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对登记制度改革后基层后续监管的思考
2013年3月第十二届全国人大第一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》明确表示将改革工商登记制度。作为一名基层的工作人员，对工商登记制度改革带来的变化体会最为直接和深刻。可以说，登记制度改革是对工商职能的一次大调整，是对市场主体发展的一次大解放，它掀起了新的创业浪潮。制度变革带来了哪些新变化呢。
一、目前登记改革的主要内容及特点
2014年7月10日，XX省政府批准并印发《XX省工商登记制度改革实施方案》，宣布在成都、泸州、遂宁、甘孜4个市（州）选择一定范围先行试点“先照后证”。2015年8月底，在全省范围内推行登记制度改革，同时出台《XX省“先照后证”改革加强后续监管工作的实施意见》，制定XX省工商登记前置审批事项清单和XX省市场主体许可经营事项监管清单；推进工商注册制度便利化，探索电子营业执照和全程电子化登记管理；开展未开业企业和无债权债务企业、个体工商户简易注销试点工作，建立完善便捷的市场退出机制。同时取消了年检验照的“紧箍咒”。企业每年将不用接受工商执照年检，只需提交企业年度报告，由企业自主向社会公示经营状况。
二、登记改革后基层后续监管存在的问题
1、对所颁发的营业执照功能定性问题。
自工商登记制度设立以来，营业执照的功能既是工商行政管理机关代表国家对市场主体的确权——经营身份的确认，又是赋权——经营行为的许可，且侧重于赋权的功能。《个体工商户条例》第二条第一款规定“有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户。”这是确认了个体工商户作为市场主体的资格；而《互联网上网服务营业场所管理条例》第十一条第五款“申请人持《网络文化经营许可证》到工商行政管理部门申请登记注册，依法领取营业执照后，方可开业。”就是规定了通过营业执照的颁发赋予了申请人经营的权力。对两种功能都作明确的是最高法在“法经【2004】
24号函”中认为，“吊销企业法人营业执照，属于工商行政管理机关依据国家工商行政法规对违法的企业法人作出的一种行政处罚。企业法人被吊销营业执照后，应当依法进行清算。清算程序结束并办理工商注销登记后，该企业法人才归消灭。因此，企业法人被吊销营业执照后至被注销登记前，该企业法人仍应视为存续，可以以自己名义进行诉讼活动。”这是说明市场主体的经营行为丧失了，但其主体资格还在。
工商登记的前置条件太多，多头赋权所产生的社会弊端在这里不多赘述，仅从基层工商管理的角度看：
（1）、工商登记是书式审查，对相关职能部门的许可再次审查仅仅是走形式，工商机关以“形式主义”为主要工作方式却肩负着市场准入“守门员”的责任，风险和麻烦是十分巨大的。
（2）、工商部门无专业的知识和条件判定市场主体的经营行为是否达到所从事行业的规定要求，相关的职能部门已经赋权，工商部门再次赋权有何意义。
（3）、相关部门的许可内容发生改变，营业登记的内容没有及时变更，证照许可内容不符，是基层工商执法人员渎职，还是疲于应付海量的日常巡查监管而出现的监管漏洞。
（4）、相关许可内容的变更和终止，工商登记必须及时变更和注销，一件事情双倍工作量，既浪费经营者的精力，又增加工商机关的办公成本。
（5）、经营者未经许可擅自经营，工商部门必须采取有效的行政行为及时予以纠正，这是因为《无照经营查处取缔办法》规定了工商部门的兜底责任。在当前，社会矛盾频发，群众对行政机关的强制措施普遍存在抵触情绪，一般行业的无照经营行为查处不到位的现象比比皆是，工商管理人员的履职风险迅速增加。
（6）、工商登记宽松，犹如瓶身；前置许可条件不变，犹如瓶颈，不从根本上改革现行的登记制度，就解决不了市场主体进入的“瓶颈”问题。《方案》规定“简化住所（经营场所）登记手续。申请人提交场所合法使用证明即可予以登记。”
综上，工商登记制度的改革应该侧重于对市场主体资格或者说商事主体资格的确认，程序上是“先照后证”。在这方面深圳等三个特区已经做了有益的尝试。《深圳经济特区商事登记若干规定》第三条“本规定所称商事登记，是指申请人向商事登记机关提出申请，由商事登记机关将商事主体的设立、变更或者注销事项登记于商事登记簿予以公示的行为。”第十二条“商事主体领取营业执照后，依法开展经营活动。商事主体的经营范围中属于法律、法规规定应当经批准的项目，取得许可审批文件后方可开展相关经营活动。”第二十七条“有下列情形之一的，由有关行政许可审批部门依法负责查处：
（一）依法应当取得而未取得许可证或者其他批准文件，擅自从事经营活动的；
（二）依照法律、法规规定，无须办理营业执照，但应当取得许可证或者其他批准文件而未取得，擅自从事经营活动的。”
2、取消年检、验照后，如何对市场主体进行监管的问题。
“宽进严管”一词最早应该出现在XX省人民政府办公厅《转发国家工商总局关于支持广东加快转型升级建设幸福广东意见的通知》（粤府办〔２０１２〕２０号）中，总局领导在接受媒体采访时也这样宣传（中新网2012年10月30日电），但总局在《关于支持广东加快转型升级、建设幸福广东的意见》（工商办字[2012]38号）文件中所表述的是从八个方面“支持全面提高市场监管效能”。总局的文件有严格监管的意思，但将“严管”放在“宽进”之后形成一个并列词组，含意递进，产生的歧义十分明显。
从登记制度改革的指导思想来看，加快政府职能转变、建设服务型政府的要求，就是进一步简政放权，提供便利条件，不过多干预市场主体正常的经营活动。“严管”与宏观的优化营商环境的社会氛围不相和谐；且“宽进严管”的提法情感色彩浓厚，容易让人联想那种“放诱饵引鱼上钩”或是“把猪养肥了再杀”的做法。
从工商部门职能工作转变上看，不存在“严管”的趋势，相反只有弱化的现实。工商部门放宽了对市场主体经营资格的审查，放弃了年检和验照制度，划转了流通行业食品监管的职能，又没有新的法律法规赋予工商部门有更多的管理权限。履行现有的职能，与过去的监管工作相比没有从严的事实存在。
从多部门间协调配合、齐抓共管的实效上看，“严管”的现状更不容乐观。共管的事情，部门间不是推诿不管，就是多头滥管，这是所有自然人和社会人趋利避害的本质决定的。多部门对食品行业监管职能的分分合合，以及本文的案例无不证明了这一点。
从信用体系的架构来看，政府部门包括工商部门的作用是市场主体相关信用数据的收集和披露，共同搭建社会信用平台。信用管理的主要方式是市场主体的自我管理、行业协会自律约束和其他社会组织的监督。信用管理的社会基础是人人要对规矩和制度有警畏之心，视信誉为生命。当前，全社会的信用建设任重道远，而首要的是各级政府和部门要率先成为诚实守信的榜样。
否定了“宽进严管”，那么转型期职能部门监管的原则是什么。个人认为用“区别登记，分类监管”的说法较为准确。所谓的区别登记是对不同的登记对象采取不同的登记方式。区别登记可以解决对部分市场主体不予登记的问题，即在坚持强制登记原则的基础上，吸收任意性登记原则的理念，明确规定一些不需登记的临时性经营行为和为人民群众日常生活服务的小的摊点、店面，同时也要明确他们的正当权益；区别登记还可以涵盖注册资本认缴、电子执照的发放以及经营场所登记等有关问题。
所谓分类监管是根据监管对象的行业类型、经营行为类别、信用等级程度等等方面，以及不同监管主体的职能范围所设置的监管模式，与我们过去采取的层级监管模式一致。如按市场主体的行业分类，对食品经营、餐饮服务所开展的监管；按市场主体的行为分类，对广告、不正当竞争、商品质量等方面开展的监管；按市场主体的信用等级分类，对列入异常名录或永久异常名录市场主体的监管。还可以按执法部门职能权限分类，在明确一个监管主体的责任的同时，可以适时适当地实施综合管理，只有做到分工明确，职责相当，才能形成部门间协调配合的工作格局，共同提升监管效能。
三、几点建议
基层工商管理人员处于监管和服务工作的一线，是党的群众路线的直接践行者，是工商行政管理工作的直接执行者，在基层积极推进转型是当务之急。
（1）、紧跟形势迅速转型。“推进工商注册制度便利化”是中央新一轮深化经济体制改革的突破口，工商行政管理机关又一次处于改革的风口浪尖。形势比人强，基层工商管理人员在思想上要高度认知工作转型战略意义及其紧迫性，审视并扬弃一直沿用的登记、监管和服务的工作方式，认真吸收新的理念和知识，摒弃一切干扰、束缚企业经营、经济发展的旧做法，积极推进工商职能向现代行政管理、综合监管执法、社会协同治理三个方向转变。
（2）、积极作为抬高定位。有为才有位。把权力定位在为人民服务上。一切为经营者着想，工作中就多一份简便，多一份温馨，少一点冷硬，少一点粗疏，也少了与民争利的图谋；把工作定位在促进社会经济发展上。通过培育发展商标、提供不动产抵押登记等服务方式，帮助规模企业做大做强；打造12315维权品牌，营造放心的消费环境；积极搭建企业信用数据平台，共同塑造诚实守信的社会氛围；把监管定位在树立工商形象上。全力提高监管执法水平，在积极查办传统领域经济违法案件，努力净化市场经营秩序的同时，不断拓展新的监管领域，在电子商务、信用建设等等方面有所建树，充分发挥市场监管主力军的作用。
（3）、自律慎行依法为本。以如履薄冰的心态接待每一个来访者、处理好每一件投诉、开展好每一次巡查，慎言慎行，做到依法、规范、高效。高度重视网络、传媒的监督，积极提升自我学习能力、业务能力、协调能力、应变能力等自主工作能力，始终立自己于不败之地。面对地方促进经济迅速发展不断突破现行规章制度束缚的行政压力，应当坚守依法行政的底线，一方面坚持先立后破、确立再破、有禁必止，确保履职安全；另一方面积极进言献策，在有限的职能空间内做出无限的服务发展贡献来。面对人民群众中不同利益群体相矛盾的诉求，要积极介入，耐心处理，寻找和谐的平衡点，通过春风化雨般的细致作风，融洽各个方面的关系，维护安定团结的社会局面。
（4）、积极探索勇于建树。珍惜时代赋予的使命，在工商事业发展的关键时期，我们所有工商人每前进一步都是一个全新脚印。基层所责无旁贷地担当起职能转型的试验田和示范区作用，积极在营业执照网上远程申请、电子营业执照的发放、字号名称审核方式简化等方面探索实践；积极探索网上经营市场主体以及为网上经营户提供便利的第三者行为的监管途径，探索网上消费投诉纠纷调处方式；在现有登记信息数据库建设的基础上，探索市场主体信用数据库信用数据收集、披露的条件、标准、途径、权限、运用等等。总之，抓住转型机遇积极推进工商职能向新的、空白的监管领域拓展，通过转型让工商行政管理的路越走越宽。
XX县区工商局李家工商所唐军
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