构建规章制度预防腐败体系的几点思考.docx

构建制度预防腐败体系的几点思考
当前，制度预防腐败体系中的一个主要缺陷是对源头治理腐败的制度建设较滞后和权力监督的“虚化”问题，亟待加以解决。
（一）忽视源头治腐。源头治腐是一个庞大的系统工程。引发腐败的根源是多方面的，有思想上的、体制上的、机制上的、制度上的、社会文化上的，其中最主要的根源是公共权力的滥用加上私欲的膨胀放纵，甚或是公共权力出现“私有化”倾向，亦即权力发生了异化。行政审批权是产生腐败的主要源头之一。但在行政审批权这个主源头中，又包含各类审批、各层次审批及相互交叉审批等许多支源头，容易被人忽视。如企业基本建设里面的投融资审批，按照“企业自主决策、银行独立审贷、政府宏观调控”的办法，控制了主源头，但在施行这些办法的各个环节中，还可能产生权力干预市场的现象等等。如果各个支源头没有进行相应的治理，可能会形成新的腐败源头，影响主源头的治理效果。支源头管不好，主源头就堵不死。
（二）忽视网络建设。就现有的制度看，很多是在某一腐败现象发展成为带普遍性或趋势性的问题，有关部门才就这一问题进行调研，制定治理办法或制度。这些制度看似周全，但从整体制度网络建设来看，这些制度只是应急“单方”，互不关联，不仅不能从根本上解决问题，还可能出现制度“打架”现象。如“招投标”、“集中采购”等，涉及几个部门，有的堵住了这一方面的腐败源头，但又可能成为另一方面腐败的土壤。如政府采购制度，假使不采取措施，健全配套制度，采购中心集审批权和采购权于一身，又没有配套的监督约束机制，既当“裁判员”，又当“运动员”，很可能变过去采购中的分散小腐败为政府采购中的集中大腐败。这种腐败影响更坏，为害更烈。
（四）忽视权力监督。现行的权力机构经过多方面的改革，已有一定的改善。但权力过于集中和忽视权力监督的问题尚未根本解决。体制转换，市场配置的力度还弱于行政指令的力度，权力监督还弱于权力的滥用。尤其是对主要领导干部缺少监督和制约，常常造成“一把手”独掌天下，一言堂、家长制和盲目决策，形成了“春来我不先开口，哪个虫儿敢作声”的局面。权力过分集中，缺乏民主又缺乏制约忽视权力监督发展下去，必将造成权力监督的“虚化”，导致权力的绝对化和权力失控，最终走向腐败。
二、预防腐败制度体系存在问题的主要原因
从制度的决策、制定、执行、监督的全过程来分析，造成源头治腐制度建设方面的问题主要原因有以下几个方面：
（一）缺乏思想认识。腐败是一个社会现象。由于当前我国经济社会处于转轨的特殊时期，旧的体制没有完全退出，新的体制又没有完全建立，不可避免地为腐败分子留下很多体制上的空间。制定制度时，因缺乏思想认识和一定的战略规划，存在着“头痛医头，脚痛医脚”的倾向，缺乏源头治理的系统思想认识，制度建设也缺乏整体性、超前性和预见性。不能用系统思想认识建立反腐败制度体系，是腐败顽症久治不愈的一个重要原因。
（二）缺乏工作创新。在设计党风廉政建设和反腐败制度时，缺乏工作创新，老框框，老套套，对于制度是否符合客观实际，一般不去过问。有的还搞形式主义，对上级源头治腐的制度满足于照抄照转，甘当“收发员、播音员和复印员”，至于贯彻落实措施是否符合本单位实际，是否具有针对性想得不多。经常定格于党员干部是否有高度的自觉性和优秀品质，忽视新时期内外环境对人们思想的影响，过多地强调党员干部能够“自律”，较少地考虑在一定条件下可能“失律”。所以，大部分制度条文都以“自律”为基础，缺乏强制性和约束力，对想搞腐败者形同虚设。另外，有的纪律条文偏重于引导，缺少对违纪应如何处置等具体规定，使贯彻落实这些纪律规定具有很大的弹性空间，很难起到制约规范的作用。
（三）缺乏过硬措施。相当一部分单位对制度落实情况的监督往往满足于颁布制度后有人抓，但具体怎么抓，抓得怎么样，一般不去深究，缺乏过硬的措施。监督力量分散，不便真正形成监督合力。我们现在的监督机构不可谓不多，监督形式不可谓不全，监督队伍不可谓不大，在监督实践中却没有收到与之相称的监督效果。原因就在于各种监督主体和监督力量各自为阵，相互间缺少信息沟通和协调行动的机制，没有形成对腐败行为具有高压态势的监督合力和监督网络。同时上级机关对下级领导人的监督出现“视觉盲区”，看得见的管不了，管得了的看不见。有些监督者搞心照不宣，只管下不管上。另外，监督的运行方式单一，自上而下的监督还能开展起来，但自下而上的监督以及同级监督、内部监督往往流于形式。
由此看来，不革除旧体制旧机制的积弊，腐败发生的诱因就不会消灭，滋生腐败的土壤和条件就不会铲除，腐败的源头就不会得到根本治理。可以说，创新体制机制，是从源头上预防和治理腐败的重要前提、关键环节和根本途径。只有紧紧抓住体制机制这个根本，立足改革创新，建立起对腐败有免疫力的新体制新机制，才能真正做到“存利去弊，完善决策；未雨绸缪，预防在先”。
三、构建制度预防腐败体系的对策和思路
按照建立健全这一体系的要求针对当前的实际状况，构建制度预防腐败体系工作应当着力突出和把握“五性”。
（一）要注重系统性。建立健全教育、制度、监督三者并重的惩治和预防腐败体系，是一个复杂的系统工程。既包括从严治标的措施，又涵盖了着力治本的内容。教育是基础，制度是保证，监督是关键。要按照建立健全体系的要求，统筹谋划反腐倡廉工作。在具体工作中，要把握教育、制度、监督之间的内在联系，注意克服孤立地抓教育、抓制度、抓监督的倾向，把三者放到惩治和预防腐败的体系中来把握，坚持三管齐下，整体推进，协调发展，优势互补，充分发挥体系的整体功能。
（二）要突出前瞻性。建立健全体系，要立足当前，着眼长远，要有战略眼光和超前意识，科学规划，稳步推进，既要有阶段性任务，又要制定长远目标。教育、制度、监督工作，都不能就事论事，就问题解决问题，要着眼于体系的长远建设，发挥体系的治本功能，精心谋划和设计。要围绕大局抓好体系建设，使之与经济社会发展同步，与健全完善社会主义市场经济体系相适应，与推进党的建设新的伟大工程相协调。要认真借鉴汲取古今中外反腐倡廉的有益经验，站在更高的起点上，构筑惩治和预防腐败体系。要以改革的精神抓好体系建设，用改革的办法解决教育、制度、监督工作中存在的问题。
（三）要具有操作性。建立健全惩治预防腐败体系的目的，是为了从根本上预防和解决腐败问题。改革开放以来，党和政府制定了不少反腐倡廉的政策规定，在反腐败斗争中起到了积极的作用。但这些规定，大多是实事性、应急性、阶段性的措施，是对“行为”提出的规范要求，缺少具有可操作性的实施细则。很多制度都是“禁止”、“严禁”、“不准”等原则性语言，缺乏对落实制度规章的程序性规定和措施。由于原则性的要求多，保证制度落实的程序性规定少，因而在实际操作中有较大的难度和随意性及弹性，导致有的制度流于形式。因此，体系建设一定要注重操作性，既要有宏观架构，又要有微观措施。注意结合实际，立足于解决问题，便于操作和执行，在实际工作中行得通，用得上，避免理论和实际相脱节，体系建设与具体工作相脱节，把体系搞成空架子，流于形式。
（四）要富于开拓性。一是改革行政审批制度，规范行政审批权力。通过法律、法规、政策、市场的手段来深化行政审批改革，规范行政审批行为，尽量减少和避免行政审批中腐败行为的发生。主要做好四项工作：一要“砍”，取消所有的不应再进行审批的项目；二要“转”，凡是能够通过市场机制运作代替行政审批的，都要转由市场手段来处理；三要“限”，对确需保留的行政审批事项，要建立管理科学、程序规范、制约有效的监督管理制度，规范行政审批行为，防止滥用审批权问题的发生；四要“建”，用制订制度和建立机制来规范行政审批的运行。二是改革财政制度，强化资金监管。全面实行部门预算。不断扩大实行国库集中收付制度的范围。逐步推行会计集中核算制度。继续清理银行帐户，严禁设立帐外帐，坚决取消“小金库”，严格实行“收支两条线”管理。进一步规范政府采购工作，完善政府采购制度，加强监督检查。要进一步深化金融体制改革，健全金融监管机制。三是改革干部人事制度，遏制选人用人上的不正之风。全面落实中央关于《深化干部人事制度改革纲要》，不折不扣地贯彻执行《党政干部选拔任用工作条例》。健全和完善干部考察、评价、激励的科学机制，完善民主推荐、民主测评、民主评议、公开选拔、竞争上岗、任前公示等项制度。建立科学的干部评价标准，从德、能、勤、绩、廉五个方面全面评价和考核干部。通过干部人事制度改革，努力推进干部人事工作的科学化、民主化和制度化。
（五）要强化职能性。一要领导到位。各级党委、政府要认真贯彻党风廉政建设责任制，党政一把手要切实履行好抓源治本的领导责任。各部门、各单位必须在党委、政府的领导下发挥好职能作用。要自觉按照“三个代表”重要思想的要求，坚持‘两手抓，两手都要硬”的方针，把反腐败抓源头工作作为事关全局的大事列入重要议事日程，实施统一领导，保证这项工作健康发展。二要责任到位。要按照“谁主管谁负责”的原则，层层落实领导责任和工作责任。要结合实际，把抓源治本工作按照“一岗双责”的原则，逐级逐层落实，逐人逐项分解，一级一级抓落实，并按照党风廉政建设责任制的要求，切实可行强化责任考核和责任追究。对不认真履行职责，造成严重后果的，坚决追究责任。三要制度到位。各级党委和政府，各部门和单位，要结合各自的工作职责，制定相互关联，总体配套的改革方案和具体措施，整体推进这项工作。从保证权力规范运行和强化监督制约入手，进一步拓宽工作领域，积极探索和建立起系统的规章制度，并切实抓好贯彻实施，保证抓源治本工作逐步走上规范化、制度化、科学化的轨道。
总之，我们应从理论与实践的结合上，深刻认识建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的重要意义，狠下功夫，着力抓好，把反腐倡廉工作推向新阶段。
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