样的制度安排对农村的经济发展主要有两个不利的影响。首先，由于土地不断地进行调整，农户耕作的地块就会时有变动，理性的农民就不会或者减少对土地的长期投入，例如，减少一些农田基本建设和农家肥的投入。农民会倾向于进行短期的、掠夺式的耕作，例如，多施化肥。这些行为会降低土地的生产潜力，从而影响农村经济的增长（wen，1995；prostermanetal，1996）。其次，由于土地是农民最为重要的生活依靠，农民会担心自己在下一轮土地调整中分不到地而不敢外出打工，从而影响农村非农经济的发展和农民收入的增加（yao，2000）。显然，因土地调整而产生的这些不利影响造成了农民对土地使用权的预期不稳
4、定。
针对这种情况，中国政府自上世纪80年代中期以后，就开始力图抑制土地调整，使农民对土地有稳定的使用权预期。1984年中共中央的1号文件规定“承包期限为15年”。1993年，面临不同地区承包期将陆续到期，中央政府又首次提出了“30年不变”的政策，1994年，农业部对此政策进行了具体的解释，并提出了实施的意见。随后，农民的土地承包期“30年不变”的规定于1998年写入了新修改的《土地管理法》，这使这一基本政策具有了法律的强制约束力。这里的“不变”有两重含义。第一重含义是指家庭承包责任制的制度不变，这种“共有私用”的产权结构不变；第二重含义则是指农户使用的具体地块也尽量保持不变，即土
5、地调整不应频繁进行。第二重意思在90年代变得非常明确，中央文件多处强调要“大稳定、小调整”，并推介XX省实行的“新增人口不再分配土地，死亡人口不再收回土地”的所谓“生不增、死不减”的完全取消土地调整的政策。这些政策可以说是对土地调整之负面影响的明确反应。
虽然中央政府的政策方向非常明确，但是，土地调整现象却没有消失，而是像以前一样，在地区间表现出极大的差异。许多调查材料表明，土地调整在许多地区不但没有消失，反而变得非常频繁，有许多地区的土地调整频率高达一年一次。从农业部1998年对全国6省824户的调查资料来看，曾经调整过土地的农户为751户，占样本总数的91％，最多的调过8次，全
6、国平均调地次数为2.31次。由此可见调地行为之普遍和流行的程度。同时，各地之间的差异也非常之大，河北和陕西的平均调地次数都在3次左右，浙江的农户平均调地次数却很低，仅为上述省份的1/3，而湖南、安徽和四川3省的农户平均调地次数则分别为2.6次、2.5次和1.7次。
以上的分析形成了一个令人困惑的问题。既然无论从经济增长的意义上还是从中央政府的政策上来说，土地调整都不是一个最佳的选择，为何在各地实践中，土地调整却具有如此之强的生命力呢。换句话说，土地调整这种独特的制度形态，除了政策之外，还受那些因素的影响呢。
本文力图回答这个问题。在本文中，笔者将土地的大调整和小调整分开来讨论。很明显，这两种调整形式对使用权稳定（tenuresecurity）的影响是非常不同的。如果将两种调整形式混为一谈，我们就很难看清楚不同因素对土地调整的影响程度。
二、农地再分配制度的决定因素分析
在现实经济生活中，除了中央政府的政策之外，地方政府的一系列发展经济的地方政策也会对土地调整产生直接的影响。例如，有些地区热衷于发展以种植经济作物为主的所谓“高效农业”，还有许多地方热衷于修路建厂，这些都会导致直
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