1、行政复议前置制度问题探讨 行政复议与行政诉讼是我国目前行政救济和化解行政争议的主要途径，复议前置涉及行政复议与行政诉讼的衔接关系问题。根据行政诉讼法第三十七条和行政复议法第十六条的规定，复议前置是指公民、法人或者其他组织对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时应当选择先向行政复议机关申请复议，对行政复议决定不服的，才可以向 人民法院起诉。“因此，公民、法人或者其他组织在法定复议期间内未申请复议或者在复议期间，都不能向人民法院提起行政诉讼，只有等到复议决定作出后或者复议期满后才能起诉。”1“也就是说，复议前置将复议作为提起行政诉讼之前所必须经过的程序，从而对行政相对人的双向选
2、择权作了限制。”2 根据我国现行法律规定，赋予当事人对行政复议和行政诉讼的选择权是一般原则，而强制的行政复议前置则是例外情况。而关于复议前置的具体规定仅散列于一些特别法律、法规中，缺乏系统规定，哪些情形属于复议前置，其内涵及外延如何界定，实践中存在不同看法。同时，复议前置制度存在的理论依据和在实践中发挥的作用也存在着诸多值得质疑之处。本文拟以笔者经办的两个案例作为样本，对复议前置具体适用、制度利弊、改革与完善等有关问题进行分析，以期对我国行政救济制度建设有所裨益。 案例一。1995年4月，某省p市政府给s公司颁发p国用1995字第9301158号国有土地使用证，1999年9月21日，p市政府以
3、核准登记把关不严为由，作出撤销该国有土地使用证的决定（简称69号决定）。s公司不服向法院提起行政诉讼，一审法院判决撤销69号决定，p市政府不服上诉，二审法院作出判决，认定69号决定属适用法规不当，撤销一审判决，撤销69号决定，责令p市政府重新作出具体行政行为。p市政府据此于2003年12月19日作出关于撤销s公司p国用1995字第9301158号国有土地使用证的决定（简称309号决定）。因送达问题，2005年12月1日s公司才得知309号决定，于2006年2月25日立即向法院提起行政诉讼，一审法院以程序违法为由判决撤销309号决定。p市政府不服上诉，二审法院以“本案应当先申请行政复议”为由，裁
4、定撤销一审判决，驳回申请人的起诉。为此，s公司于2007年1月19日收到二审判决书后立即向某省政府申请行政复议，请求撤销309号决定。 案例二。2003年12月19日，某省p市政府作出关于撤销s公司p国用1995字第9301158号国有土地使用证的决定，2004年2月11日，p市政府将p国用1995字第9301158号国有土地使用证项下的争议土地给y公司颁发了p国用（2005）字第c20050148号国有土地使用证。s公司于2006年3月29日知道上述土地发证情况后，于同年4月10日向一审法院提起行政诉讼，一审法院判决撤销p国用（2005）字第c20050148号国有土地使用证。p市政府不服上
5、诉，二审法院以“本案应当先申请行政复议”为由，裁定撤销一审判决，驳回s公司的起诉。为此，s公司于2007年1月19日收到二审裁决书后立即向某省政府申请行政复议，请求撤销p国用（2005）字第c20050148号国有土地使用证。 一、土地登记发证行为。行政复议前置范围之争 土地等自然资源权属行政确认案件适用复议前置，缘于行政复议法的规定，该法第三十条第一款规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。最高人民法
6、院关于适用行政复议法第三十条第一款有关问题的批复（法释20035号）批复作了进一步明确：“根据行政复议法第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用行政复议法第三十条第一款的规定。”实践中，对案例涉及的土地登记发证行为是否属于复议前置范围，存在不同意见。 一种观点认为，土地登记发证行为与县级以上人民政府对土地所有权或使用权争议的处理决定，均属于土地行政确认行为，依法应当适用复议前置。其理由：按照法律规定，行政机关确认土地所有权和使用权有两种形式：第一种是直接确认的形式。即由行政机关依法直接或依当事人申请确权的行为，如土地管理法第
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