浅谈行政许可规章制度的不足与完善.docx

浅谈行政许可制度的不足与完善 摘要我国行政许可法实施已。shy;。shy;历了4个年头，其作用和效果是显著的，但实践中也发现了不少问题，笔者试从实践层面对我国行政许可制度中的不足进行了归纳与剖析：一是行政许可和行政审批概念不清，为行政权力的滥用留下了空间；二是行政许可程序规定不完善，为行政许可的“暗箱操作”留下了可乘之机；三是行政许可救济制度不健全，公民权利难以得到有效保障。同时，笔者对上述问题从立法以及贯彻落实法律的角度提出了完善的意见。 主题词行政许可不足完善 行政许可是具有许可职权的行政机关根据相对人的申请，以颁发书面证照的形式，依法赋予其从事某种活动的权利或资格的行为。许可制度能够有效调节社会政治、*、文化等各方面事务，因此，行政许可作为行政机关一种刚柔并济的管理手段，被各国广泛应用于行政管理活动中。随着我国社会主义市场*体制的建立，行政许可的适用范围也日趋广泛。为了保障社会主义市场*的有序发展，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关有效实施行政管理，我国在20xx年8月颁布了中华人民共和国行政许可法，对行政许可的概念、设定、程序等都作出了明确的规定。行政许可法从实施到现在已。shy;。shy;历了4个年头，在规范许可行为、提高行政效率等方面取得了显著的成效，与此同时，由于法制不健全，法律的滞后性等因素，实践中也出现了不少问题，这些问题不仅严重阻shy;了市场*体制的建立，也影响了行政效率和政府形象，给公民法人带来日益沉重的负担，因此，进一步完善我国行政许可制度具有重要意义。 一、理清行政许可和行政审批概念，填补行政权力滥用的空间 在行政许可法颁布以前，通常都以行政审批来指代法律意义上的行政许可。即便是行政许可法实施之后的今天，行政审批仍然频繁使用在政府公文里，以至于很多人将行政审批与行政许可两者等同视之。 行政审批和行政许可到底是什么关系，目前主要有以下几种不同的观点： 一、从广义上理解行政审批时，行政审批除包括针对行政相对人的行政许可外，还包括针对行政机关内部的审批； 二、从广义上理解行政许可时，行政许可既包括对行政相对人审请的审批，也包括了行政机关内部的审批，因而二者可作相同的理解； 三、行政审批实际上只是行政机关在作出行政许可决定之前的一个必要的程序； 四、行政审批是行政许可中的一种特殊方式，它在审查条件、标准和程序上较之一般行政许可更为严格； 五、行政许可与行政审批并没有多少直接联系，行政审批只是存在于行政机关内部、与行政隶属关系相关联的权力行使方式，而行政许可则是行政机关针对行政相对人的申请所作出的外部行政行为； 六、在行政管理实践中，人们往往乐意于将二者作简单化的认识，干脆认为行政许可与行政审批就是一回事。这种认识上的混乱带来的结果是，在实践中，一些权力机关打起了法律的“擦边球”，利用“行政审批”这样一个含混的概念滥设审批权，行“行政许可”之实。尽管20xx年国务院就曾限令对行政许可项目进行清理，此后，某些地方政府也不遗余力、不止一次的清理、公开行政许可项目，但实际操作过程中还保留了为数不少的非行政许可的“行政审批项目”，现习惯上称之为“非行政许可审批”。这些项目游离于行政许可法的约束之外，但如果公民法人要实施这些项目仍然需要通过某些行政机关的审核批准，从而为滋生腐败留下了大量空间。另一方面，由于行政审批不是一个法律术语，行政上也没有给出一个明确的概念，即使一些地方政府的监督部门想要将此种非行政许可的行政审批项目纳入监督范围，也不好把握，操作上处在一个尴尬的境地。 因此，在行政许可法出台之后，在行政许可已。shy;成为了一个法律概念的今天，如何区分行政审批与行政许可这两个交叉重合的概念就显得十分必要而又迫切。就学界来看，对于行政审批的概念，有广义和狭义之说：广义的行政审批是指行政机关根据法律、法规、规章和政策，对下级机关和行政相对人的申请进行审查，并最终作出是否批准决定的行为；狭义的行政审批，是指行政机关依据法律、政策和机关工作规程，对其下级机关和公务人员的特定请求作出批准或者不予批准决定的行为。由此可见，广义的行政审批既包含了行政机关内部的批准，还包括了针对行政相对人的外部的批准，在实践中，采用这样一个概念并不利于将行政审批和行政许可清楚地区分开来。基于可操作性的考虑，笔者建议，应对行政审批做狭义的界定，并至少以政府文件的形式予以确定。这样，。shy;先广义的行政审批所包含的外部审批可以从两种途径予以消化：对于规范的外部行政审批行为，可以纳入行政许可范畴（这种外部行政审批行为的程序和条件要求可能更为严格）；对于本身就不规范的外部行政审批行为，应当抓紧予以清理和取浅谈行政许可制度的不足与完善第2页 消。通过此种方式堵住利用“行政审批项目”滥用行政权力、滋生腐败的大门，减轻公民的负担，更好的保护公民的合法权益。 二、完善行政许可程序规定，防止行政许可“暗箱操作” 行政许可程序是指国家为保证行政许可权的公正有效行使而规定的、行政许可的实施机关从受理行政许可申请到作出准许、拒绝、终止、收回、撤销行政许可等决策的步骤、措施、方式和时限等规则的总称。我国行政许可法对行政许可的具体程序作出了较为详细的规定，其中不乏创新之举，但实践操作中也发现了一些不足，主要体现在以下几个方面： 一是行政许可公开程序规定不完备，公开。shy;则落实不到位。 公开是最好的防腐剂。我国行政许可法第五条规定。“设定和实施行政许可，应当遵。shy;公开、公平、公正的。shy;则。有关行政许可的规定应当公布；未。shy;公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。shy;。shy;”由此确立了我国行政许可的公开。shy;则，并在后面的法条中对行政许可的设定、许可项目、公示、听证等诸多事项的公开作了进一步的规定。 然而，在这些公开。shy;则和公开制度之后，法律却没有设定相应的保障机制。比如按照行政许可法规定，如果有关行政机关不公布应当公布的行政许可依据、实施和结果，或者借“国家秘密、商业秘密和个人隐私”之名而拒绝公布的，行政机关应当承担什么样的法律责任，行政相对人如何进行监督和救济，这些问题在我国现行法律上都是空白。可见，如果没有事后的保障机制，行政许可过程就很难避免行政机关的“暗箱操作”，行政许可的程序公开就很难落实到实处。 这一问题的解决，仅依靠行政许可法的自身规定是极其有限的，中华人民共和国政府信息公开条例的发布实施为“公开。shy;则”提供了强大的保障。根据该条例，公民申请行政许可时，有权要求行政机关向申请人公开并提供信息，否则，行政相对人有权提起诉讼，有关行政机关应当承担法律责任。但实际效果还取决于政府信息公开条例能否真正得到贯彻实施，此处不赘。 二是听证程序范围不明，行政机关自由裁量权过大。 我国行政许可法第四十六条：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”第四十七条第一款：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”这两条对听证程序的适用范围作出了具体的规定。然而，细读条款，我们不难发现：首先，听证程序主要是由行政机关发起的，特别是涉及到公共利益的重大行政许可事项，法律仅只赋予行政机关以提起听证的权利，而申请人和利害关系人只有在涉及双方的重大利益关系、被行政机关告知的情况下，才能享有提出听证程序的权利，在没有被告知的范围内，公民没有主动提出听证的权利。其次，这两条法条中使用了“重大”、“直接涉及”、“重大利益关系”等限定语，立法语言模糊，具有严格限定听证适用范围的倾向。如何界定和理解“重大”、“直接涉及”、“重大利益”，判断的标准何在，无疑赋予了行政机关极大的自由裁量权，这样就实际带来了听证范围不确定的问题，就有可能实际上剥夺当事人的申请权，从而为腐败或“暗箱操作”留下了可趁之机。 笔者认为，解决这一问题的关键在于更多地赋予公民发起听证的权利，而不能把举行听证的决定权集中在行政机关手中。就涉及公共利益的行政许可而言，公共利益实为个人利益的集合表达，公共利益与个人利益是密切相关、无法截然分开的，这样的行政许可一。shy;作出即具有普遍使用于不确定多数人的意义，因此应当直接赋予公民以听证的主动权，使公民通过听证程序充分表达自己的意见或者建议，保障自己的合法权益；就涉及申请人和他人利益的行政许可，无论是否重大，是否直接，应当允许他们从自身利益出发，自主决定是否向行政机关申请参加听证，不以行政机关告知为限，如此，方能限制行政机关强大的自由裁量权，明确行政许可听证程序的范围。 三是行政许可内外部程序不明，责任主体难以界定。 凡属行政机关内部dshy;调、咨询及报批的许可程序，本属于内部程序，受理许可申请的机关或机构有义务配合其他机关或机构实施许可行为。我国行政许可法第三十五条规定：“依法应当先。shy;下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。”该法条确定了行政许可的报批程序。但是这一规定却模糊了上下级行政机关之间究竟。shy;为行政许可主体、。shy;对外作出行政许可的问题：是下级行政机关与申请人发生许可关系，还是上级行政机关与申请人发生许可关系。拟或是上下级行政机关共同与申请人发生许可关系。这些从法条也无从得知。内外部程序不明确带来的一个结果是，在这个许可过程中出现了问题，。shy;应当作为责任主体承担法律责任。比如，审批环节下级行政机关存在违法过错，而行政许可己由上级行政机关作出，从而致第三人损害的情况，公民应当以。shy;为责任主体追究责任、救济权利。对此，行政许可法应当进一步明确行政许可主体，将内部程序和外部程序区分开来。 三、健全行政许可救济制度，有效保障公民合法权利 行政许可救济制度是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政许可行为造成自己合法权益的损害，请求有关国家机关给予补救的法律制度的总称，包括对违法或不当的行政许可行为加以纠正，以及对于因行政许可行为而遭受的财产损失给予弥补等多项内容。“无救济即无权利”，因此，行政许可救济制度的设计是行政许可法不可或缺的重要环节，此外，行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法也与行政许可法一起共同构建了我国行政许可领域中公民权利受到侵害后的救济机制。然而，现行的许可救济制度仍然存在着许多不足，无法充分保障公民的合法权利。 一是行政许可法的某些救济程序缺失了责任承担的具体内容。 任何行政权力都是权力与责任的统一，法律责任能引导公权力以一种良性的方式运行，而责任的缺失必然导致权力的滥用，行政许可权也不例外。我国行政许可救济制度的责任内容缺失主要体现在： 一方面，在行政许可的设定上，我国行政许可法第十九条规定：“起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对*和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”然而，如果起草单位没有召开听证会、论证会，责任如何追究，公众能采用哪些救济手段，行政许可法没有给出相应的规定。另，我国行政许可法第七十一条规定：“违反本法第十七条规定设定的行政许可，有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正，或者依法予以撤销。”该法条确立了行政许可违法设定的责任追究，但该条对违法设定行政许可主体的责任规定并不完整，仅追究行政机关的责任，对于主要负责人员的过错却只字未提，此外，行政许可法对违法实施行政许可规定了赔偿责任，却没有对违法设定行政许可的行为规定赔偿责任。 另一方面，在实施行政许可的程序中，行政许可法第二十八条规定：“对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。”然而在实践中，对于这种专业性强、需要特殊部门技术界定的事项，由于法律没有做出明确的硬性规定，有些行政机关往往在自己不具备专业水平和条件的情况下也作出许可，尽管该行为没有违法，但仍然会对被许可人及社会公众带来潜在的危险。对于这种逾越部门界限的许可行为，行政许可法并没有做出相应的责任规定，因此，当申请人由于这种许可的漏洞被拒绝授予行政许可，或者申请人取得许可后因审批的不严格而给社会公众带来危害的时候，申请人和受害人如何救济权利，能否申请行政赔偿，以何为依据要求赔偿，以及行政机关及主要负责人应承担什么责任，这些我们都不得而知。 二是行政救济途径不完善阻塞了权利救济的渠道。 目前，我国的行政救济途径主要为行政复议和行政诉讼。行政复议是一种行政内救济，它是指行政相对人不服行政许可机关及其工作人员实施的行政许可，依法向有复议权的行政机关提出申请，由受理申请的行政机关对引起争议的行政行为依照准司法程序进行审查并作出裁决的活动。我国在行政复议法中确立了合理性审查和全面审查的。shy;则，即复议机关对被提起复议的许可行为不仅要审查其合法性而且还要审查其是否合理、适当，同时公民，注入或者其他组织认为行政许可行为所依据的有关规定不合法，可以一并向复议机关提出对该规定的审查申请，从而把抽象行政行为也纳入了行政复议范围。不足之处是，行政复议法对能够进行复议审查的抽象行政行为的规定归于狭。shy;。根据行政复议法第七条，只有国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定能够纳入复议审查范围，既没有穷尽规章以下抽象行政行为的种类，也将行政立法中的法规和规章排除在外。然而，从现实上来看，设定行政许可的法规、规章以及规章以下的规范性文件比比皆是。这些行政法规、规章及规范性文件出于对部门利益或地方利益的考虑，可能存在违反宪法、法律规定而损害相对人的合法权益的情形。这一点在行政许可领域表现得尤为明显，如行政机关通过创设行政许可从而导致各部门利用许可设定权争相扩张本部门权力，对自己的责任则一笔带过；把许可制度当作聚敛财产的手段，造成许可泛滥，成为滋生腐败的温床之一；竞相规定许可的标准、范围、条件，造成条块分割、妨shy;统一大市场的形成等等。 我国的行政诉讼，是指自然人、法人或者其他组织认为具有行政职权的机关或组织及其工作人员的行政行为侵犯自己的合法权益，依法向法院起诉，法院依法按司法程序对该起诉和相关行政争议加以审查并作出裁判的活动与过程。相对于行政复议，作为司法程序的行政诉讼是一种行政外救济制度，它比行政复议更有利于保障相对人的合法权益。然而，根据我国行政诉讼法的规定，行政诉讼能够提供的救济范围有限：首先，行政诉讼只能对具体的行政许可决定的合法性进行审查；其次，行政诉讼的受案范围仅限于行政机关侵犯公民人身权和财产权的案件；最后，行政诉讼不审查抽象行政行为，与行政许可有关的抽象行政行为无法受到司法审查。以上三点分别体现在行政诉讼法第五条、第十一条、第十二条。 因此，笔者认为，应当进一步完善行政许可救济途径。一方面，就行政复议而言，应当将抽象行政行为全部纳入到行政复议范围，强化规范和监督与行政许可有关的抽象行政行为。另一方面，从行政诉讼的角度看，首先，行政诉讼引入合理性审查机制，使大量具有自由裁量权的许可行为受到司法审查的制约和限制，防止行政许可机关“滥用职权”的隐性违法行为；其次，扩大行政诉讼的受案范围，因为随着我国社会主义市场*的迅速发展，行政许可已。shy;日益涉及到社会建设的各个领域，如民政、公安、计划生育、医药卫生、文化、资源、房地产等都存在着许可制度，这使其可能侵犯的合法权益也变得更加广泛，因此，应当扩大行政诉讼法所保障的权利范围，使所有侵犯合法权益的许可行为都能够受到法律的制裁；最后，将抽象行政行为纳入司法审查，实现行政许可复议和行政许可诉讼顺利衔接。 三是行政许可的补偿规定缺乏条款保障。 行政补偿是行政救济的方式之一，我国行政许可法第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已。shy;生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”由此确立了我国行政许可补偿制度的原shy;则规定。行政许可补偿制度，是指因行政许可机关及其工作人员合法实施许可的行为损害行政相对人合法权益的，由行政许可机关给予一定补偿的制度。 行政许可补偿制度的确立，是行政补偿在行政立法中越来越受到关注的表现，它有利于更好的保护许可相对人的合法权益，平等的保护市场主体，其不仅在行政许可领域，甚至在整个行政法领域都具有重要的意义。但就目前我国行政许可补偿制度而言，在法律规定上尚不完善，存在着无法可依的现象。因为，行政许可法第八条仅仅明确了行政许可补偿这样一个原shy;则，而行政许可法在责任条款中并没有对补偿的标准、程序等内容作出进一步的规定，因此操作性不强。此外，虽然我国1994年就制定了国家赔偿法，但其中也没有关于因何种情形引起补偿的规定，“依法”补偿从何而来。对此，有学者评价行政许可法中补偿原shy;则的规定是一张用于充饥的画shy;饼。笔者建议，要解决这种现状，应当尽快制定统一的行政补偿法，同时在行政许可法中就许可补偿的具体范围、具体程序和具体标准做出明确的规定，使行政许可补偿既有一般的法律规定，又有“特别法”的规定，全面保障行政许可补偿在许可救济制度中发挥应有的作用。第14页 共14页