不起诉规章制度研究 .docx

不起诉制度研究
刑事不起诉制度是刑事诉讼制度的一个组成部分，新《刑事诉讼法》对不起诉制度作了重大修改。在新的修正案中一个突出的变化就是废除了检察机关的免予起诉权，取而代之以扩大了范围的不起诉制度，使我国在法治化进程上迈出了可喜的一步。然而，由于制度本身设置上的一些失误以及在具体操作中的偏差，刑事不起诉制度的内在价值无法得到充分的实现。因此，我们有必要对刑事不起诉制度作深入的探究，充分认识这一制度的重大意义，同时检讨现行的不起诉制度的缺陷，以期对立法和司法实践有所帮助。
一、我国不起诉制度的现状
第八届全国人民代表大会第四次会议于一九九六年三月十七日通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，对刑事诉讼法做了重要补充和修改。扩大了检查机关不起诉的职权范围，取消了免予起诉制度。这样的规定是由于免予起诉制度违反了公检法三机关分工合作负责的原则，特别是检察机关自行侦查的案件，从立案到结案都由检察机关一家承办，缺少制约机制，不利于保护公民的权利，也违背诉讼公开、公正、民主的原则。与此同时，新的不起诉制度的实行，对检察机关的工作也提出了更高的要求。新的刑事诉讼法对不起诉的种类和条件、不起诉决定书的制作和送达以及对不起诉制度的制约和救济做了规定，基本上形成了我国比较完善的不起诉制度的，这为不起诉制度在司法实践中的正确使用提供了法律依据和制度保障。但不起诉制度在司法实践中的运行仍存在许多问题，值得进一步研究。
（一）不起诉的概念
所谓不起诉是指人民检察院对公安机关侦查终结移送起诉的案件或者自行侦查终结的案件，经审查认为犯罪嫌疑人具有法定不追究刑事责任的情形，或者犯罪情节轻微依法不需要判处刑罚或可免除刑罚的，以及证据不足不符合起诉条件的，作出不向人民法院提起公诉的一种处分决定。
（二）不起诉制度的本质
1.不起诉体现的是检察机关的一定的自由裁量权
我国现行的不起诉制度的三种情况中除了绝对不起诉规定的六种情况（刑诉法第142条第一款和第15条的规定）人民检察院应当作出不起诉的决定从而排除了检察机关的自由裁量权外，在另两种情形中（相对不起诉、存疑不起诉）检察机关都拥有相当的自由裁量权。
审查起诉中的自由裁量，存在着一定的价值冲突，主要是惩罚犯罪、维护秩序与诉讼经济、以宽大方式实现一定的刑事政策或者保障一定的政治利益之间存在一定的矛盾。起诉法定原则，即只要符合起诉条件必须起诉，不容检察机关在一定范围内进行自由裁量的作法，有利于惩罚犯罪、维护秩序，但事无巨细一律起诉容易导致诉讼成本过高、案件积压、效率低下，诉讼往往是不经济的；容许检察机关在一定范围内进行自由裁量，则反之。如果裁量权范围过大、权力行使中又缺乏节制，容易导致国家刑罚权在一些案件中难以得到落实，在有被害人的案件中往往不利于维护被害人的利益，满足不了被害人要求追究犯罪、惩罚犯罪人的愿望。因此正确理解不起诉制度中的自由裁量是保证其在实际的操作中发挥最大的作用的首要条件。
2.不起诉是检察机关对案件所作的程序上的处分，而非实体上的处分
检察机关对某一案件作出不起诉的处分，表明检察机关将不向法院请求进行审判，放弃对犯罪嫌疑人的控诉。实质上是检察机关依其职权从程序上对案件所作的不予追诉的处分，而非对案件进行实体处分。检察机关的职能决定了其无权对案件进行实体处分，即检察机关不能处分当事人的人身和财产。不起诉对案件程序上的处理，是基于对案件实体的认识，但并非实体上的处分，更不能是有罪处理。
3.不起诉意味着刑事诉讼程序的终止
根据“不告不理”原则，对未经起诉的刑事案件，法院不得受理和审判。因此不起诉的处分决定就表明刑事诉讼将不会进入审判阶段，阻断了刑事审判的继续进行，意味着刑事诉讼程序的终止。这也是不起诉决定的直接法律后果。
4.不起诉终止诉讼的法律效力是相对的
根据台湾学者蔡墩铭、朱石炎的观点，案件虽经不起诉处分，无非追诉权之不行使而已，对于同一案件不过限制其再行起诉而已，该案之起诉权依然存在，并未因而消失，遇有发现新事实或新证据，或者原处分所凭证物已证明其为伪造或变造，或所凭之证言，鉴定以证明其为虚伪，或所凭之法院之裁判已经确定裁判变更，或参与侦查之检察官因该案件犯职务上之罪已经证明者，得再行起诉。〖1〗
因此检察机关不起诉决定的法律效力和法院生效判决的法律效力是有区别的，法院生效的实体判决，也意味着对诉讼案件程序上的终局性处理。而检察机关的不起诉决定，显然不具备既判力的法律效力。
二、不起诉制度的价值
（一）不起诉制度符合刑罚个别化和轻刑化的刑事政策。
现代刑法，尤其在二战以后，由于政治、经济形势的变化，观念的更新及其他因素的影响，开始注重刑罚的教育不起诉制度研究第2页
功能，强调教育改造，更加重视一般预防，在采取罪刑相适应的原则时，采取刑罚个别化原则，探寻有无惩罚的必要。西方各国战后大都实行过所谓“非刑事化政策”，即对犯罪行为不一定均需诉诸法院而适用刑罚，可以采用保安处分、社会监督等其他手段来代替〖2〗。刑诉制度应反映和体现刑法思想。战后的现代刑法思想反映在刑诉制度上，就是重其目的性，求其合理性。在起诉程序中赋予检察官以一定的自由裁量权，就是这种思想在刑诉制度上的体现。
（二）不起诉制度有利于经济合理使用司法资源。
现代法律制度除了要实现公平、正义的价值目标外，还有一个重要的原则就是诉讼经济。西方经济分析法学派的代表人物波斯纳认为，法律程序在运作过程中会耗费大量的经济资源，为了提高司法活动的经济效益，应当将最大限度地减少这种经济资源的耗费作为对法律程序进行评价的一项基本价值标准，并在具体的司法活动中实现这一目标。〖3〗这就是说，法律程序应尽力缩小诉讼成本，而达到最大化收益。不起诉是检察官在审查起诉后对刑事案件进行审查“过滤”的结果，人民检察院根据刑事案件具体情况灵活处理便宜行事的自由裁量权，使得一些构成刑事犯罪但罪行较轻，依法可以免除处罚的刑事案件，不需要经过法院审判而在审查起诉阶段就能终止诉讼，从而简化刑事诉讼程序，减轻了讼累，节省了人力、物力等司法资源，提高了诉讼质量和诉讼效率。
（三）有利于保护当事人的合法权益。
1.有利于保护当事人的合法权益。现代刑事诉讼制度越来越注重保护当事人，尤其是犯罪嫌疑人和被害人的合法权益，尽力避免他们的合法权益在刑事诉讼中受到侵害。对于不应被追究刑事责任的犯罪嫌疑人来讲，尽早使之脱离被追究刑事责任的樊篱，是其最重要的利益所在。不起诉正是适时地终止了刑事诉讼，从而保障了犯罪嫌疑人的合法权益。〖4〗
2.对被害人来讲，不起诉终止了对犯罪嫌疑人的追究，似乎不符合被害人的利益，但正确的不起诉并不损害被害人的合法权益，因为，被害人合法权益的保护，是以追究名符其实的犯罪嫌疑人的刑事责任为前提，与此同时，对应予追究刑事责任的案件如果作出了不起诉决定，法律允许被害人有权申诉或直接向法院起诉决定，这就从制度上保障了被害人的合法权益。
三、现行不起诉制度的缺陷和不足
（一）新《刑事诉讼法》对不起诉制度的规定是对我国公诉制度进行的重大改革，具体明确了不起诉的适用条件，其所产生作用和具有的意义是积极的、不容置疑的，但不起诉制度也非尽善尽美，随着司法的实践，其不足逐渐暴露出来。
1.在审查起诉中发现类似告诉才处理的自诉案件，检察机关无公诉权，对这样的案件应作出绝对不起诉处理来终止公诉的程序为宜。但由于刑诉法第15条规定的情形与实际情况不尽吻合，因此，检察机关在作绝对不起诉决定时往往在法律的具体适用上无所适从。
2.在审查起诉中发现人民法院对案件没有管辖权或者案件曾经生效判决确定的，对这两类案件不能作出不起诉决定，而只能退回移送审查起诉的机关或部门，从而形成程序倒流。
3.在审查起诉中发现犯罪嫌疑人不属于“情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪的”情形，而属于完全无辜，既无犯罪行为也无违法行为的，只能将案件退回公安机关处理，而不能作出不起诉决定。
（二）、赋予人民检察院的起诉裁量权过小，抑制起诉便宜主义功效的发挥。
在我国现行的刑事不起诉制度中，人民检察院在作出不起诉时受到两方面的制约：一是法律严格限制相对不起诉的条件，强调相对不起诉的案件必须“犯罪情节轻微”；二是赋予被害人自诉权，“对人民检察院维持不起诉决定的，被害人可以向人民法院起诉，被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。”这两方面制约虽对遏制滥用起诉裁量权的倾向具有积极意义，但其又是以压缩检察机关本就有限的自由裁量权为代价的，特别是后一制约措施，赋予被害人自诉权，允许被害人不受不起诉决定法律效力的约束而转诉至人民法院，由人民法院最后决定是否给予实体处罚。这又使法院成为不起诉决定有无实际效力的最终裁决者，使法院审判成了最终解决的唯一途径。这无疑有异于法律赋予人民检察院一定的自由裁量权之本意，也使不起诉制度的立法所追求的诉讼经济原则大打折扣。
四、不起诉制度的完善
针对上列司法实践中所暴露和反映出的种种问题，我认为，完善不起诉制度，可以做以下几个方面的工作：
（一）进一步充实和完善不起诉的适用条件，充分发挥不起诉制度的功能。
现行不起诉适用条件所存缺陷是多方面原因作用的结果。这之中，既有认识问题，也有立法技术的问题。因此要完善不起诉的适用条件，在宏观上首先必须解决好两方面问题：
1.不起诉适用条件的圈定应充分体现不起诉只具有终止公诉程序效力而没有确定犯罪的实体效力这一实质性效能，理顺并保证不起诉适用条件与不起诉实质效能的对应和协调关系。
2.不起诉适用条件应全面包容和体现司法实践出现或可能出现的各种情形，不能因为某种情形在实践中仅仅是可能或出现的可能性较小而予以舍去。
（二）应扩大不起诉的范围，扩大检察院的自由裁量权。
1.从刑事诉讼法的规定看，检察机关自由裁量权适用的案件范围只限于“犯罪情节轻微”的案件。〖5〗犯罪情节分定罪情节和量刑情节两种，前者为决定犯罪性质的情节；后者为决定犯罪性质的基本事实之外的、影响犯罪的社会危害程度的事实情况，它不决定犯罪的性质，但影响量刑的轻重。刑事诉讼法第一百四十二条第二款规定的“犯罪情节”应理解为“量刑情节”。量刑情节又可分为四种情形，即情节轻微、情节较轻、情节严重或者情节恶劣、情节特别严重或者情节特别恶劣。只有情节轻微的案件，检察机关才能适用自由裁量权。
2.裁量不起诉不仅限于考虑量刑情节，也应考虑案件性质，对于特定性质的犯罪，可以使用自由裁量权。如除犯罪情节轻微的案件，允许自由裁量作出不起诉决定外，对于情节较轻的过失犯罪，也应允许在综合权衡的基础上决定不起诉。
3.检察机关在听证后作出不起诉决定，应当及时书面告知被害人，被害人不服检察机关的决定，可以在规定的期限内向上级检察机关申请复议。上一级检察机关收到复议申请后，应当在规定的期限内进行审查，如认为请求有理的，作出撤销不起诉决定，并要求下一级检察机关提起公诉，如认为被害人的申请不当的，作出驳回被害人的申请。被害人对于上一级检察机关的驳回申请不服的，才可以在规定的期限内申请法院裁决，法院进行审查后裁定是否由检察机关起诉，而不是直接接受被害人等的直接起诉，这体现了对被害人的利益和愿望慎重对待的态度，也对检察机关的自由裁量予以适当尊重。〖6〗
五、完善不起诉的监督制约机制。
召开不起诉听证会制度，加强不起诉的监督，防止不起诉权的滥用。
（一）召开听证会的范围可定位于：
1.有争议的案件，特别是检察机关与侦查机关对案件的定性，认识不一致的案件。
2.在社会上有一定影响的案件。
3.当事人提出需召开听证会的案件。
4.其它需要召开听证会的案件。
对于事实清楚，证据充分，当事人对案件无争议，以及符合《刑法》第37条规定的案件不用召开听证会，可直接做出不起诉决定。
（二）不起诉书备案制度。
不起诉书下达后，3日内送交上级检察机关备案，以便上级随时抽查，如发现不起诉决定确有错误，可以予以纠正。
（三）充分保障案件当事人的合法权益。
不起诉案件的被害人如果不服，可以向人民检察院申诉，或者向人民法院起诉，承办人应及时将案件材料转交受案单位。
总之，随着我国刑事不起诉制度的进一步完善，必将对经济诉讼，保障当事人的合法权益，保障司法公正起着积极的作用。
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