污染物总量控制环境保险规章制度运用.docx

污染物总量控制环境保险制度运用 污染物总量控制是近些年国际上使用较为普遍的环境管理措施，通过调整经济结构、转变发展方式，限制和削减污染物排放总量达到改善流域和区域环境质量的目的，在解决区域性水污染、大气污染等环境问题方面发挥了积极重要的作用。然而，除了加大总量控制力度，合理规避政府或者企业所面临的污染物排放压力和风险也显得尤为重要，环境保险的介入不失为加强污染物总量控制的有益尝试。 1污染物总量控制现状及存在的问题 1.1污染物总量控制现状 污染物总量控制又称污染物排放总量控制，是指在一定时间内综合经济、技术和社会等条件，采取通过向环境排放污染物的污染源规定污染物允许排放量形式，将一定空间范围内污染源产生的污染物量控制在环境质量容许限度内而实行的一种污染控制方法1。周生贤2部长在主要污染物总量减排核查核算视频会议上的讲话中指出，污染减排之所以有今天的成绩，主要得益于工程减排、结构减排和管理减排3大措施发挥显著效益。“十一五”以来，全国排污总量大幅下降，结构调整初见成效，减排能力显著增强，环境质量有所改善，但我们也要充分认识到污染减排的长期性复杂性和艰巨性。“十二五”期间，随着工业化、城市化的加速发展和新增排放量持续增加，我国环境问题将变得更为复杂，环境形势依然严峻。张力军3也在2010年上半年减排核查核算视频会议上指出，当前，经济进入恢复性增长期，各地加快经济发展热情高涨，但发展方式粗放、经济结构偏重的问题仍比较突出，减排工作面临着诸多困难和挑战。 1.2污染物总量控制管理实践中存在的问题 1.2.1监督和责任机制不健全的问题目前的总量控制制度是根据国民经济和社会发展五年计划制定的，在目标要求上往往强调5年后总量上实现一定削减，而在计划实施的中期并没有监督机制。监督机制不健全，往往会使企业或政府部门忽略计划实施过程中排入环境中的污染物的平均值，从而增加环境事故的发生的频率4。另外，当环境事故发生时，事故责任认定也存在一定的盲目性。汪劲5曾经专门作过统计，1998年到2002年间，中国重特大环境污染事故发生了387起，有25起被追究了重大环境污染事故犯罪。2003年到2007年，我国发生重特大环境污染事故90多起，被追究违法犯罪的仅12起。环境污染事故如此多发，能追究责任的却寥寥无几。最后这些无法追究责任的环境事故多数还是由政府买单。这应当是环保部门需要防范的问题之一。 1.2.2渐进性环境污染问题陆清国6认为，环境污染大都有个污染物积累过程，也即渐进性污染，比如烟尘中的重金属对土壤的损害，排污造成河流水质逐步恶化，水体功能逐步降低等，要随着时间的推移才能逐步显现出来。我国对于渐进性环境污染一直未出台具体的措施，德国起初也对一直对“渐进性污染引起的损失”环境污染责任不予保险，并将其列为责任免除7。但是随着污染的加剧和治理费用的不断增加，对渐进性环境污染的污染费用也重视起来了。在我国污染物总量控制的大前提下，企业虽能减少一部分污染物的排放，但是随着生产规模的扩大、污染物的积聚，环境渐进性污染问题仍然存在。通过目标总量控制还不能达到防止渐进性环境污染问题发生的效果。我国对于企业的渐进性环境污染还没有一个完善的预防和赔偿制度，制度创新是自主创新的保证，是推动总量控制工作的有力杠杆。 2环境保险制度解决前述问题的分析探讨 环境责任保险又有“绿色保险”之称，是以被保险人因污染水、土地或空气，依法应承担的赔偿责任作为保险对象的保险。我国环境保险的实践起步较晚，仅有少量的尝试。2005年底我国发生松花江重大水污染事件，直接推动了环境污染责任保险制度的出台8。事件发生后，国内学者提出了环境污染责任保险的问题。2008年2月18日，国家环保总局和中国保监会联合发布的关于环境污染责任保险的指导意见，标志着我国环境保险制度的建设已经被启动。 2.1加强总量监督及环境污染事故的处理 总量监督只依靠政府有关职能机关是不够的，必须引入相关的配套制度。环境保险制度是一项新型的社会保障制度。保险本身既为总量控制增加了一位监督者，又为万一发生的污染事故提供了一个有力的处理者。首先，保险合同订立后，为控制风险，保险法赋予保险人以勘查保险标的的权利，督促保险合同的义务人履行维持保险标的安全状况如缔约时的状态。环境责任保险人为了降低赔付率，一定会请专业人士对投保人的环境风险或污染物排放总量进行控制和管理。可以通过等级划分、费率浮动等措施督促投保人做好预防工作，通过第三方的干涉来帮助政府共同监督，帮助企业做好日常的环境安全管理工作，不定期地对企业进行环境安全培训，组织专业人员进行环境风险排查，监督企业进行整改9。其次，投保了环境污染责任保险，若环境污染事故发生，保险公司会进行勘察，勘察属实后，再进行理赔，这样有助于投保方解决环境污染事故，缓解社会矛盾，减轻政府负担。投保环境保险之后，保险公司将是污染事故的处理者及承担者之一。保险业通过自身的影响，可以成为推动环境保护的重要力量。 2.2提高应对渐进性环境污染问题的能力 杨辉10认为，企业不仅可以为突发性的环境污染买保险，同时也可针对持续性的环境污染进行保险行为。随着社会、科技和法律等诸多因素对环境责任及其后果所产生的影响，我国有限的环境污染责任保险不能满足企业转嫁风险的需求11。因此，承保范围也由突发性的环境损害事故扩展到因渐进性事故所引起的环境损害。但是实施效果却不尽如人意，往往得不到企业实际行动的支持。环境保险制度的纳入是应对该问题的有力手段。而主要发达国家的这项制度已经进入了较为成熟的阶段，并成为解决环境损害赔偿责任问题的主要方式之一。其相关的实践及经验教训，可为我国的环境保险制度提供借鉴12。 3环境保险制度服务总量控制管理方案 3.1通过政策引导及法律强制手段提高投保率 环境保险应有强制性。环境保险之所以“叫好不叫座”，最大的难题是法律法规的欠缺。目前，企业方面对于自己造成的环境污染赔偿义务，或者无力支付，或者不自觉、不主动、不愿意支付。企业购买环境污染责任保险的意识远远不够。因此，环境保险的购买须带有强制性，尤其是对重污染、高风险企业应推行强制性保险制度。北京大学中国保险与社会保障研究中心刘新立13认为，强制责任保险可以通过设定一定的承保条件以及费率调节等手段来“强制性”地提高企业的安全水平以及影响企业的安全投入。只有对重污染、高风险企业推行强制性保险制度，才能有效发挥保险机制的社会管理功能，才能做到环境风险共担，扭转污染事故产生的巨额费用都由政府承担的局面。同时，新政策的推行还需要政策的引导和政府的推动。环境保险费用可以采取由国家和企业两者共同负担的方式14。通过成立公共保险保障基金，为符合相关要求的企业承担部分保费。公共保险保障基金，一方面可以由税收部门代为征收，另一方面，可来自其他组织机构的自愿补助。同时，享受社会公共保险保障基金扶持的企业需符合以下2个条件：企业在正常经营情况下，按时并自觉缴纳相应的税收；企业购买环境保险前须通过第三方的环境风险评估，并以此风险评估为依据，分级享受公共保险保障基金。另外，对承担高额保险费的企业，可以对其进行补贴、出台减免税收等政策来扶持。 3.2建立健全环境污染评估认定制度 目前，我国的总量控制指标配套制度主要包括环境影响评价制度、排污许可证管理制度、总量收费制度、总量控制指标转让制度15。在未来的总量控制指标配套中，环境污染评估认定制度的健全和纳入迫在眉睫。环境污染的评估认定直接影响了保险赔付双方的权益。健全的污染评估认定制度有利于污染者负担原则的有效落实。2011年5月30日环境保护部公开发布了关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见，我国将重点开展案例研究和试点工作，在国家和试点地区初步形成环境污染损害鉴定评估工作能力。环境污染评估认定制度应最终达到科学化、定量化，才能使投保及承保双方的权责明确，使环境保险打开一个新的局面。 3.3提高投保及赔付双方的公平性 在法律有保障、评估制度健全的前提下，投保及赔付双方的公平性也非常重要，即建立一个比较完善的保险公司赔偿环境损失的量化标准。公平性体现了环境保险本身安全激励的目的。公平性的分析可用洛伦兹曲线来判别，美国统计学家洛伦茨（molorenz）在1907年创立了洛伦茨曲线（lorenzcurve），又称实际分配曲线，当时是用来分析收入或财产分配公平程度的曲线16。在使用洛伦兹曲线的过程中，可以将企业达到赔付标准时保险公司赔付的费用和企业投保所花费的费用作为变量，旨在反映保险公司赔付费用是否符合不同程度环境污染水平群体的特征，是否具有公平性。以企业投保费用累积百分比为横坐标，以保险公司所赔付的费用累计百分比为纵坐标，绘制出某企业按投保费用的保险公司赔付费用支出洛伦茨曲线。通过对洛伦茨曲线弯曲程度的判别来厘定保险公司所赔付费用的公平性情况，并作出调整。在环境保险费率合理、环境保险受益公平的前提下，企业的投保积极性必然会大大提高，各方面将进入一个良性循环。环境保险的推行将结束“叫好不叫座”的局面，企业、政府和环境都将是受益者。第7页 共7页