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以制度建设保证党的作风不断优化
如何根据形势和党的任务的变化，使党继续保持优良作风，这是社会主义市场经济条件下党的建设必须解决的一个重要问题。党的十五届六中全会通过的《中国共产党中央关于加强和改进党的作风建设的决定》（以下简称《决定》），在论及对如何从源头上预防和治理各种不良作风时指出：“一靠教育，二靠制度”。贯穿整个《决定》的“八个坚持”、“八个反对”，充分体现了既重视思想教育，又重视制度建设，把两者紧密联系在一起加以强调的特点。《决定》这样突出建立健全有关制度对于作风建设的作用，具有十分重要的意义。实践证明，党的作风建设虽然必须通过思想教育改造人的主观世界以使党员和党的组织自觉地保持党的优良传统，但同时必须高度重视建立健全有关制度，并以此来约束党员和党的组织的行为，只有这样，加强作风建设才能落到实处，才能真正取得实效。
一、党的作风建设本身需要制度化
无论是党的思想建设、组织建设还是作风建设，要持之以恒，并取得良好效果，就必须以一定的制度来进行规范制约。
首先，要把党建设成为一个用马克思主义武装起来的坚强的有着铁一般纪律的工人阶级先锋队组织，必须有一套完整的规章制度，它主要包括思想建设、组织建设和作风建设这三个方面的制度。没有这些制度，党就不可能保持自己的工人阶级先锋队性质，更谈不上发扬光大党的优良作风。
其次，加强和改进党的作风建设，仅仅靠思想教育是不能解决所有问题的。1980年8月邓小平在《党和国家领导制度的改革》中就指出：“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题”（注：《邓小平文选》第2卷，第332页。）。他还反复强调思想教育和法制建设要“两手抓，两手都要硬”，国家的工作要这样，党的建设也要这样。1992年，他又指出：“对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些。”（注：《邓小平文选》第3卷，第379页。）邓小平的上述思想对我们今天全面加强和改进党的作风建设具有重要的指导意义。我们只有切实搞好党的制度建设，才能有效抑制不良作风的滋长蔓延，并使党的优良作风因广大党员普遍遵守有关制度而日益得到发扬光大。
再次，思想教育工作本身也要制度化。思想教育工作作为党的建设的一个重要方面，也应当实现制度化，使之有章可循。为此，一是要从制度上规定：坚持以思想教育来端正党风必须持之以恒。因为党的作风建设是一项长期的任务，不能靠搞临时性的运动。二是对思想教育的内容要有相应的规定。作风既然在本质上是世界观、人生观、价值观的表现，就应该从端正这“三观”入手，有针对性地在党内开展马克思主义基本理论的学习。三是为了更好地运用我们特有的思想教育形式，诸如党课、民主生活会等来加强对党员干部的思想教育，就必须对此作出更具体的特别是在制度方面的规定，以保证教育的效果。
十五届六中全会已经把作风建设的制度化提到了重要位置，《决定》提出的解决作风建设的一系列措施中，有七个方面涉及了制度建设的要求。一是理论学习制度。二是调查研究制度。三是联系群众制度。四是党内监督制度。五是依法行政制度。六是与干部生活作风有关的制度。七是干部人事制度。十五届六中全会是以加强和改进党的作风建设为主题的，在全会通过的《决定》中从各个方面论述了制度建设，这决不是偶然的，它反映出党的第三代领导集体更加重视制度建设对加强和改进党的作风的重要保证作用。
二、保证作风优化要抓紧完善有关制度
建党80多年来，党的三代领导集体都根据当时党的建设的需要，建立过一系列规章制度。以江泽民为核心的党的第三代领导集体不仅专门作过关于加强党的组织建设方面的决定和制定了党的纪律检查方面的有关制度，而且在思想作风建设方面提出了许多严格的要求。江泽民同志在展开这方面的论述时总是强调要加强党内制度建设。当前特别需要完善以下三项制度：
其一是民主生活会制度。民主生活会制度是工人阶级先锋队组织特有的党内民主制度之一，能否高质量地举行民主生活会，对于领导干部尤其是一个地区、部门、单位的主要领导干部坚持党的政治原则、组织原则具有特别重要的意义。邓小平早就说过：“我觉得，对领导人最重要的监督是来自党委会本身，或者书记处本身，或者常委会本身。这是一个小集体。我们一些领导同志，同伙夫、勤杂人员等同志们编在一个党小组里，那是起不了多少监督作用的。当然，根据党章规定，人人要过支部生活。我想，我们是不是可以这样，就是把领导人的主要的小组生活，放到党委会去，或者放到书记处去，或者放到常委会去。在党委会里面应该有那么一段时间交交心，真正造成一个好的批评和自我批评的空气。同等水平、共同工作的同志在一起交心，这个监督作用可能更好一些。”（注：《邓小平文选》第1卷，第309-310页。）这段话表明，领导干部的好作风，首先是在领导班子的民主集中制度中形成的，而在民主集中制度中，民主生活会又起着重要的作用。然而，目前有些地方党组织尤其是领导班子的民主生活会往往是走过场。对此，笔者以为，一个重要的原因是民主生活会制度没有适应形势的发展需要而得以进一步具体化。近年来，各级党委及其组织部门对领导班子民主生活会的内容已经作了一些具体的规定，起到了较好的效果。但恰恰在最关键的批评与自我批评问题上，往往出现自我批评轻描淡写，批评异变为“希望”的现象。要改变这种状况，就应当规定：一方面，民主生活会上的自我批评必须触及本人的世界观、人生观、价值观；另一方面，民主生活会上每人都必须对他人的思想、工作以及自我批评的内容、态度作出评价，即必须以批评这种方式对其他同志给予诚恳的帮助。上级组织部门则将民主生活会上每个人的表现作为考核干部的主要内容之一，使其对于评价干部的重要性，不亚于干部的工作业绩。那些在民主生活会上态度暧昧、既不愿触及本人的“三观”，又怕得罪人，只讲无原则的“好听话”的人，决不可重用。
其二是调查研究制度。毛泽东有一句至理名言“没有调查研究就没有发言权。”由此可见，调查研究对于共产党人尤其是党的领导干部具有十分重要的意义。十五届六中全会《决定》已经对领导干部的调查研究作了时间上的规定，现在需要进一步完善的是，如何保证调查研究确有成果。因为，凡是能够拿出解决实际问题研究成果的调研，一定是切切实实地“沉”下去而不是走马观花的，是坚持和弘扬了党的这一优良作风的。要做到这一点，在制度上应当确立这几方面的规定：第一，调查研究必须事先确定课题，课题须经党委（党组）集体讨论通过，并报上级党委（或党委组织部门）备案；第二，调查研究的结果必须形成书面材料即调查报告。对于调研报告，上级有关部门要作出具体的评估。第三，任期内调查研究的成果要作为考核干部个人和领导班子的内容之一。
其三是述职或年度总结报告制度。如果说，民主生活会是领导班子成员之间交流思想的过程，那么，述职或年度总结报告则是领导干部与被领导者和群众之间思想交流的过程。然而，现在一些地方实行上述制度，实际上是“走过场”。从已有的实践经验看，今后这个制度的继续完善，应把操作的重点放在以下两个方面：第一，明确述职或年度总结报告的内容，规定必须讲什么，什么是重点，这些规定在述职之前要先向听者说清；第二作述职或年度总结报告后要进行群众评议和测评
，这三者都要交上级常委（或党委组织部门）作出评价，这也是考核干部的重要一环。
三、严格执行制度是保证作风优化的关键
从当前来看，就作风建设而言，比较常见的问题主要有：
把思想作风泛化为认识水平问题。误认为认识水平是各有差异的，不是党性问题，不是党的制度管理的范围。从而造成了一些党组织的学习制度形同虚设，坐在一起，不认真研究理论著作和党的
文献，也不认真思考理论对自己所负责的工作的指导意义，胡吹牛皮，漫天乱侃，消磨时间。
高高在上，脱离群众。长年坐机关，不知道社会实际。难得下去考察，走马观花，还借口所谓：“现在是信息时代，了解情况主要靠数据统计和电脑分析”。偶尔到基层一走，还搞前呼后拥，警车开道，在群众中产生了十分不良的影响。
深陷于形式主义、官僚主义。当前最突出的有三种现象。一是文山会海，自上而下，一级照搬一级。用文件来落实中央文件精神。中央文件中的一段话几经“落实”，到县里就变成了好几页。增加的都是空话、套话，并无实际内容；召开会议，上一级地区、部门有几位领导参加，下一级少一个都不行。二是谎报实情，报喜不报忧。下面说上级喜欢看到社会全面进步，上面说下级的积极性要鼓励不要打击。谁都知道报来的数据有水分，但都不愿意捅破这层纸。三是到处搞“形象工程”、“政绩工程”，其中多数没有经过科学的可行性研究，投入大、产出小，甚至没有产出，有的还是“豆腐渣”工程。
民主集中制被扭曲。最主要的不良表现是“一把手”说了算。其常见的现象是以集体领导的外表掩盖个人专断的实质。不经过个别酝酿，“一把手”突然提出动议，使其他委员不便当面提出反对意见，搞形式上的一致通过。更有少数地方，实际上党委成员中唯“一把手”说了算，以致形成书记与其他委员实际上处于不平等状态。上述情况表明：党的作风建设方面虽有制度，但却没有执行或不严格执行。违背了制度，也没有受到应有的党纪处罚，往往以“思想教育为主”为托词轻描淡写地予以批评。笔者认为，在严格执行制度方面应着实抓好以下两个关键环节：
一是自上而下地严格执行党的各项制度。江泽民同志多次说过：“上梁不正下梁歪，中梁不正倒下来。”党的十一届三中全会以来，党的路线方针政策是正确的，党中央的作风也是好的，关键是在领导班子。无数事实充分证明，哪个地方的领导班子作风不正，那个地方下级的作风也不会正。反之，哪个地方的领导班子作风正，它所管理的地方的党风、民风、社会风气都会好。
对于自上而下地执行制度，最重要的是要使领导责任明晰化、具体化。对于本地区、本单位、本部门的作风建设，领导机关、领导干部特别是主要负责人应该负全责。什么问题什么人应该负什么责任，要以制度形式确定下来。有人以为这是泛化领导责任，是“连坐政策，会殃及无辜，其实不然。下级不长期执行作风建设的有关制度，不正之风泛滥，上级是不可能不知道的。如果确是不知，说明上级官僚主义严重，这本身就是作风不正的一种表现。如果明知而不采取有效措施予以纠正禁止，那就更要承当领导责任。
二是要有严格完善的处罚制度。这是完善、健全制度的一个极其重要的方面。在我们这样一个法治观念还不很强的国家里，一部分党员干部对于党的作风建设的制度规定，程度不同地存在着“有法不依，执法不严”的现象，这就要求我们加大“违法必究”的力度。只要求党员和党的组织怎么做，而对不这么做却不能给予相应的处罚，显然不利于抑制上述现象的产生。因此，建立有关的处罚制度，特别是把这些处罚落实到干部的考核、任用方面，对于党的作风建设中制度的切实执行，具有十分重要的意义。
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