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公共文化服务基本制度体系研究
摘要：2017年3月1日，《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《公共文化服务保障法》）颁布实施，为我国公共文化服务发展搭建了制度体系基本架构。本文梳理、归纳了基本标准化制度、主体责任制度、设施管理运行制度、保障措施制度。提出问题与思考：全面优化法律执行环境、逐步健全法律相关制度、分类研究服务发展模式。
关键词：公共文化服务;文化立法;文化事业
文化是一个民族的灵魂。随着我国经济已由高速增长阶段转向了高质量发展阶段，人们对文化的需求越来越凸显，对公共文化服务体系的建设与完善也提出了更高要求。《公共文化服务保障法》为全面依法治国弥补了文化立法的“短板”，夯实了文化建设的法治基础，也为传承优秀传统文化，弘扬社会主义核心价值观，增强文化自信，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”建立了强大的文化支撑与坚实的法律保障。
一、立法背景与意义
用法律形式确定公共文化服务发展的方向与目标、政策与路径，以法治手段规范、管理公共文化服务，明确全社会各方机构、各类群体的法律地位及责任，保障其合法权益和根本利益，是许多国家公共文化服务事业发展的普遍做法与经验。西方发达国家现代公共文化服务体系建设可追溯到20世纪50年代，美国、加拿大、俄罗斯、瑞士等国先后制定了公共文化服务专门或相关的法律法规，另有针对博物馆、图书馆、群众馆、艺术宫、文化宫等公共文化服务机构的专项立法。21世纪前后，日本、韩国均提出“文化立国方案”并成为率先跨入文化战略法治化轨道的亚洲国家。我国在《公共文化服务保障法》出台前，仅有《文物保护法》、《非物质文化遗产法》、《著作权法》等文化类法律法规，文化领域现行有效的法律制度相对较少。2005年，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中首次出现“公共文化服务”一词，对政府职能部门在公共文化服务中的职责给予明确，并提出文化体制改革的目标与任务，我国现代公共文化服务体系建设开始起步。历经十余年的实践与发展，我国公共文化服务取得了诸多成就，但也出现一些问题，如：目标定位发展方向及实施路径不明确；定量化指标体系及其评估标准不系统、不全面；政府主管部门主导力度不足，文化事业单位积极性不够，广大社会力量参与度不高等。公共文化服务更多是体现国家的“软实力”，建设发展驱动力的缺失，成效成果政绩的不明显，将其推到了“可为”、“可不为”的困境，增加了发展与创新的难度。因此，公共文化服务的建设发展更加需要法治理念，依靠法律手段和法律制度对其进行全面规范与切实保障，进一步拓展公共文化服务的空间与路径。李国新指出：“要通过加强文化立法，将政府的文化发展战略构想上升为国家意志，将各级政府所承担的公共文化事权责任上升为法律责任，将所有保障措施纳入法制化的轨道，才能形成公共文化服务事业全面、协调、可持续发展的良好态势。因此，立法才是最根本的保障。”《公共文化服务保障法》分为6章、65项条款，对公共文化服务的主体、客体、形式、手段、目标、责任以及差异化、均等化发展等方面给予明确规定，其涵盖范围广，涉及机构多，基本内容齐全，保障措施完备，法律责任明确，是一部文化领域具有全局性、基础性、综合性的法律，公共文化服务从行政化管理进入到法律化保障轨道。
二、《公共文化服务保障法》制度架构
（一）基本标准化制度。公共文化的核心是“公共”，公共文化服务具有均等性、公益性、服务性等特征，其最终目的就是实现社会全体成员能够公平享有均等待遇和服务，以满足个体的基本文化需要。周晓丽等指出：“公共文化服务是既不以益利为目的，又注重社会效益，还能为社会提供非竞争性、非排他性的公共文化产品的资源配置活动。”《公共文化服务保障法》第5条和第28条规定了基本标准化制度，从中央到省（自治区、直辖市）政府及其文化职能部门，乃至县（区）、乡（镇）相关文化机构，分别制定、明确了指导标准、实施标准及责任标准。在国家均等化共性标准的基础上，针对各地方、各区域的发展差异、个性特色以及不同需求，各地方政府从组织领导、服务项目、文化产品、硬件设施、人员配备及经费支持等方面分层次进行标准细化，进一步实现实施标准在区域范围内的具体性、务实性及可操作性。《公共文化服务保障法》构建了普遍性和差异性并存、各机构衔接畅通的公共文化服务基本标准化制度，将我国公共文化服务标准化促进均等化发展的战略构想变成了现实。
（二）主体责任制度。
1.政府主导监管制度。我国公共文化服务实施主体的原则为“以行政手段为主导、社会力量广泛参与”，重点强调各级地方政府的主导地位与监管职责。在65项条款中，规定以各级地方政府为责任主体或涉及政府职责的条款有30余项，规定以国家为责任主体并由各级地方政府履行实施的条款近20条，两者相加共占全部条款的75%左右。政府主导监管责任制度主要包含综合协调、统筹安排制度，表彰奖励制度，设施使用效能考核评价制度，设施向公众免费或者优惠开放制度，志愿活动管理评价、教育培训和激励保障制度，资金支持、管理及使用制度，公共文化需求征询及考量评估制度等。《公共文化服务保障法》是一部政府责任法，对政府的责任制度涉及较多、较广，突出政府对公共文化服务的宏观管理与调控，强调政府的引领主导责任、实施管理责任、监督检查责任，最终目的就是落实、保障社会全体成员的基本文化权益。
2.社会力量参与制度。公共文化服务的性质决定了社会化多元共建格局的形成，以全社会作为服务范围并为全体社会成员提供基础性的文化产品、设施与服务。政府及其文化主管部门真正需要承担的责任是宣传、监管、引导、组织及保障公共文化服务的实施，并非生产主体，因此，深入拓展社会广泛力量参与到公共文化服务中已势在必行。《公共文化服务保障法》中明确鼓励、支持全社会各界力量，包括公民个人、法人单位、其他组织等参与到公共文化服务的各方面——兴办实体、资金投入、捐赠设施、产品供给、志愿服务等条款的有15条，占全部条款的24%左右，奠定了社会力量在公共文化服务中的参与地位和重要作用，并赋予社会力量相应的法律责任。其中，文化志愿服务已逐步成为推动基层公共文化服务事业发展的一支重要力量，李国新指出：“文化志愿服务是实现公共文化服务人民群众自我创造、自我参与、自我服务、自我教育的重要载体，是公共文化服务持续健康发展的群众基础。”XX省的志愿服务活动启动较早，XX市已被列为全国开展“志愿之城”试点工作的46个城市之一，文化志愿服务更是深入人心、蓬勃发展，并形成了具有民族特色、地域差异的不同类别、不同风格的基层公共文化服务品牌。截至2018年5月，在全国志愿服务信息系统中显示：
（三）设施管理运行制度。公共文化服务不以营利为目的，而是以保障社会全体成员的基本文化权益为出发点和落脚点，体现在公共文化服务基础性设施的建设、管理、运行均打破了其在区域行政隶属关系中的制约与局限，更加注重功能的发挥、利用以及对社会成员的便利性和公益性。“免费开放”的政策表述于2004年在中央、部委文件中就已出现，十余年来逐步推行实施的对公共博物馆、纪念馆、爱国主义教育示范基地、公共图书馆等实行免费开放，使我国公共文化基础性设施免费或优惠开放的基本内容、实施步骤、具体举措及保障机制正一步步走上规范化道路。目前，免费或优惠开放的范围不断扩大、领域不断拓宽，推动了工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动馆、老年活动中心等非行政隶属关系的公共文化场所的开放使用进程，有利于社会成员享有更多的公共文化设施资源。同时，法律在解决建设发展中的疑难问题和尖锐矛盾具有绝对权威，对于以往出现的公共文化设施选址不合理、利用率低下、产品供给不充足、资金调配严重失衡等问题，《公共文化服务保障法》建立了征求公众意见制度、信息咨询反馈制度等，充分考虑到社会成员的实际需求，全面维护了公共文化资源的共享与利用。
（四）保障措施制度。
1.组织机构及队伍建设保障。在公共文化服务的设施建设、产品生产、服务供给、资金保障、业绩考核等方面明确了政府的主导地位，规定了政府的法定责任，并监督各级政府依法履职尽责，这正是解决公共文化服务效能的关键点。徐路等指出：“将提高服务效能写入法律，督促政府部门转变履职观念，优化行政资源的分配，保证公共文化服务领域的人财物配置比例，同时回归欠账已久的公共文化服务本位，提高决策执行力和服务效能。”同时，公共文化服务人才队伍的建设与培养也至关重要，需要全面提高各类各级文化部门领导干部的责任感和使命感，增强国家文化的影响力和感召力，提升文化“软实力”；需要长期依托文化机构、研究单位高等院校等专业部门，建立高层次领军人物和高素质文化人才队伍，引领公共文化服务事业发展；需要逐步加大社会各界力量对公共文化服务的关注度和参与度，持续对公共文化服务人员的培养，保持相对稳定的队伍状况；需要不断完善具有强大而广泛基层群众基础的文化志愿服务队伍体系建设，拓宽来源渠道、规范服务流程、壮大志愿队伍、提高工作实效。
2.资金投入及经费来源保障。建立稳定且持续的资金支持机制，是有条不紊地推进公共文化服务发展的物质保障。政府有责任加大资金投入，引导、鼓励并支持社会力量以各种方式参与公共文化服务，并全面整合资源，扩展投资渠道，实现资金来源的多元化，并将政府拨资和社会渠道筹资进行科学、合理、有效地运作，确保公共文化服务体系经济保障机制的健全与完善。目前，我国东部沿海发达地区与中西部欠发达地区在公共文化服务资金投入方面存在巨大差距。据不完全统计，2012年，中东部地区文化事业经费投入占全国总投入的70.9%，西部地区仅占29.1%，人均文化事业经费的差距则更大。2014年，XX省的人均文化事业经费是XX省的7.5倍，人均拥有图书馆藏书是XX省的12倍，人均公共图书馆购书费是XX省的33倍；XX省的万人文化馆（站）面积是XX省的4.5倍。可见，在政府资金支持或公共文化服务事业经费投入等方面，东部沿海发达地区较全国各区域，早已处于领先地位。
3.责任管理及考量评价保障立法明确了政府文化主管部门、文化企事业单位、社会公益性文化团体乃至社会成员群体或个体等，分别需要承担的文化职责及目标要求，使公共文化服务的考量评价标准呈现出多维度综合衡量的特点。结合区域实际与特色，了解社会成员对公共文化服务的需求及消费状况，以多层面、多视角、多变化为条件进行整体性评估与判断，探寻操作性较强的管理模式和考量评价机制。公共文化服务的管理与考量要从效率、效益、公平等方面综合考虑，评估指标包括文化法律数量及政策数量、资金投入使用率、基础设施建设水平、信息技术手段覆盖率、队伍素质及稳定程度、产品数量与质量、社会力量参与度及社会成员满意度等方面。
4.特殊区域及弱势群体保障《公共文化服务保障法》加强了对特殊区域及弱势群体的关注，体现了社会全体成员对公共文化服务的公平享有权。一是由于我国公共文化服务的投入长期侧重于城市，使得农村出现资金与人员欠缺、资源与设施匮乏、文化供给与需求脱节、文化消费低迷等现象，造成了农村与城市的巨大差距。羊守森指出：“制定农村公共文化服务发展规划和政策法规，建立农村公共文化服务基础设施及运营机制，稳定农村公共文化服务队伍。”二是我国有56个民族，各少数民族地区具有鲜明的区域性特征及民族文化风俗，支持、鼓励少数民族特色文化产品保持自身独立的文化标记与文化符号，让民族传统文化实现活态保护。三是社会人群阶层之间存在差距。目前，针对老年人、未成年人、残疾人、农民工及其农村留守妇女儿童和老人、边疆民族地区群众的公共文化项目和资源较少，老龄人口、流动人口、贫困人口的公共文化服务远远落后于城市固定人口。弱势群体由于社会角色的原因，存在一定的自卑感及畏惧心理，政府和社会有责任尽可能提供个性化、差异化的公共文化服务，让其享受公共文化服务的权利得以保障。
三、问题与思考
（一）全面优化法律执行环境。法律是稳定的、规范的制度和政策，法律的生命力、权威性在于如何实施与执行，一部法律出台后的学习、宣传将是必经阶段。因此，对《公共文化服务保障法》中65项条款的准确理解、把握和运用，是实施与执行法律的前提条件和坚实基础，无论是责任单位、执法机构或是社会成员、文化工作者都要熟悉各自的职责要求，维护合法权益。
（二）逐步健全法律相关制度。立法为建立法律相关制度提供了根本依据。通过对法律条款的解读，结合区域实际、文化特色及消费需求，建立健全地方性公共文化服务的配套法规及制度，制定实施细则及工作方案，使现代公共文化服务体系建设根植于深厚的法制土壤里。田忠强指出：“各地在配套立法上，应以《公共文化服务保障法》为指导，注重法律法规的上下衔接和相互对应，既要体现法的强制性，也要尊重地区特点，形成中央与地方步调一致的法律体系。”
（三）分类研究服务发展模式。一是立足本土，文化在乡。由于各地区存在地理环境条件的差异，且经济发展不平衡、政策需求不相同、资源配置不一致等因素，必将导致公共文化服务产品不可能达到同一标准或进行统一要求，而是要结合本地区社会成员的需求、本土文化的优势对公共文化服务的建设路径与发展模式进行探索。二是传承遗产，挖掘特色。非物质文化遗产代表了不同民族和地区的文化内涵和精神特性，加强对地域范围内非物质文化遗产的动态保护与传承开发，是强化区域文化自信和文化自觉的根本体现，也能符合并满足区域内社会成员对公共文化服务的基本需求。
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