党的组织工作法规规章制度体系问题研究.docx

党的组织工作法规制度体系问题研究 党的十八届三中全会决定提出“深化党的建设制度改革”的新命题，作为党的建设制度改革的核心内容之一，组织工作法规制度体系建设直接关系到党的建设制度改革成效，直接影响全面深化改革的成效。为在深化党的建设制度改革中更好把握组织工作法规制度体系建设，*市委组织部、市党建研究会成立了由市委常委、组织部长翟文豹同志任组长的课题组，3次召开组工干部、理论工作者和有关党政领导同志参加的座谈会，就党的组织工作法规制度体系问题进行了深入研究。现将研究成果报告如下： 一、推进组织工作法规制度体系建设的现实意义 （一）是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。推进国家治理体系和治理能力现代化的核心目标是提升党的执政水平、巩固党的执政地位，这也是组织工作法规制度体系建设的核心目标。如何以更高水平的组织工作法规制度体系建设服务中国特色社会主义制度的自我完善和发展，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供组织保证和制度支撑，是各级组织部门服务全面深化改革总目标所必须回应的现实问题。各级组织部门只有自觉把组织工作法规制度体系建设纳入全面深化改革的大背景下去思考，放在推动国家治理体系现代化的大布局中去谋划，用科学有效、务实管用的制度，保证组织工作更好地坚持中国特色社会主义发展方向、更好地融入各项发展建设之中，才能在全面深化改革中找准定位、彰显作为。 （二）是深化党的建设制度改革的必然组成。推进党的建设制度改革既是适应全面深化改革对完善党的领导体制和执政方式的内在要求，也是解决党的制度建设滞后、制度执行不力等问题的客观需要。今年9月，中共中央审议通过的深化党的建设制度改革实施方案，所提出的改革任务和重点举措多由组织部门直接承担和牵头负责，同时也是进一步完善组织工作法规制度体系的任务遵循。可以说，加强组织工作法规制度体系建设既是深化党的建设制度改革的题中重要之义，又是确保党的建设制度改革不断深化、取得实效的重要保证。 （三）是提高组织工作科学化水平的必然路径。组织工作法规制度体系是组织工作运行机制的重要组成要素，其科学化水平很大程度上影响和体现着党的建设科学化水平。一套符合客观实际的组织工作法规制度体系是组织工作长期实践的经验结晶，也是组织工作客观规律的真实反映。只有不断加强组织工作法规制度体系建设，坚持完善实践证明可行管用的制度，废止经实践证明不科学、无效果的制度，又从发展变化的实际出发制定新的制度，用制度规范组织工作，用法规制度巩固成功经验，才能不断提高组织工作科学化水平。 二、组织工作法规制度体系建设的历史沿革 我们认为，新中国成立以来特别是改革开放以来，根据不同历史阶段社会环境条件变化和党组织、党员活动特点变化，组织工作法规制度建设主要经历了三个主要阶段： （一）“方针确立”阶段。党的十一届三中全会重新确立了党的正确组织路线，开启了组织工作制度化建设的新时期，形成了“制度治本”的党建理论，并陆续从干部、组织、人才各方向提出了指导方针。 1、干部工作“四化”方针的确立。1980年12月，邓小平同志在中央工作会议上指出，要使我们的干部队伍年轻化、知识化、专业化，并逐步制定完善的干部制度加以保证。1981年6月，党的十届六中全会关于建国以来党的若干历史问题的决议提出，在坚持革命化的前提下，逐步实现各级领导人员的年轻化、知识化和专业化。1982年12月，中共十二大把干部“四化”方针写入党章，确立了新时期领导班子和干部队伍建设的指导方针。 2、基层党建“四个必须”方针的确立。基层党建方针，是在实践中不断丰富和完善的。党的十二大党章恢复提出基层党组织八项任务，党的十三大后各地基层党组织逐步建立和实行民主评议党员制度。党的十四届四中全会明确提出了基层党组织建设四条指导方针，必须紧紧围绕党的基本路线、必须用改革的精神研究新情况解决新问题、必须严格党内生活、必须立足于经常性工作，“四个必须”成为基层党建工作制度建设的基本遵循。 3、人才工作“四个尊重”方针的完善。1977年5月，邓小平同志提出一定要在党内造成一种空气，尊重知识、尊重人才，“两个尊重”开始成为我国人才工作的重要指导方针。1984年10月，党的十二届三中全会中共中央关于经济体制改革的决定，正式将尊重知识、尊重人才纳人中央文件。2002年党的十六大报告提出“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的方针，对人才工作政策制度建设的指导方针进行了新的发展。 （二）“框架形成”阶段。在邓小平同志“制度党建”的基础上，以江泽民同志和胡锦涛同志为核心的中国共产党人，认真贯彻执行党的干部、组织、人才等指导方针，进行了卓有成效的制度探索，组织工作制度化建设进入了快速发展期。 1、干部工作法规制度体系初步形成。十三届四中全会到十六大国家公务员暂行条例、深化干部人事制度改革纲要、党政领导干部选拔任用工作条例相继出台，2004年通过了关于加强党的执政能力建设的决定，2005年颁布了中华人民共和国公务员法，为干部人事制度改革打下坚实基础。党的十七大继续解放思想，以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，中国共产党党内监督条例（试行）、干部教育培训工作条例（试行）、党政领导干部职务任期暂行规定等文件相继出台，中国特色的干部工作制度体系初步形成。 2、基层党建工作法规制度体系不断健全。在党员队伍建设方面，十一届五中全会后，中央就加强党员教育、党的组织生活、发展党员、党员权利保障等方面出台系列文件，特别是2006年下发关于保持共产党员先进性的四个长效机制文件。在基层党组织建设方面，1990年8月，中央召开全国村级组织建设工作座谈会，确立了以党支部为核心的村级组织配套建设的工作格局。1996年中组部先后三次召开会议对街道、社区党建工作提出明确要求，1997年下发进一步加强和改进国有企业党建工作的通知。2000年9月，中组部下发在非公有制经济组织中加强党的建设工作的意见，覆盖各领域基层组织的党建法规体系基本形成。 3、党管人才工作法规制度体系日趋完善。1990年中央印发关于进一步加强和改进知识分子工作的通知，2001年后，中央印发关于加强专业技术人才队伍建设的若干意见、20022005年全国人才队伍建设规划纲要，提出实施人才强国战略。2006年，中央制定关于贯彻落实“十一五”规划纲要加强人才队伍建设的实施意见。2007年，中央制定贯彻落实中央关于振兴*地区等老工业基地战略，进一步加强*地区人才队伍建设的实施意见。2010年，出台了国家中长期人才发展规划纲要，明确了人才工作的发展目标、政策措施和制度任务。 （三）“深化改革”阶段。十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央面对国际国内复杂形势，从加强党的自身建设出发，着力以党的建设制度改革促进党的执政能力现代化。组织工作法规制度作为党的建设制度的重要组成，也在全国范围内进入“废改立”的执行阶段。 1、进行集中清理。2012年6月，中共中央批准印发中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见，部署开展了首次党内法规和规范性文件集中清理工作。2013年8月，以中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定为标志，1978年以来中央制定的部分党内法规和规范性文件被废止和宣布失效，其中一些与新形势新任务不相符合的组织工作文件得到废止和清理。 2、统筹制度安排。十八届三中全会后，中央出台中央党内法规制定工作五年规划纲要（20132017年），对今后5年中央党内法规制定工作进行了统筹安排。其中，对组织工作制度化建设提出了干部宏观管理制度、干部选拔任用、领导干部考核评价制度、党管人才等8个方面具体要求。这是党历史上第一次编制党内法规制定工作五年规划，也是对组织工作制度建设的系统阐释和要求。 3、深化制度改革。今年1月，中央修订颁布党政领导干部选拔任用工作条例，根据新形势新任务对干部选拔任用制度进行了改进完善；8月，中央政治局会议审议通过了深化党的建设制度改革实施方案，确定了推进党的组织制度、干部人事制度、党的基层组织建设制度、人才发展体制机制“四个不断完善”的基本目标，进一步明确了深化组织工作制度改革的路线图和时间表。 虽然组织工作法规制度建设在理论和实践层面不断成熟和发展，但随着形势和任务的变化，特别是在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，还存在一些需要解决的问题。一是制度设计地方化。组织工作制度设计主体比较宽泛，有些由于上级政策比较宏观，导致各地制度设计的地方化和分散化，缺少协调性。比如，干部初始提名制度、公开选拔制度，各地在设计和落实中出现了一定的差异性。二是制度制定缺乏系统性。各地制定的具体制度之间缺乏科学的配套和衔接，有时发生具体制度相互矛盾、相互脱节现象。比如，公务员实行分类管理后，“三支队伍”之间交流困难，在政策上形成了“制度壁垒”，干部任用管理规章制度与公务员法的衔接性也需要加强。三是一些法规制度与新形势滞后、脱节。比如，党组织的管理体制依然以强调纵向管控的“科层制”为主、党组织的关系接转数十年不变等，这些制度中很多滞后于形势任务的发展。四是在制度的监督落实上刚性不够。一些制度缺乏配套约束性规定，在实际贯彻中严格执行不够，同时对违反法规制度的惩处也偏重于说服教育，失之于宽，处分不严。 三、组织工作法规制度体系建设的经验借鉴 在课题研究中，我们对组织工作法规制度体系建设实践中不断完善和成熟的经验、原则、要求进行了初步整理提炼，以求为进一步做好新形势下的组织工作法规制度体系建设工作提供参考和借鉴。 （一）继续推进组织工作法规制度建设，需要总结和借鉴的基本经验。回顾组织工作法规制度建设历程，组织工作制度化、规范化、科学化的每一步，始终立足根本、目标明确、充满活力。一是始终坚持以加强党的领导为根本。在谋划、设计、推进组织工作制度建设过程中，必须用党要管党、从严治党指导制度建设，始终把是否有利于党的领导核心作用的发挥，是否有利于党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求的贯彻作为根本，始终保证制度建设沿着正确的方向前进。二是始终坚持以提高执政能力为目标。在组织工作法规制度建设过程中，必须始终把提高党科学执政、民主执政、依法执政水平作为最基本、最核心的目标，真正用制度来保证和促进各级党委执政能力和领导水平的不断提高。三是始终坚持以基层实践为遵循。坚持把顶层设计和尊重基层结合起来，及时总结基层创造的鲜活经验，上升为制度机制，形成推进组织工作法规制度体系建设的强大合力。四是始终坚持以改革创新为动力。坚持以新的举措、新的经验、新的认识、新的成效推进制度改革，使实体性制度与程序性制度、综合性规定与专门性规定、下位法规制度与上位法规制度统一协调，保证制度体系建设更加体现时代性、把握规律性、富于创造性。 （二）继续推进组织工作法规制度建设，需要坚持和把握的原则要求。在工作实践中，中央党内法规制定工作五年规划纲要进一步明确了党内法规建设的要求和原则，需要结合组织工作法规制度建设实际长期坚持。一是坚持服务改革、保证发展。增强组织工作法规制度服务全局能力，构建系统完备、科学规范、运行有效的组织工作法规制度体系，为国家治理体系和治理能力现代化提供制度保障。二是坚持宪法为上、党章为本。确保组织工作在宪法和法律范围内运行，充分发挥党章在党的建设制度体系中的最高效力，充分按照党章确定的基本原则、要求和任务，推进组织工作法规制度建设工作。三是坚持整体推进、突出重点。坚持急用先立，抓住组织工作核心任务，形成职责明晰、布局合理、整体推进的工作格局，立体式、全方位推进组织工作法规制度体系建设。四是坚持发扬民主、科学制定。立足组织工作法规制度适应党的建设需要，及时总结经验、不断充实提高，切实反映广大党员干部意愿，不断提高组织组织工作法规制度体系运行效率。五是坚持改革创新、与时俱进。注重从实际出发，解放思想，切实把实践中的成功经验和规律性认识上升为组织工作法规制度，并及时修改同实践要求不相适应的法规制度。六是坚持严谨规范、有效管用。按照于法周延、于事简便的要求，坚持制定和清理相结合，重视常态化的法规清理，使组织工作法规制度建设更具有统一性、严肃性和权威性。 （三）继续推进组织工作法规制度建设，需要注意和把握的关键问题。在指导和推进组织工作法规制度建设中，面对复杂的矛盾，必须坚持用辩证的方式处理好制度废改立中的各种关系。一是处理好顶层设计与基层创新的关系。推进组织工作法规制度建设需要在中央顶层设计框架内，找准顶层设计与基层创新的结合点，突出宏观与微观相结合，统筹推进组织工作法规制度体系建设。二是处理好注重配套完备与防止制度繁琐的关系。推进组织工作法规制度体系建设，需要结合实际与现行法规相互衔接，防止制度交叉、制度打架、制度重叠，保证各项法规制度互相补充、环环相扣、配套衔接，形成一套科学严密完整的组织工作法规制度体系。三是处理好自成体系与法律接轨的关系。组织工作法规制度体系建设必须符合国家法律的要求，接受国家法律的制约，并充分体现公开监督、权力制约等现代法治原则和精神。四是处理好制度规范与教育引导的关系。组织工作法规制度建设需要强化适用范围、具体规范、监督措施、对违反规定的处理办法等内容，尽可能减少弹性，加大惩罚力度，加强执行制约和潜移默化的教育引导，构成对制度本身的认同基础。 四、组织工作法规制度体系建设的目标设计 以中国共产党党内法规制定条例为遵循，在中央顶层框架下，紧跟全党法规制度建设步伐，科学设计组织工作法规制度建设的任务书，力争经过5年努力，基本形成涵盖组织工作主要领域、适应管党治党需要的组织工作法规制度体系。 （一）健全党的组织制度体系。一是完善党委（党组）工作制度。完善地方党委讨论决定重大问题票决制，制定体现集体领导和个人分工负责相结合的具体制度、全委会监督评议常委会及其成员工作的具体办法，健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。出台专门意见，明确党组的设立、职权职责和工作方式，进一步理顺党组与所在机构组织的关系。二是健全党员权利保障制度。细化落实中国共产党党员权利保障条例保障措施，强化对侵犯党员权利行为的责任追究。建立健全党员定期评议基层党组织领导班子、党员旁听基层党委会议、党代表列席同级党委有关会议等制度，推行党内事务听证咨询、民主恳谈等制度。健全党员信访举报的受理、查核和定期反馈机制。三是完善党的代表大会制度。提高乡镇党代会年会制比例。落实和完善党的代表大会代表任期制，建立健全党代会代表提议提案、联系群众、调查视察等配套办法。进一步完善党内选举制度和办法，改进基层党组织领导班子成员候选人提名方式，规范差额提名、差额选举的范围和比例，扩大党员参与推荐候选人的途径。四是严格党内生活制度。总结吸收群众路线教育实践活动专题民主生活会的经验做法，研究对领导班子民主生活会质量的考评办法，增强党内生活的政治性、原则性、战斗性。围绕落实关于党内政治生活的若干准则为重点，对进一步严格党内政治生活作出规定。健全党的纪律保障制度，考察干部要重点考察遵守党的政治纪律情况，年度述职要报告遵守政治纪律情况。 （二）深化干部选拔任用制度改革。一是改革干部选任制度。探索不同岗位干部人选的产生方式，落实完善竞争性选拔干部方式的指导意见，规范公开选拔和竞争上岗，探索规范竞争性选拔中科学衡量干部综合素质和能力的具体方法，改进选拔程序和方法。二是完善干部考核评价制度。调整干部考核指标设置和评价重点，完善发展成果考核评价体系，研究制定违背科学发展行为责任追究办法。研究多渠道、近距离考察了解干部的办法，加强对履行从严治党职责、加强作风建设、法治建设成效等方面的考核，把“20字”好干部标准细化为干部群众看得见、摸得着的考核指标和评价内容，注重在重大问题、重点工作、突发事件中考察干部。三是规范年轻干部培养选拔制度。把选拔培养优秀年轻干部与规范破格提拔结合起来，强化顶层设计，搞好总体规划，防止搞硬性配备和任职年龄层层递减。完善打破干部部门化、加强干部跨条块跨领域交流办法，加快形成有利于优秀年轻干部脱颖而出和健康成长的机制。四是完善干部选任监督机制。认真抓好责任追究办法等四项监督制度的落实，探索完善“谁提名谁负责”、“谁考察谁负责”、“谁监督谁负责”的措施办法，进一步建立健全干部选拔任用责任区别机制、倒查机制和立项督查机制，防止借集体之名逃避个人责任。五是健全干部激励保障制度。推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，进一步规范从基层选拔领导干部的政策、制度和程序，加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度。对淘汰出公务员队伍的人员建立完善养老保险制度，减少疏通出口的工作阻力和难度。 （三）强化干部队伍作风建设常态机制。一是健全干部日常管理制度。进一步完善述职述廉、年度考核、民主测评等制度，规范提醒谈话、诫勉谈话、函询质询、经济责任审计等制度措施，探索健全抓早、抓小、抓苗头的日常管理监督机制。推进规范党政领导干部在企业兼职（任职）、个人有关事项报告抽查核实等常态化。二是构建干部作风建设制度体系。巩固群众路线教育实践活动成果，建立作风建设常态性制度，完善领导干部基层联系点、调查研究、定期接待群众、基层办公等制度，完善领导干部住房、办公用房用车、工作人员配备、休假休息等方面的党内法规制度。建立作风建设监督检查制度，明确违反中央“八项规定”等的责任内容和惩罚措施。三是健全权力制约和监督体系。针对重点对象、重点领域和关键环节，逐步建立纠错整改、内外监督、考核评价和责任追究机制，形成不愿违规、不能违规、不敢违规的制度体系。加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，探索干部奖惩制度、不适宜干部调整制度、领导班子内部监督制度、主要领导职权规范制度。四是强化领导干部问责制度。进一步细化问责的情形、适用及程序，严格被问责干部复出条件、程序和职务安排，保证问责制度与党纪政纪处分、法律责任追究制度有效衔接。完善组织处理制度，通过调离岗位、免职、降职等方式，加大对不胜任、不称职干部的调整力度，健全干部能上能下、能进能出的机制。 （四）完善党的基层组织建设制度。一是健全基层党建工作责任制的落实机制。创新基层党建工作考核体系，完善基层党建工作责任制督查考核办法，建立健全上级党委常委会听取下级党委书记抓基层党建工作述职制度、年度党建工作报告制度、市县党委常委会定期研究党建工作制度、党员领导干部抓基层党建联系点制度、基层党建督查暗访制度等，为进一步落实基层党建工作责任制提供有力抓手。二是完善党的基层组织工作制度。在顶层上修订农村基层组织工作条例，制定国有企业基层党组织建设、社会组织党建工作的相关意见，研究建立稳定的基层党建工作经费保障制度，完善各领域基层党组织建设制度。三是健全服务型党组织建设制度。突出抓好中央关于加强基层服务型党组织建设的意见的落实，结合基层实际制定实施意见，明确各领域基层党组织建设的目标要求、主要任务、保障措施，健全党的基层组织工作制度体系。四是完善党员队伍建设制度。研究进一步从严管理党员的意见，包括完善党员干部理论学习制度、学习培训阵地建设管理制度、学风建设制度，强化刚性约束，增强学习效果；完善党员党性教育和分析制度，健全党员立足岗位创先争优长效机制，对党员坚持原则、履行义务、发挥作用等情况进行分析；完善和细化发展党员制度和处置不合格党员的制度机制，对那些丧失党员条件的及时进行组织处理。 （五）大力推进人才发展体制机制改革和政策创新。一是进一步健全党管人才工作机制。完善人才工作分工协作机制，建立人才工作领导小组各成员单位联络员队伍。健全督促落实机制，采取党的组织工作法规制度体系问题研究第2页 年度检查与日常督查相结合的方式进行检查，检查结果以适当形式通报。探索建立通过第三方对人才发展情况进行监测、分析和评估的有效办法。二是建立人才顺畅流动的制度体系。探索党政机关吸引用好社会优秀人才办法，研究完善党政机关、企事业单位、社会各方面人才顺畅流动的制度体系。建立人才流动激励机制，采取引智合作、兼职招聘、智力咨询、交换使用、人才租赁、人才派遣等多种行之有效的方式，促进人才合理流动。三是完善人才激励保障机制。建立健全涵盖人才安全保障、人才权益保护和人才培养、吸引、使用等人才资源开发管理各个环节的法律法规，形成有利于人才发展的法制环境。重点是建立多元化的人才分配制度和人才成果业绩的奖惩机制，对作出突出贡献的科技人才给予重奖，为人才购买多元适合的社会保险，解除人才的后顾之忧。第16页 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