论不起诉规章制度细则之理论基础.docx

论不起诉制度之理论基础
对不起诉率限制之思考
摘要。长期以来，一些地方一直把不起诉率等指标作为检察业务考核目标中的重要内容。但一味地控制不起诉率，审查起诉工作不能体现宽严相济、惩罚与宽大、打击与挽救的刑事政策，检察机关应以辩证的眼光正确看待不起诉率，使不起诉率控制在一个均衡的范围内，从而更加充分地体现检察机关法律监督的职能与属性，更加有利地贯彻宽严相济的刑事司法政策。
关键词：不起诉率控制考核标准对策
在网上随便用百度一搜我便看到了如下一则消息：“XX省召开的人民监督员制度试点工作座谈会上，检察机关表示：3年来XX省职务犯罪案件中的拟维持逮捕决定、拟撤销案件及拟不起诉案件“三类案件”，无一例外进入了监督程序，从未发生过暗箱操作、逃避监督现象，真正实现了阳光作业。全区检察机关查办职务犯罪案件的撤案率、不起诉率逐年下降。今年前9个月“两率”比去年同期下降了0.03和9.7个百分点。”看到这样一则消息，不得不让我感慨。在我国，大多数人对不起诉制度有一种错误的认识，一谈到不起诉，就认为是放纵了犯罪，是打击不力。在检察司法实践中，对不起诉自由裁量权人为地施以限制，把不起诉率列入检察工作考核范畴，明确规定刑事案件的不起率，以至出现人为控制不起诉比例的做法。但笔者认为这种做法有悖于社会主义法治理念和科学发展观的本质要求，是一种不科学的标准和方法。

刑事案件不起诉制度，是指人民检察院依其职权，对侦查终结移送起诉的案件进行审查后，认为符合法律规定终止刑事诉讼的条件，不应和不必对犯罪嫌疑人定罪，从而作出不将行为人交付审判机关进行审判的一种诉讼制度。
一、我国刑事不起诉制度的现状及其历史作用：
从1997年刑事诉讼法典的规定来看，新刑诉法取消了免于起诉制度，但将其合理成分保留了下来，即人民检察院对犯罪情节轻微，但依照刑法规定不需要
1判处刑罚或者免除刑罚的，可以作出不起诉的决定。免于起诉的内容变为不起诉并非照搬而是后者内容小于前者内容。1997年刑事诉讼法典第142条第2款在保留1979年刑事诉讼法第101条内容时，增加了“犯罪情节轻微”的限制条件，而且被害人对检察机关决定不起诉的案件可以向法院起诉，从而对酌量不起诉的适用作了诸多限制。此外，修订后的刑事诉讼法典第11条规定的法定不起诉又与1979年刑事诉讼法中的不起诉不同。原来的不起诉虽然可以申诉和复议，但只要检察机关认为是正确的就不会再进行诉讼。而现行的法定不起诉案件，被害人如果不服检察机关的不起诉决定，除可以请求上一级检察机关提起公诉外，还可以不经申诉直接向法院起诉，检察机关终止的案件又因被害人的自诉和法院的受理重新开启刑事诉讼程序。
首先，不起诉制度具有诉讼经济效益价值。
其次，不起诉制度符合刑罚个别化的刑事理论，有助于刑罚功能的实现。再次，不起诉制度符合国际上“轻轻重重”的刑事政策趋向，有利于我国严打整治斗争的顺利开展，有助于维护社会稳定。
总体而言，我国的刑事不起诉制度在刑事诉讼中取到了一定的法律和社会效果，对于分化瓦解、教育挽救犯罪分子，执行惩罚与宽大相结合的刑事政策，提高诉讼效率发挥了积极作用。
二、当前人为限制相对不起诉自由裁量权的主要原因：
（一）有的检察公诉部门把不起诉率列入办案质量预警机制的规定中，对不起诉率超过规定的指标的，下级检察公诉部门负责人应当到上级院公诉部门说明情况；
（二）有的规定把不起诉率的降低作为工作的业绩来考量；
（三）各地规定的不起诉率指标不一致，执行中也各有差异；四是有的按罪名类别规定不同的不起诉率，如：普通刑事案件2%、破坏社会主义市场经济秩序案件6%、检察机关直接立案侦查的案件10%。
2造成使用不起诉案件偏少的主要原因。首先是检察机关特别是上级领导机关或者部门，限制不起诉案件的比例，控制不起诉率，使用不起诉要经过上一级领导机关批准、经过人民监督员评议等多种复杂的办案程序。不起诉案件是上级领导机关检查、复查案件的重点，有些不起诉案件已经结案多年，还要被调取卷宗审查，在一定程度上制约着基层检察院办案人员使用不起诉的积极性。其次是案件承办人维护犯罪嫌疑人合法权益的意识不强，执行宽严相济的刑事政策不力，维权与服务和谐社会建设的意识淡薄。习惯于就案办案，机械地使用公诉程序。对即使符合不起诉条件的案件，也不提出不起诉意见，而是提出提起公诉的意见。
三、人为限制相对不起诉的法律后果：
第一，严格执法、公正司法受到挑战，诉讼成本增大。由于不起诉率的限制，使得不少本可以作不起诉处理、减少诉讼成本与司法资源的案件进入审判程序，既不利于宽严相济政策的实施，也不利于稳定社会与经济的发展，又可能增大了诉讼成本。
第二，侵犯了当事人合法权益，不利于强化检察监督职能。由于不起诉率限制了不起诉案件的数量，就可能出现在犯罪情节轻微、依法不需要判处刑罚或者免除刑罚的同等条件下，一部分人被作出不起诉决定，而一部分人被交付审判。
第三，“避重就轻”的不起诉率设定，不能适应检察机关惩处以权谋私、滥用职权职务犯罪的工作需要。职务犯罪与普通刑事犯罪相比较，对国家和人民的根本利益危害更严重，若设定职务犯罪案的不起率高于普通刑事不诉率，这就不利于打击更具有社会危害性的职务犯罪。
第四，设定相对不起诉率有悖于刑诉法的规定。不起率的设定，会造成检察机关在执行刑事法律的过程中，对于犯罪情节轻微，依照刑诉法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的案件作出不起诉决定的越少越好，甚至不起诉率为零也会成为一些执法者追求的目标，这有悖于刑诉法赋予检察机关相对不起诉的自由裁量权的规定。
3综上所述，以不起诉率，人为施以限制相对不起诉自由裁量权，我认为，其法律后果是：一是有悖于刑诉法的规定；二是“避重就轻”的不起诉率设定，不能适应检察机关惩处以权谋私、滥用职权职务犯罪的工作需要；三是侵犯了当事人合法权益，又不利于强化检察监督职能；四是对严格执法、公正司法的挑战又增大诉讼成本。
四、对不起诉的控制率的解决对策。
首先是上级检察机关解除对不起诉的控制率。结合当前贯彻实施宽严相济刑事政策和快速办理轻微刑事案件的规定，检察机关，特别是上级领导机关或者主管业务部门，解除对不起诉率的控制，积极倡导对符合使用不起诉条件的案件使用不起诉制度。
其次是案件承办人员进一步强化维权意识，对符合不起诉条件的案件，主动提出使用不起诉的处理意见，防止单纯就案办案的消极态度，注重维护犯罪嫌疑人的合法权益。案件承办人要积极工作，通过民事调解，使当事人双方达成和解协议，保障被害人权益得到实现，为使用不起诉创造条件。
第三是要加强对不起诉案件的监督和审批程序，防止不起诉权被滥用，放纵犯罪，影响司法公正。通过听证、听取被害人意见，征得被害人同意等程序，减少不稳定因素，避免出现负面效应。确保使用不起诉的法律效果与社会效果有机统一。
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