试论国土空间规划存在的主要困境及对策.pdf

182西部资源WESTERNRESOURCES西部资源WESTERNRESOURCES试论国土空间规划存在的主要困境及对策宁凡涛（广东国地规划科技股份有限公司，广东肇庆510650)【摘要】为了提升国土空间规划水平，本文结合国土空间规划实际，采取文献研究法总结了国土空间规划面临的主要问题，在此基础上提出了解决措施，结果得出国土空间规划主要存在规划观念落后与内容不全、国土空间规划立法工作有待完善、国土空间规划管理制度有待健全、信息技术应用不到位等困境，为此提出对策。【关键词 国土空间规划；困境；对策党的十九大报告明确提出“建设美丽中国”，目标的实现需要对我国国土空间的统一规划，对其进行合理布局，并对不同地区的发展进行统筹，进而逐步形成颇具地方特色的区域发展格局。特别是在当前，中国经济已经从快速增长阶段逐渐向高质量发展阶段转变，在推动社会经济发展中国土空间规划兼具实现性与战略性的作用，同时还体现我国政府国土资源监管与治理能力。但是由于各种原因，当前我国国土资源空间规划还面临一些困境，必须积极探寻有效的对策。1.国土空间规划概述1.1国土空间规划的内涵当前，关于国土空间规划的内涵并无统一的看法，本人通过查阅相关文献，结合自己的理解将国土空间规划理解成在基于我国战略发展方向与经济发展前提下，对一定区域的社会、自然资源、经济等因素全面考量的基础上，对涉及国土资源开发、保护、利用等活动开展科学规划的总称，由此可见国土空间规划是各种开发保护建设活动的重要依据。国土空间规划除了包含合理布局国土空间，还需要合理地开发利用、整合规划空间。就当前我国国土空间规划体系来看，在形式上呈现出典型的横向与纵向相互渗透的特征，而从内容上看，又呈现出交叉、重复等特征；从标准上看，又呈现较高的复杂性，正是这些特征加大了规划的难度。1.2国土空间规划的主要构成国土空间规划的构成见图1 所示，分别是：（1)空间管控底线。即通过发挥国家、省级主体功能区在国土空间方面发挥的基础性、战略性以及约束性作用，根据各个区域主体功能定位，科学评价资源环境的承载能力，评价国土开发的适宜性，从而实现国土空间开发与利用的差异化。(2制定主体功能区战略。根据重点开发、优化开发、限制开发、禁止开发不同的区域功能定位，实现国土空间开发格局的优化，针对国土空间实行分类管理政策。（3）“三区三线”协同划定。基于国家和省级层面，在维护国家粮食安全以及生态安全的前提下，划定“三类空间”与“三条红线”。从城市层面分析，为了确保国家与省级主体功能区战略落到实处，实现生态与农村“两类空间”的细分和生态保护与永久农村地区“两条红线”的细分，在此基础上明确城镇建成区及其边界，从城镇建设安全与城镇土地开发效率的角度对城镇刚性增长边界与弹性增长边界进行划分。（4)植人空间要素。国土空间规划，本质是科学利用与规划空间要素，如高效利用政府管辖区域中的空间，同时还需要实现各种资源的分享与使用。由此可见，在国土空间规划中有效植人各类资源要素是核心所在 2 。国土空间规划的构成空间管制定主体“三区三线”植入空间控底线功能区战略协同划定要素图1 国土空间规划的构成1.3开展国土空间规划的意义分析归纳起来，我国实施国土空间规划的意义主要体现在以下三个方面：第一，实现我国空间规划体系的重构。国土空间规划在不同类型的专项规划中发挥着控制与指导的功能，从而解决了多规管控模式下引发的职能属性不明确的问题，规避了规划漏洞；第二，实现了空间治理方式的成功转变。改变了以往国土空间治理方式存在的碎片化、分散化，注重集中管控不同类型的国土空间要素，提升了治理国土空间的效率与水平；第三，推动了发展方式的转型。通过空间自理的手段促进发展方式的改变，将国土空间规划在可持续发展中发挥的指导作用充分发挥 3 。【作者简介宁凡涛（1 9 8 1 一），男，工程师，主要从事国土空间规划、土地综合政治及生态修复工作。西部资源183WESTERNRESOURCES西部资源资源综合2023年第3 期2.国土空间规划面临的困境分析2.1规划观念落后，内容不全纵观我国国土空间规划在发展初期，发展理念形成以及规划准则的制定是围绕市场经济发展、城乡用地配置结构优化为中心，但是对民生问题的关注度不够。特别是近年来，生态环境保护迫在眉睫，需要国土空间规划不断创新规划观念、拓宽规划内容。虽然依然强调继续缩小各个功能区域在居民收人与公共服务方面的差距，增加对欠发达地区基础设施的建设力度，但是不管是规划理念还是规划内容依然比较滞后，编制的国土规划中实施措施的可行性与可操作性有待提高。2.2国土空间规划立法工作有待完善纵观当前跟国土空间规划相关的立法，不管是城乡规划法，还是土地管理法中均未针对国土空间规划明确规定，迄今为止依然未针对国土空间规划制定配套的法律法规，未能制定一套完整的国土空间规划体系，无法满足当前我国可持续发展，不仅导致国土空间资源浪费现象严重，还阻碍了地区城镇化42.3国土空间规划管理制度有待健全结合实践来看，国土空间规划内容繁多，流程烦琐，要想各个环节能够有序进行，必然少不了完善的管理制度。但是就目前来看，大部分地区的国土空间规划管理部门内部执行的管理制度还不够健全，体现在：部分管理单位并未针对国土空间规划制定必要的连带责任追究管理制度、监督审查制度、奖惩制度等，以至于交叉管理、管理缺位、工作人员消极怠工、管理不规范等问题频频发生，轻则降低了国土空间规划管理效率，重则影响国土空间规划顺利开展，难以提升土地资源的有效利用率 5 。2.4信息技术应用不到位，效率偏低国土空间规划工作的重点为制定系统拼合所需的各种基础图件。管理单位根据各个主管部门认可并批准的法定规划，落实政府部门颁布的各项发展规划与部署，对不同类型规划用地布局差异进行分析，在此基础上重点化解建设用地与非建设用地布局矛盾，然后利用ARCCIS建库模块完成用地分类。另外，实现空间坐标系的统一，将各个口径的数据进行集成，在自然资源部的测绘与地理信息中心建立数据中心搭建技术平台。当前，我们已经全面步人信息时代，信息技术被广泛应用到各个领域，而将其应用在国土空间规划中能够提升规划的效率。但是当前国土空间规划应用的信息技术还不够充分，主要体现在未积极引人一些最新的技术，另外管理单位在软硬件建设方面比较滞后，影响了国土空间规划信息水平的提高(。3.走出国土空间规划困境的对策3.1提高生态保护意识，树立科学的规划理念现阶段在开展国土空间规划过程中，首先应该树立生态保护意识，督促并引导生产生活和生态环境保护有机结合。特别是近年来，社会经济呈现出飞跃式发展，人们生活与生产水平显著提升，社会各界逐渐意识到生态环境保护的重要性。因此，应当注重规划工作者生态保护意识的提升，强化综合素养，并自觉在规划实践中落实生态保护意识，基于生态环境保护对国土空间进行规划，提升规划工作的科学性与可靠性 7 。3.2健全国土空间规划法律法规国土空间规划工作要想高效有序，必然离不开完善的法律法规。要在法律法规中赋予国土空间规划关键地位，结合不同时期国土空间规划的要求，实现法律法规与条例的健全。通过法律的形式，对国土空间规划的战略目标、配套政策、调控重点和空间规划体系的构成、主要功能、管理机制等进行明确。近年来，国家越来越注重国土空间规划的法律支撑，明确将其写进了立法规划。自然资源部门也积极梳理涉及国土空间规划的法律法规，及时修订部门规章制度，按照规范的流程对“多规合一”改革内超出法律法规的条款与内容进行报批，关注过渡期法规衔接。根据国土空间规划，修改完善土地管理法城乡规划法，从而升级国家治理体系、强化国家治理能力。不仅能够充分将法律法规具备的法律责任划分与权限划分等作用充分发挥，而且还能彰显国土空间规划重要地位 8 3.3健全国土空间规划的管理制度我国现行的规划体制较多，不同的体制互不相干却又存在一定的联系，导致规划部门分工不清，部分从事规划工作的人员不明白自己的职责，影响了国土空间规划的效率与质量。因此，要想使国土空间规划工作满足社会发展的需求，那么便需要注重管理体制的健全。第一，要针对国土空间规划工作制定一套法律保证机制，促进不同类型的规划“同编同调”动态修改，实现不同部门“共同引导”，构建“共同构建”项目生成策划机制；第二，要弄清国土空间规划各个部门彼此事权，为了确保不同的部门沟通衔接有效，建立上下协调与左右衔接的对话机制，保证空间用地单一属性的实现，确保各个部门管理控制事项得以充分落实，构建完善的空间管理管控体系；第三，必要时精简国土空间规划的流程。例如：在设计国土空间规划时，便可以适当的精简土地归属、土地开发使用现状、剩余空间利用率等重要资料的传输过程，目的是184西部资源WESTERNRESOURCES上接1 8 1 页）西部资源WESTERNRESOURCES实现规划信息在空间规划部门中传递的高效性；第四，将国土空间规划的管控成效作为地方政府绩效考核的重要指标，对领导干部开展底线资源审计；第五，积极发挥市场的功能，积极构建底线资源保护补偿机制9 3.4引人新技术，提升规划技术含量提高国土空间规划的效率和质量，必然离不开技术层面的努力，应该顺应时代发展步伐，积极引人新技术和新手段，全面提升国土空间规划的水平，化解技术手段下国土空间规划容易发生的各种弊端和误差。例如：大数据技术具备数据收集高效性、处理高效性以及数据分享功能，能够动态捕捉信息数据被广泛应用在各个领域。国土空间规划部门也可以积极引人大数据技术，通过运用大量数据信息和资料，提升国土空间规划的可行性与适应性。又如：在国土空间规划中应用自动化监控技术，便可以实现实时调控管理国土资源，优化并控制以往的各种不利因素。另外，当前我们已经步人了人工智能时代，而人工智能与国土空间规划的结合相信也是未来发展的一大重要趋势，国土空间规划部门可以借助人工智能技术对国土空间资源进行全面系统分析，以便满足不同主体的诉求，以免出现某个因素考虑不充分带来的不良后果。除此之外，在开展国土空间规划工作时，还需要在积极引人新技术的基础上不断完善信息平台，构建统一的国土空间基础信息平台，从而保证国土空间规划的全面性，根据要求落实空间规划审批、监测、评估等流程，顺利实现国土空间规划的目标 1 0 4.结束语综上所述，国土空间规划在保证我国经济稳定持续发公示办法（试行）的通知（国土规字【2 0 1 5】6 号），制定了异常名录管理制度，在国土资源专项资金审批、国土资源领域工程招标、国有土地出让、矿业权申请审批、授予荣誉称号等工作中，将矿业权人勘查开采信息公示结果作为重要考量因素，将矿业权人被列人异常名录的应依法予以限制，因此，矿业权人应高度重视信息公示工作，夯实数据基础，严把数据质量关，切实提高信息公示质量，建立规范、健康、协调的地质矿产勘查开发秩序参考文献1中华人民共和国矿产资源法（中华人民共和国主席令第36号，2 0 0 9 年修正）。【2 中华人民共和国矿产资源法实施细则（中华人民共和国国务院令第1 5 2 号）。3矿产资源开采登记管理办法（中华人民共和国国务院令第2 41 号，2 0 2 1 年修订）。【4 矿产资源统计管理办法（中华人民共和国国土资源部令展中发挥着毋庸置疑的作用，必须高度重视国土空间规划的质量。通过本文的研究，总结出当前国土空间规划工作还面临着规划观念落后、立法工作有待完善、管理制度有待健全、信息技术应用不到位等问题，还需要从困境入手，树立科学的规划理念、健全国土空间规划法律法规、健全国土空间规划的管理制度、引入新技术。参考文献1阳宗廷.国土空间规划路径分析 J.智能城市，2 0 2 1,7(09):110-111.2赵华，杨澎，梁兴海.国土空间规划的内涵和外延 J.农业与技术,2 0 2 2,42(1 2)：1 7 8-1 8 0.3谢欣宇.探讨国土空间规划的措施 J.建材与装饰，2 0 2 117(9):89-90.4黄臻睿.新时期国土空间规划探讨 J.建材与装饰，2 0 2 1，17(15):115-116.5谷延波，孙杨.国土空间规划策略浅析 J.智能建筑与智慧城市，2 0 2 2(1 0）：3 6-3 8.6李国进.国土空间规划体系中的城市规划 J.砖瓦世界，2022(14):4-6.7陈俊垚，杨木壮，刘伟聪，等.基于文献计量的国土空间规划研究现状与展望 J.国土与自然资源研究，2 0 1 9(5)：3 0-3 3.8凌辉.国土空间规划的现实困境与突破路径研究 J.建材与装饰,2 0 2 1,1 7(2 1):7 2-7 3.9陈远旭.国土空间规划的现实困境与突破路径 J.城市建设理论研究（电子版）,2 0 2 2(3 1)：1-3.10吴殿廷，张文新，王彬.国土空间规划的现实困境与突破路径 J.地球科学进展，2 0 2 1,3 6（0 3)：2 2 3-2 3 2.第2 3 号，2 0 2 0 年修订）。5矿山地质环境保护规定（中华人民共和国国土资源部令第5 号，2 0 1 9 年修订）。6矿产资源监督管理暂行办法（国发【1 9 8 7 42 号）。7国土资源部关于全面开展矿山储量动态监督管理的通知（国土资发【2 0 0 6 8 7 号）。8国土资源部关于印发 的通知（国土资规【2 0 1 5 6 号）。9内蒙古自治区财政厅国土资源厅关于印发 的通知(2018年）。10内蒙古自治区自然资源厅内蒙古自治区财政厅内蒙古自治区生态环境厅关于印发 的通知（2 0 1 9 年）。11自然资源部办公厅关于规范矿山储量年度报告管理的通知（自然资办发【2 0 2 0 5 4号）。