法制监督规章制度的作用及问题研究.docx

法制监督制度的作用及问题研究
法制监督在行业自我规范过程中如何发挥作用
作为一种相对独立的内部监督制度，法制监督的运行对行业其他规范工作起着明显的推动作用。
1.传播民主意识、法制观念，助力办事公开民主管理上水平法制监督从业人员主要承担基层单位普法领导小组办公室对普法依法治理工作的规划、计划、组织协调，负责基层单位的法律宣传、普法教育，组织生产经营人员和专卖管理人员的法律培训考试等工作。通过多项措施积极推进以法治烟草、和谐烟草为核心的烟草法治文化建设，营造崇尚法律、遵守法律、维护法律权威的法治文化氛围。在广大干部职工中传播正确的民主、公平、正义等法制观念，培养干部职工的主人翁意识，重视自身知情权、参与权、表达权、监督权的行使，提高广大干部员工参与企业管理的积极性、主动性、创造性，为办事公开民主管理工作的推进夯实群众基础，营造良好环境，助力办事公开民主管理上水平。
2.强化正确的权力观，助力党风廉政建设上水平。法制监督从业人员通过党组中心组集体学法、法制讲座、专题法制培训等学习形式，大力强化领导干部学法力度。通过与纪检监察部门的合作，深入宣传严格规范烟草生产经营管理的法律法规、加强党纪条规和相关法律法规教育，坚持反腐倡廉法制宣传教育与政治理论教育、理想信念教育、职业道德教育、党的优良传统和作风教育相结合，从而强化领导干部正确的权力观，不断提高领导干部依法决策、依法办事的素质和能力，不断督促他们改进工作作风、更新管理理念、创新管理方法，提高工作透明度和公信力，为防止权力失控、决策失误和行为失范，从源头上预防腐败创造必要条件，助力党风廉政建设上水平。
3.识别经营管理决策及其措施的法律风险，推进依法管理、依法经营上水平重大的经营决策通常涉及企业中长期利益和整体利益。重大经营决策失误，会对企业的可持续发展造成严重影响;在合同订立、生效、履行、变更和转让、终止及违约责任的确定过程中，行业各单位作为合同当事人一方具有利益损害或损失的可能性，由于其在经营活动中的广泛运用，其法律风险也与此同在;随着劳动用工分配制度的革新，人事改革中累积的一些矛盾和历史遗留问题日渐显现，相关劳资、人事争议潜在的法律风险不得不引起重视。诸如此类经营管理过程中的法律风险，都通过法制监督制度的运行过程进行识别，从而对诸多风险进行管理、控制。法制监督从业人员通过对重大决策进行合法性审查和决策风险评估、对本单位生产经营活动进行合法性监督、对文件制定过程中的合法性审查等，都是在进行法律风险的识别工作。经过决策过程中和管理经营过程中的相关法律风险识别，总结管理经营监督工作的相关经验，揭示其中的矛盾和问题，提出贯彻落实国家和行业有关法律、法规及政策的意见和问题解决措施建议，给管理者当好参谋，协调建立完善落实管理监督制度和运行机制规范实现风险管理，从而推进依法管理、依法经营上水平。
4.监督行政管理活动，推进依法行政、公正文明执法上水平法制监督从业人员按照制度开展对行政处罚案卷需要领导审批的环节进行法律审核;对涉嫌违法行为的定性意见、处理意见及其适用法律依据、拟作出的行政许可决定进行合法性审查;组织实施所在基层单位的行政处罚听证等一系列针对基层单位行政管理活动的监督，全面落实监督职责，形成了一道维护行业利益、及时发现行政错漏的防火墙。在向广大员工进行法制宣传教育的同时，把烟草专卖行政许可、专卖执法培训有机结合起来，坚持管理与服务并重，处置与疏导结合，推进烟草专卖行政执法公正、文明，促进依法行政上水平。
法制监督制度运行应注意的三个问题
由上看出，法制监督制度的运行对行业自我规范发挥了较为全面有效的监督功能，但也必须清醒地认识到，法制监督制度在运行中还应该注意三个问题。
1.制度立场的应明确批判性，重视建设性首先，应明确法制监督的批判性。法制监督制度属于企业监督体制的一部分，企业中的监督体制源于国家的监督体制，其目的也是为了防止滥用权力。因此，批判性是法制监督的基本属性，没有批判性，监督就失去了存在的意义。明确从批评性的立场出发，国企监督工作就必须破除“一团和气”的思想，以发现“问题”，尤其是发现“重大问题”为己任，认真观察、分析企业发生的每一重大事项，勇于发现和揭示经济运行中的问题和风险，不应把揭示问题只作为例行公事去敷衍粉饰。其次，重视法制监督的建设性。从古至今，监督的目的并不在于发现和处理有问题的组织、人员和业务，然后将其否定、消灭。法制监督的根本目的是预防性的，是防止滥用权力，使各单位的组织系统具有免疫功能、自我完善功能，在从事各种经济活动中，不出或少出问题。对有问题的单位、人员进行惩处，只是在预防作用失效的情况下采取的一种补救、警示措施。法制监督工作的建设性体现在法制监督过程和监督成果的运用两个方面，使单位的各项活动能够在合法、合规的前提下运行，可以起到保护组织、爱护个人的作用，同时减少行业的经济、形象损失，这种作用本身就是建设性的。从监督成果的运用上讲，监督在发现问题的同时，要尽可能提出解决问题的思路和方法，并督促相关单位、部门运用各种资源去解决问题，形成闭环。从建设性原则出发，法制监督从业者必须以推动企业发展、维护行业利益为己任，不但要勇于发现和揭示体制、机制上的深层次矛盾和问题，而且还要勇于和善于通过制度创新提出解决问题的正确思路和方法，努力预防和控制风险，促进行业持续、健康发展。
2.机构设置和人员配备应增强独立性，保留统一性首先，法制监督必须增强独立性。一个被监督对象绑架了的监督制度，或者发现是在自己监督自己的监督制度，其能够发挥的作用是十分有限的。目前，根据市局对专卖内管和法制监督机构的调整，将法制监督岗位设立在新成立的专卖内部管理与法制监督科，该机构其他人员皆属于专卖序列，而法制监督的岗位归属未予明确。一个非专卖序列的岗位设置在专卖序列的部门，理论上虽实现了执法监督与行政执法分开，但实际操作中却难以对该岗位的独立性予以保证。其次，法制监督工作的范围宽泛，内容众多，而制度上仅依靠一个单独的岗位推进基层法制监督工作的运行，其余皆需要依靠不确定的人为因素，就显得十分单薄。制度、机构的不完善对法制监督从业人员素质、经验等便提出了很高的要求。因而加强法制监督独立性的制度保障和机构建设是一个迫切而不可忽略的重点。再次，在加强法制监督独立性的同时，必须保留其统一性。法制监督工作的本质是防止权力的滥用和失控，防范经营管理的法律风险，为行业持续、健康发展保驾护航。这与管理者、执行者在根本目标上是统一的，因而一切监督工作都必须围绕这个统一的大目标而展开，不能将法制监督工作游离于行业发展之外，要紧扣主题，加强对法制监督从业人员的业务指导和管理，加强信息沟通和经验交流，为法制监督从业人员提供必要的学习、工作交流条件，保证其知识储备的同步更新，为行业中心工作服务。
3.法制监督程序设计和流程的打造应强化制衡的衔接，重视效率首先，监督就是体现权力制衡。孟德斯鸠指出，不受约束的权力必然会滥用权力。通过“权利”来制约“权力”。目前行业对依法行政、依法经营行为的监督主体主要有：司法监督、上级机关的监督（复议监督、目标考核）、群众监督、舆论监督、党政纪检监督、全面预算管理监督、内部审计监督、内部监督管理、法制监督等。法制监督制度与行业其他监督机构缺乏有效的衔接机制。监督机构重叠设置，固然有其好处，但也可能出现互相推诿，出现监督盲点;监督工作难以协调，监督过程没有相关程序规定予以有效衔接，难以形成合力;容易形成“没事时不能监督，有事时监督不了，出事后无法挽回”的局面。因此，由于法制监督涉及行业工作的方方面面，在程序设计和流程打造时应在各监督相互制衡的前提下注意总体的衔接，确保监督工作平稳落实。其次，法制监督程序设计和流程的打造必须兼顾效率原则。体现权力制衡，必然会增加管理环节和流程，因而必然会在一定程度上影响执行的效率。监督程序的设计必须解决好制衡和效率的关系问题，既不能以效率为借口弱化甚至不要制衡，把监督工作放在可有可无的位置，也不能以强化监督为借口，一味地增加管理环节和流程，置行业经济利益和成本增加不顾。在程序设计和流程打造中，尽可能地以最少的程序来完成和实现权力制约，在制度执行中，以最高效的流程完成监督任务，努力追求制衡与效率的高度统一。采取相对集中、流畅衔接的原则，梳理并协调好法制监督员与纪检、审计、内部监督的职权关系，避免主体之间相互推诿或是重复监督降低效率的情况发生。
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