从当前法院的信访形势看现行的民事执行救济管理规章制度.docx

从当前法院的信访形势看现行的民事执行救济制度
从当前法院的信访形势看现行的民事执行救济制度
2006-07-05
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当前，各地人民法院都面临着严峻的信访形势，大多数法院把信访息诉问题放在法院工作的突出地位来抓，每年都投入了大量的人力、物力和经费，但信访形势并未好转，一个中级法院院长无奈地说：“信访工作我下力气最大，但越抓信访案不但未减少反而又上升了。”不难看出，信访问题已经成为各级人民法院面临的较大挑战性的问题，直接困扰着人民法院的改革和发展，严重的已经干扰了法院正常的工作秩序。所以，如何才能减少当事人的信访量，缓解信访压力，成为当前人民法院重点研究的一项重大课题。
一、民事执行案件的信访情况。
据统计，法院所办的案件，当事人上访所涉及到民事审判、刑事审判、民事立案及民事执行方面。但民事执行案件最为集中，正常的法院涉及民事执行案件的上访案件，占上访案件全部的三分之一，有的法院能够占到一半以上。可以看出，当前，民事执行工作已成为上访大户。据统计，就民事执行的各个执行环节也有明显区别，因执行不力的信访占很少比例，因不服人民法院作出的驳回执行异议裁定的，不服人民法院中止、终结的，不服被执行人主体的变更和追加的，这些方面所造成的上访占涉及执行方面的百分之七十以上，因执行行为造成案外人的损失的占百分之二十以上。从中可以看出，容易造成当事人上访的大多是执行程序中的裁决行为。
二、民事执行中的裁定。
民事执行中的裁定书使用最为广泛，用它来解决执行过程中出现的各项程序性问题，它贯穿于执行过程的始终，自对执行案件申请人申请的审查，到采取的全部执行措施，直到案件出现需要执行终结的情形。均需要裁定予以解决。所以执行人员具有一定的裁判权，便于开展执行活动，对于促进快速有效地执行，及时地维护权利人的合法权益，均有着积极的意义。在实践中，执行机关作出的裁决出现错误或者当事人对裁决不服，如何予以法律救济呢。按现行的法律规定却没有明确的规定。因为我国民事诉讼法，最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见[试行]，均未规定如何救济问题，一九九八年六月十一日最高人民法院颁布实施的《关于人民法院执行工作若干问题意见[实行]》又增加了执行机关的裁定适用范围，如裁定驳回执行异议、变更和追加被执行主体，裁定金融部门承担责任等，同样也未规定相应的救济办法，一旦执行机关作出的执行裁定错误，或者，当事人不服执行机关的裁定，如何予以纠正呢。只有靠人民法院内部监督，而内部监督却是软弱无力。往往对法院执行（更多精彩文章来自“秘书不求人”）有异议的当事人的合法权益得不到及时的保护，因为这类裁定的当事人没有法定的复议权，法定的上诉权，没有法定的解决渠道，只好向上级法院信访，或者向上级政府部门、上级权力部门信访、走访。可以看出，这些本应该在法院系统内部解决的矛盾，却因为法律制度的不完备，将大量的自认为其权利受到侵害的当事人或者案外人推向上访的渠道。
三、民事执行救济制度的构想。
民事执行中设立救济制度是一个复杂的法律问题，首先要考虑执行工作的特殊性，如果完全按照民事审判的程序，将执行裁定完全类同于民事的不予受理，或者管辖权异议的裁定，赋予当事人上诉权，无疑导致执行案件的期限过长，不利于及时保护申请人的合法权利，所以，执行裁定的救济制度要坚持快捷、高效为原则，同时要防止义务人滥用其上诉或复议权，造成拖延执行的目的。
〈一〉、对强制措施的裁定均应赋予当事人异议权。
最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题意见〈实行〉》第七十条规定，案外人对执行标的主张权利的，可以向执行法院提出异议。《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零八条规定，执行过程中，案外人对执行标的提出异议的，执行员应当按照法定程序进新审查，理由不成立的，予以驳回；理由成立的，由院长批准中止执行。如果发现判决、裁定有错误的，按照审判监督程序处理。这两条规定均未规定当事人提出异议的期限，也未规定执行机关对异议进行审查的期间。这样既不利于当事人的权利的行使，也不利于提高执行案件的效率。为了有效地救济执行过程中的争议，应给于当事人对执行裁定的异议权，但必须给与时限的限制。在实践中，出现大量的案件当事人在执行过程中对执行机关作出的裁定不提出异议，在案件执行完毕后提出异议，造成执行人员无法对异议审查，或者，认定异议成立后造成无法执行回转。例如，二00一年某人民法院受理一起债务执行案件，被执行人欠申请人七十余万元，法院在执行过程中了解到被执行人个人注册一个体煤矿，当执行人员询问被执行人时，问及该煤矿是否有其他人的股份，被执行人说没有。法院执行人员遂将该煤矿予以查封，并发布公告，后又依法委托评估机关对该矿资产进行依法评估，评估后又向被执行人送达了鉴定结论，因该煤矿被委托拍卖不能，法院依据法律规定裁定抵偿给申请人，被执行人将该矿资产进行了清点交接。在执行完毕前没有任何人向法院提出任何异议。申请人受偿后，将该矿转让给他人，买受人又投入大量的资金组织生产经营。二00三年该矿的股东刘某、高某向执行法院提出执行异议，异议认为：法院将其共有的财产偿还了其中一个股东的债务，侵害了其合法权益。法院如果认定其异议成立将如何回转呢。如果认定异议不成立，同样与法无据。因该矛盾未能及时解决，造成当事人多次进京上访，至今无法息诉。类似这类案件很多，给法院工作造成极端的被动。如果当事人的异议权没有时效的限制，对执行裁定有异议时可以任何时候提出，那么，法院的执行案件永远处于不确定状态，何时才能结案呢。同时，因执行人员审查异议没有时限的规定，有的执行人员长期不对执行异议进行审查，给当事人造成极大的损失。当事人不满，到处上访告状。所以法律确定审查异议的期间和当事人提出异议的期间确有必要。
1、当事人提出异议的期间。
当事人提出执行异议的期间应规定为接到执行裁定十日内，案外人提出执行异议的期限，应当在自知道其权利受到侵害之日起十日内，人民法院发布公告的执行裁定，案外人应在公告发布后六十日内提出，不提出异议的，应当承担不利的法律后果，即丧失异议权，丧失上诉权。因为需要发布公告的执行标的一般是指人民法院对不动产类的执行，企业股权、注册商标等知识产权的执行。这种法律制度的设立借鉴《中华人民共和国民事诉讼法>>第八十四条关于公告送达的法律制度。无须发布执行公告的一般是指动产和现金的执行，一般这类标的物的权属容易界定，不易出现争议，当事人无须拥有过长的异议期限。
2、审查异议的期间
执行机关对执行异议的审查应及时、准确，审查异议应规定为五日为宜。审查异议后对于异议成立的，执行人员须报请院长同意后中止本次执行活动，异议不成立的裁定驳回异议。
〈二〉、法律赋予当事人对执行裁定异议的上诉权是解决民事执行救济制度的最有效的途径。
1、部分执行裁定应给于上诉权，且实行两审终审制。
除强制执行措施以外的裁定应给于当事人或案外人上诉权，因为这些裁定涉及到生效执行依据的权利扩张，或者，涉及到实体权利的认定等。笔者认为下列执行裁定应具有上诉权：
对当事人的执行申请裁定不予受理的。
驳回执行异议的裁定。
变更和追加被执行主体的裁定。
因不履行协助义务的金融机构被裁定承担民事责任的裁定。
执行终结的裁定。
2、案外人作为上诉人的，只能是人民法院执行的标的物的所有人。
3、二审的受理机关及结案形式。
二审的受理机关应为作出裁定的上级执行机关，因为这类案件一般不很复杂，执行机关更熟知执行方面的法律规定，有利于快速有效的处理。同时与现行的执行体制也相符合，我们现行的执行机构，依据法律规定，是具有行政执行权和民事裁决权的二元合一的机构，所以上一级的执行机关拥有终审裁决权是合乎立法精神的。结案，以裁定形式为宜。
4、上诉期限和审理时限。
上诉期限为十日，审理时限为三十日，因这类案件一般不需要调查。以上诉人提供证据为主，而且可阅卷审理，不必要进行开庭。等同于简易程序。
总之，通过确立这些民事执行救济制度，弥补了现行执行法律制度的部分缺陷，同时，也进一步加强了对执行人员的监督，能够及时纠正执行过程中的缺陷，使那些对民事执行有异议的当事人有法可依，及时地维护自己的合法权益，可以使大量的矛盾解决在人民法院内部，必然会减少信访案件的发生，是必会缓解当前人民法院所面临的新压力