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第 25 卷第 3 期武汉交通职业学院学报2023 年 9 月Vol.25 No.3Journal of Wuhan Technical College of CommunicationsSep.2023-38 -收稿日期:2023-08-28作者简介:查苏生(1985-),男,安徽怀宁人,浙江省海宁市交通运输局公职律师,法律(法学)专业硕士,从事行政法学研究。实务视角下联合治超的规范冲突与纾解查苏生(浙江省海宁市交通运输局,浙江 海宁 314400)摘 要:通过对行政处罚法第 18 条的目的解释和体系解释,以立法论和解释论视角并结合具体实践分析,对国办73 号文件、交公 173 号文件与行政处罚法第 29 条择一重罚规则的内在关系进行检视,提出在法律层面解决联合治超规范竞合纾解的路径。为维护法秩序的统一性,立法部门在对相关规范进行审查修改的同时,对于当前联合治超执法实践中出现的问题应当及时进行评估并作出应对,对择一重罚规则在超载执法实践中可能出现的异化等问题应提前作出规则防范。关键词:行政处罚法;联合治超;择一重罚规则;想象竞合 中图分类号:D922文章编号:1672-9846-(2023)03-0038-08DOI:10.3969/j.issn.1672-9846.2023.03.007开 放科学(资源服务)标识码(OSID):一、线索的选取与问题的提出2021 年 3 月 31 日,网友杨书召在交通运输部官网留言板上,对于新行政处罚法(以下简称处罚法)第 29 条择一重罚规则与现行公安(交警)、交通运输联合治超中的处罚依据是否冲突提出质疑。具体提问内容为:新版处罚法第29 条规定“同一违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚”。针对目前治理货运车辆超限超载问题所依据的法律法规和规章相关要求:(1)公安(交警)依照道路交通安全法(以下简称道交法)第 92 条第2 款的相关规定顶格处罚额度为 2000 元以下;(2)交通执法部门依据超限运输车辆行驶公路管理规定(交通运输部令 2016 年第 62 号)(以下简称超限规定)第 43 条第 2 项相关规定处罚定额额度在 3 万元以下。如果依照交通运输部 公安部关于治理车辆超限超载联合执法常态化制度化工作的实施意见(试行)(交公路发2017年 173 号)(以下简称交公 173 号文件)的规定,“超限超载运输车辆由公安(交警)部门实施处罚”是否与 2021 年 7 月 15 日实施的处罚法相冲突?针对上述提问,交通运输部于2021 年5 月27日作出回复,内容主要包括:交公 173 号文件是为落实国务院办公厅关于进一步推进物流降本增效促进实体经济发展的意见(国办发201773号)(以下简称国办 73 号文件)而出台;处罚法29 条从其内容看,是对“行政处罚的管辖和适用”的规定,而不是对“行政处罚的实施机关”进行的规定;公安交通管理部门行使交通运输主管部门的罚款权来自国办 73 号文件的规定,且处罚法第 18 条第 2 款规定国务院可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。由此得出结论:治超联合执法工作政策与处罚法第 29条规定并不冲突。而在 2021 年 2 月 1 日交通运输部、公安部曾公开向社会征求关于进一步加强治理公路车辆超限超载联合执法常态化制度化工作的通知(征求意见稿)的意见,征求意见稿还未触及该问题,也未能正式出台。根据上文可以看出,直接对联合治超的罚款第 25 卷总第 99 期武汉交通职业学院学报2023 年第 3 期-39 -权进行指定归属的是交公 173 号文件,该文件的制定依据是国办 73 号文件,而这两个文件生成日期都是在 2017 年,实施至今已经超过 5 年。上述两个文件制定时,原处罚法尚未规定择一重罚规则,而 2021 年处罚法 发生了重大修改,那么,在新处罚法生效后,这两个文件对联合治超罚款权的规定是否与处罚法第 29 条择一重罚规则相冲突。如果交通运输部的回复不存在问题,那么适用处罚法第 18 条第 2 款的规定,导致了在联合治超中排除适用处罚法第 29 条择一重罚规则的可能性,这是否符合法理?是否符合现行法?简言之,前者是否具有优先性、排他性,或者是二者之间是否存在适用上的先后顺序?进一步追问,围绕超载监管,公安(交警)部门和交通运输部门1在对货车超载行为进行处罚时存在的罚款权交叉、重叠现象,是否可以在法律层面予以解决?下文尝试分析之。二、联合治超规范冲突分析(一)处罚法管辖的立法论分析立法者试图通过处罚法作为行政处罚的总则定位,通过其中的相关规定对分散在各部门法中冲突予以调适。根据全国人大常委会法工委专家的观点,在处罚法修订过程中,将综合行政执法制度入法的呼声较为强烈,综合行政执法制度是解决多头执法、重复执法,权责脱节、争权诿责,力量分散、监管不到位等问题的一剂良药,但涉及行政执法体制改革以及机构、编制、人员的调整,难度不小。为了贯彻改革决策部署,巩固重大改革成果,新处罚法第 18 条通过第 1 款规定建立综合行政执法制度:国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度,相对集中行政处罚权。综合行政执法取代了原先的相对集中处罚权制度,成为正式法律概念,具有更强的稳定性。综合行政执法制度的核心是行政执法机构的综合、行政处罚权的集中,产生了综合行政执法机关这一类新型的行政处罚实施主体。综合行政执法机关的权力来源于其他相关行政处罚机关的权力转移,转移依据是新处罚法第 18 条第 1款,具体实现途径是新处罚法第 18 条第 2 款规定的“国务院或者省级人民政府的决定”2。另外,根据最新版中华人民共和国行政处罚法释义,新处罚法第 18 条的规定是为了推进行政执法体制改革的产物3。由此可以看出,处罚法第18 条的3 款内容中,第 18 条整体所要表达的目的及其核心内涵都集中体现在第 1 款中,即通过授权以达到推行建立综合行政执法制度的目的。第 2 款规定国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,这是为了保障第 1 款的顺利实现而设定的一个保障权力。第 3 款是对第 1 款规则效力例外情形的规定。另外,从通过法文本解释也可以得出相同的结论。根据回复内容并结合立法专家观点来看,交通运输部单独将处罚法第 18 条第 2 款作为支撑其推行联合治超的正当性核心依据,存在未充分考量条款目的和法条体系性解释的可能性。处罚法第 18 条第 2 款单独拿出来作为相对集中处罚权的依据值得思考,毕竟综合行政执法制度已经取代了原先的相对集中处罚权制度,新处罚法第 18 条第 2 款是实现建立综合行政执法制度的途径。规范层面就国办 73 号文件而言,文件的意旨在于深入推进供给侧结构性改革、降低实体经济企业成本的决策部署,为进一步推进物流降本增效,着力营造物流业良好发展环境,提升物流业发展水平,促进实体经济健康发展而制定该文件。该文件原则上要求:所有对货车超限超载违法行为的现场检查处罚一律引导至经省级人民政府批准设立的公路超限检测站进行,货车应主动配合进站接受检查;各地公路超限检测站设置要科学合理,符合治理工作实际;该措施由交通运输部、公安部、各省级人民政府负责。从立法目的来看,该文件出台是在处罚法未修订之前,目的是通过激发物流运营主体的活力来促进经济发展,具体措施操作上由交通运输部门公路管理机构负责监督消除违法行为、公安(交警)部门单独实施处罚记分的治超联合执法模式,该执法模式的目的是避免重复罚款,减轻物流行业的负担,提高物流运营效率,这在处罚法修订前具有一定的目的正当性。但是,处罚法修订后,该模式与处罚法第 29 条存在一定的规范冲突。另外,从规范表述来看,该文件在措辞上对所有措施提出的只是“意见”,说明国办对联合治超并没有最终定性,而以“意见”的形式提出当前的解决方案,并查苏生:实务视角下联合治超的规范冲突与纾解-40 -进一步征求建议。这种理性选择为今天该文件面临的新情况提供了开放式解决的可能性。就交公 173 号文件而言,其规范目的在于落实国办 73 号文件,进一步优化营商环境,解决多头执法、重复罚款问题。交公 173 号文件对国办73 号文件提出的联合治超模式进行了更加具体化的加工,提出了联合治超工作机制。从具体工作机制的部署条文来看,可以发现联合治超工作机制的核心在于两部门进行分工协作共同完成一个行政处罚工作,在分工协作的过程中同时实现规范执法的目标要求。这一联合治超模式脱胎于国办 73 号文件中的内容,只不过交公 173 号文件在其基础上增加了“公路管理机构负责检测车辆装载情况”。这虽然增加了公路管理机构的职责,但是这属于公路管理机构传统业务范围,履责难度不大,而且通过负责检测车辆装载情况可以及时获得辖区内超载数据。但是,这一模式实际上直接剥夺了交通运输公路管理机构基于超限规定 所赋予的超载处罚权(违法行为代码10049),间接赋予了公安(交警)对超载行为进行处罚的权力。从当前的法律效力层级来看,超限规定属于部门规章,属于广义法律范畴的立法性文件,而行政规范性文件则不是。具体到国办 73 号与交公 173 号文件,两份文件都出台于 2017 年,目的是为了避免重复罚款,减轻物流行业的负担,提高物流运营效率,最终促进经济的发展,这在处罚法修订前具有一定的目的正当性。但是,处罚法修订后,两文件的联合治超规定与新处罚法第 29 条在实践运用中会发生一定冲突,对法秩序的统一性造成了挑战。(二)行政处罚适用的解释论分析行政处罚冲突最终体现在具体适用过程中,处罚法试图通过第 29 条予以消解:“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚”。该条前半句使用的是“法律规范”,后半句使用的却是“规定”。“法律规范”相比于“规定”更为宏观,由此推断,择一重罚规则的原旨应是进入“法律规范”的内部,选择适用罚款数额高的“规定”,而不是直接根据哪部“法律规范”规定的最高罚款额更高来判断应当适用何种“法律规范”4。公安(交警)对货车超载行为进行处罚,主要依据的是道交法第92 条第2 款规定:货运机动车超过核定载质量的,处 200 元以上 500 元以下罚款;超过核定载质量 30%或者违反规定载客的,处 500 元以上 2000 元以下罚款。这里需要明确一点,虽然作为违则的道交法第48 条第2 款对大件运输的时间、路线、速度、是否悬挂明显标志进行了规定,同时规定在公路上大件运输依照公路法的规定执行,但是大件运输在道交法中却没有相应的罚则。该款通过准用性规范转接,在公路上进行大件运输的管辖机关最终还是指向了交通运输部门,从逻辑上讲,大件运输只有在非公路上运输才由公安(交警)管辖。公安(交警)对于超载的处罚同样会根据违法程度、情节等进行裁量,根据浙江省公安(交警)超载处罚决定书梳理总结的裁量基准如表 1 所示。表 1 浙江省 H 市公安(交警)对超载运输处罚的裁量基准违法程度超载幅度扣分基准罚款基准轻微超载 30%以内扣 1 分罚款 200 元较轻超载 30%,不满 50%扣 3 分罚款 500 元一般超载 50%,不满 100%扣 6 分罚款 500 元较重超载 100%,不满 200%扣 6 分罚款 1000 元严重超载 200%及以上扣 6 分罚款 2000 元 对交通运输部门执法而言,国家层面的部门规章超限规定第 3 条第 1 款第 48 项对超载的标准进行了划定,同时第 43 条第 1 款第 2 项规定了超载的处罚幅度:车货总质量超过限定标准,但未超过 1000 千克的,予以警告;超过 1000 千克的,每超 1000 千克罚款 500 元,最高不得超过30000 元。而一些地方性法规对其进行了更加具体、细致的裁量划分,如浙江省公路条例不仅按违法程度将超载行为划分为轻微、一般和较重三档,而且轻微、一般两档的罚款基准要轻于超限规定。浙江省公路条例轻微档中超载幅度只要不超过 20%即可免于处罚,而超限规定中规定只要超载就需要给予处罚,只有在不超过1000 千克的才给予申诫罚,虽然不是罚款这类财第 25 卷总第 99 期武汉交通职业学院学报2023 年第 3 期-41 -产罚,但是警告亦属处罚。另外,一般情况下,20%的标准要远高于 1000 千克的标准,以限额最低的二轴货车为例,只要不超过 3600 千克即可免于处罚,3600 千克以上 9000 千克以下部分,每超1000 千克罚款 300 元,而超限规定规定只要超过 1000 千克的,每超 1000 千克罚款 500 元,两者只有在对超过 50%的部分实现了同一。浙江省交通运输超载处罚裁量基准如表 2 所示。表 2 浙江省交通运输对超载运输处罚的裁量基准违法程度超载幅度罚款基准备注轻微车货总质量未超过最高限值 20%免予处罚1.责令消除违法状态;2.批评教育一般车货总质量超过最高限值 20%以上 50%以下对 20%以上 50%以下的部分,处每吨 300 元罚款较重车货总质量超过最高限值 50%对 20%以上 50%以下的部分,处每吨 300 元罚款;对超过 50%的部分,处每吨 500 元罚款。最高不得超过 3 万元责令消除违法状态 通过表 1 和表 2 比较可以发现,在不同的处罚幅度内,“罚款数额高的规定”是不一致的,那么又该如何确定“罚款数额高的规定”呢?主要有两种方法:第一种方法是比较法律规范规定的罚款幅度,然后进一步区分为比较罚款幅度的下限和比较罚款幅度的上限两种不同的思路;第二种方法是根据不同的法律规范分别作出拟罚款决定,然后比较各罚款决定中罚款数额的高低。借鉴刑法学相关概念,第一种方法可称为法定罚款额,其优点在于这种方案不考虑法律规范是否规定了几个不同的罚款区间,也不考虑当事人的违法事实,因而相对简单易行,但是此种方案也较为“粗暴”。第二种方法称为决定罚款额,其优点在于按照决定罚款额反推应当适用的法律不容易产生分歧,缺点是行政机关的裁量负担较重,甚至可能无限加大执法成本。针对这种情况,可以借鉴刑法学处理模式,即以法定罚款为比较项,辅以考量当事人的违法事实;或者先分层次比较罚款额高低,再选择应适用的规范。具体而言,可以构建为四个步骤:(1)比较不同规范中最高罚款额的高低。如果被违反的法律规范规定了几个罚款区间,则先确定对当事人的违法行为应该适用哪个罚款区间,并以该罚款区间的最高罚款额作为比较项。如果被违反的法律规范只规定了一个罚款区间,则可直接取法定最高罚款额作为比较项。(2)被违反的数个法律规范法定最高罚款额相同时,比较最低法定罚款额。经过这两个步骤,基本可以确定应该适用的法律。如果法定最高罚款额和法定最低罚款额都相同,那就只能比较决定罚款额,即进入下一步骤。(3)分别根据不同的法律规范作出拟罚款决定,并比较决定罚款额。经过此步骤,绝大多数案件都能确定应该适用的法律规范。如果决定罚款额也相同,意味着无论适用哪个规范对当事人的权利都没有影响,此时只能由行政机关裁量选择最终适用的规范,即进入下一步骤。(4)由行政机关裁量选择适用的规范。这四个步骤,以法定罚款额为主要比较项,适当考虑决定罚款额,以减少在规范与事实之间来回比对的频率。在绝大多数案件中,也不必先根据各个规范作出一个精准的裁量后再选择适用,这是在保障行政处罚效率和约束行政裁量权之间执中而行的方案4。将超载处罚置于上述“四步处理模式”进行检视可以发现,一般情况下第一步即可确定“罚款数额高的规定”。还是以限额最低的二轴货车为例,当车货总质量在 4266 千克(最高限额 20%+666,取整数)以内,即低于 200 元罚款内,公安(交警)执法最高罚款额高于交通运输部门,按照择一重罚规则应当适用公安(交警)部门的道交法道交法实施条例为主的法律法规;而当车货总质量高于 4267 千克(取整数,含本数)时,交通运输执法最高罚款额高于公安(交警)部门,按照择一重罚规则应当适用交通运输部门的法律法规规章等。此时可以看出,两文件关于联合治超规定与新处罚法第 29 条在实践运用中会发生一定冲突,因为按照两文件的规定,二轴货车不论车货总质量是否高于 4266 千克,联合(现场)执法发现的超载行为基本上都由公安(交警)部门根据道交法等法律法规予以处罚,非现场执法基本上都由交通运输部门适用该条线上的法律法查苏生:实务视角下联合治超的规范冲突与纾解-42 -规规章等予以处罚。(三)联合治超的具体实践分析纾解行政处罚规范适用冲突的择一重罚规则在实践操作中可能会出现异化。虽然“择一重罚”的“择”是由行政执法主体享有的权力,但是最终还是要落实到具体的行政执法人员来完成。在执法实践中,当执法人员和相对人都对这一规则有了充分认知的时候,并不能排除执法人员与相对人进行协商、以达成双方都能接受的处罚结果的可能性。背后动机上,执法人员追求的可能是执法考核任务的按时顺利完成,而相对人则会追求自己的损失最小化。至于何为损失最小化,追求谁的损失最小化,在超载处罚实践中至少存在三方角色的博弈。一是行政执法主体,另一方则是运输公司法定代表人(或个体老板),还有一方则是超载货车驾驶员。虽然后两者在法律处理上是以运输公司为相对人,但是实践操作却是自然人。在主观意愿上,究竟是愿意由公安(交警)部门来处罚还是由交通运输部门予以处罚,超载货车驾驶员和运输公司法定代表人(或个体老板)会出现歧异。超载货运车辆驾驶员希望由交通运输进行处罚,因为交通运输部门进行处罚不会涉及驾驶员的驾驶证扣分,而罚款一般是由所属的运输公司(或个体老板)承担;与驾驶员的意愿相反,运输公司法定代表人(或个体老板)则希望由交警予以处罚,因为实践中多数超载的幅度会超过最高限值 20%,交警的法定最高罚款额度才 2000 元,而扣分由驾驶员负责。当然,部分运输公司法定代表人(或个体老板)也会出面协调解决,如通过公司内部驾驶员驾驶证分数调剂等办法来解决(虽然涉嫌违法)。这导致了法律法规等规则形成的制度性规范,在实践操作中,因为多方人员的基于本位利益的博弈,使择一重罚规则在实践操作中可能出现异化倾向。传统行政执法规范适用与数字执法之间产生新冲突场域,超载非现场执法未适用择一重罚规则。超载行为的非现场执法主要是依靠车辆超限运输检测技术监控设备来收集、固定违法证据和违法事实。当前,该设备的经费预算、安装、运营、维保等都是交通运输部门单独负责,并且由交通运输部门单独管理和使用,在并未实现资源完全共享的前提下,公安(交警)事实上也难以实现超载的非现场执法。但是,严格依据择一重罚规则对超载行为进行查处,不论是现场执法还是非现场执法模式,如上文分析,在车货总质量最高罚款额低于 200 元时,都应当由公安(交警)部门负责查处。现场执法和非现场执法的差异是执法的方法、模式上的差异,与管辖主体无涉。长期以来,超载非现场执法都是由交通运输部门单独负责调查处理,基于韦伯所言的科层制官僚体制,在上级行政执法主体并未按照择一重罚规则进行管辖分工的情况下,下级行政执法主体一般不会主动按照择一重罚规则进行管辖分工。综合执法授权模式复杂,导致简单的联合执法模式越位,实践中甚至被扩大适用到几乎所有现场检查执法行动中。以主体之间的结合紧密度为标准,联合执法可分为松散型联合执法和紧密型联合执法,其中为解决长期性的问题而形成的有法律规范依据或惯例或者有固定组织的联合执法可归类为紧密型联合执法,根据两个文件规定的常态化、制度化的超载联合执法模式当属此类5。将规范性文件或者行政命令规定的常态化、制度化的超载联合执法模式替代法律规定的综合执法模式不能仅仅当作权宜之计。所以,我们需要将一个完整的超载联合执法行为以移交公安(交警)单独处罚为时间节点进行切割,时间节点前应当以各自获得授权的规范为依据,时间节点后实际上交通运输部门就退出了联合执法行动,此时由公安(交警)单独作出处罚决定。最后,当我们把目光转向实务的时候,我们发现超载联合执法模式比单独执法要更加复杂、繁琐,针对超载的单独检查、调查依然是常态,很多时候只是在需要进行行政处罚的时候才移交给公安(交警)部门。这种情况下,超载联合执法中“联合”的形式已经没有了,异化成了案件移交,然而对外依然是以联合执法模式之名。三、联合治超规范竞合与纾解择一重罚行政罚款规则,在我国最早是由最高人民法院以漏洞填补的方式通过 2019 年的第139 号指导案例确立的6。现行处罚法增设了择一重罚规则,但是它的理论支撑和实践资源更多地还是需要向刑法学借鉴。公安(交警)部门和交通运输部门在超载处罚规范上存在的包容与交叉关系,属于法条竞合还是想象竞合,通过确定二者的竞合性质,便可以为二者的适用找到可行第 25 卷总第 99 期武汉交通职业学院学报2023 年第 3 期-43 -的解决方法。形式标准以及实质标准亦或是二者结合的标准,是目前想象竞合与法条竞合区分的几种主流观点。(一)规范构成要件形式分析形式标准认为法条竞合是一行为触犯的数法条构成要件之间存在逻辑上的特别关系与交叉关系。交叉关系稍有争议,但是相对于吸收关系、择一关系,还是有较多学者支持。法条竞合这种逻辑上的特别、交叉关系是不以具体的案件事实为转移的,是法条设置产生的结果,属于法条关系,而想象竞合的数条文构成要件之间并没有逻辑上的特别与交叉关系。按照实质标准,则是指一行为触犯的数罪保护的法益能否能被一罪完整地评价。当行为人的一行为对法益所造成的侵害,可以为两个保护具有同一法益的犯罪完整无误的评价,最后因为禁止重复评价的需要,选择一个最能反映行为不法状态的构成要件,这就是法条竞合。主张形式与实质结合的区分标准的学者认为,学界长期以来只用形式标准区分想象竞合与法条竞合,忽视了实质的区分标准,导致想象竞合与法条竞合混杂在一起,难以区分。但是,也有学者认为,目前采用实质标准的区分方法可能并不适用于我国的刑事立法。还有研究者认为,在考虑竞合问题的时候要充分考虑一罪保护的法益,不能因为存在争议,就忽视实质标准。对此,有研究者认为,抛开法益只谈构成要件之间的逻辑关系并无太大意义;实质标准最后要受制于形式标准,这一点确实存在,但是也从另一面体现出二者结合的必要性;故完全按照形式标准处理法条竞合与想象竞合的区分是不合理的,运用形式标准与实质标准相结合的方式才是最佳的区分原则。笔者同意形式与实质结合的区分标准7。法条之间存在包容与交叉关系,不需要借助具体案件事实的联结,而是通过对构成要件的解释就可以发现的,属于法条竞合。换言之,法条竞合是逻辑关系,不是事实关系8。两部门对公路车辆超载行为的执法依据,道交法第 48 条第 1款与超限规定第 27 条第 1 款存在规范竞合。在客观行为上,机动车载物超过核定载质量与在公路上行驶的车辆的车货总质量超过国家规定的最高限值二者之间存在交叉关系;在违法手段上,载物机动车不一定就是在“公路”上行驶,在公路上行驶的车辆也并不一定就是“机动车”,但是两部门不同的超载规范,在公路上行驶的载物机动车超过车货总质量这部分形成交叉,而且该部分在实践中属于主流;违法主体上,一般都是从事营运车辆的所有人或经营人,两个不同部门在这一构成要件上完全重合;在归责原则方面,虽然现行处罚法第33 条第2 款确定了过错推定原则,但是特别法及之前的执法实践一直都以无过错原则为主。因此,从形式标准来看,两者的超载规范属于法条竞合。(二)法益的同一性与不法包容性探视法益的同一性是竞合论的一种区分标准,即法条竞合时只有一个法益侵害事实,成立想象竞合时则有数个法益侵害事实。同时,法益的同一性还意味着法益主体的同一性,如果行为侵害了不同法益主体的相同法益,也不可能属于法条竞合9。道交法第 1 条规定制定该法的目的是为了维护道路交通交通秩序,预防和减少交通事故,保护人身安全,保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益;而公路法第 1 条规定制定该法的目的是为了加强公路的建设和管理,促进公路事业的发展,促进社会主义现代化建设和人民生活的需要;公路安全保护条例第 1条规定制定该条例的目的是为了加强公路保护,保障公路完好、安全和畅通;超限规定第 1 条规定制定该规定的目的是为加强超限运输车辆行驶公路管理,保障公路设施和人民生命财产安全。可以看出,道交法道交法实施条例超载处罚规范体系,侧重保护道路交通安全和道路通行效率,其关注点在于车辆超载容易导致车辆安全性能降低,增加道路交通安全隐患,影响道路通行效率。以公路法公路安全保护条例和超限规定等交通运输领域处罚依据,侧重于对公路路产的保护,超载车辆在公路上行驶,极易压坏公路路面、公路桥梁、公路隧道等公路设施,典型如 2019 年“1010 无锡高架桥坍塌”事件10。相竞合的两处罚规范体系保护的法益存在一定差异:前者保护的法益是道路交通参与人的生命财产以及通行效率等,后者保护的是公路路面、公路桥梁、公路隧道等公路财产;前者侧重于动态法益的保护,后者侧重于静态法益的保护。二者保护的法益主体不同:前者的法益主体是道路交通中的参与人,后者的法益主体是公路路产的所有人或经营人,主要是政府(部查苏生:实务视角下联合治超的规范冲突与纾解-44 -门)及国有企业。同时,二者保护的法益在保护公民人身安全和财产安全范围内存在部分交叉。因此,从法益的同一性标准来看,两者的超载规范属于想象竞合。从不法的包容性来看,当一个行为同时触犯两个法条时,只有当适用其中一个法条能够包含另一法条的不法内容时,或者只适用其中一个法条就能够充分评价行为的所有不法内容时,在符合前述两个标准的前提下,两个法条之间才是法条竞合;倘若适用其中任何一个法条都不能完全评价行为的不法内容,即使符合前两个标准,也只能认定为想象竞合11。两个不同部门的超载规范并不存在一个完全包含一个不法内容的情形,也不存在只适用其中一个就能够充分评价行为所有不法内容的情形。按法条竞合和想象竞合确立的区分标准,当规范竞合不满足实质标准的任何一个,即使符合形式标准,也只能认定为想象竞合。参考刑法上对于想象竞合通常是“择一重罪处断”,在量刑上采取从重规则,即“择一重罪从重处罚”12。即使可以认定为想象竞合,是否可以一概适用“择一重罪从重处罚”?有观点认为,还需要进一步探讨想象竞合情形下的“择一重罚”规则适用问题。不同的行政法律规范是基于对不同法益作出特定保护的考量而设定的。相对人触犯行政法律规范的本质是对该行政法律规范所保护的特定法益造成侵害。择一重罚规则能否适用于想象竞合的所有情形,必须站在法益保护的视角之下分情形探讨。以相对人所触犯的数个行政法律规范所设定的法益保护是否具有同一性为标准,将想象竞合细分为侵害同种法益的想象竞合与侵害不同种法益的想象竞合两种情形,侵害同种法益的想象竞合因为可以严格遵守全面评价原则,侵害不同种法益的想象竞合无法全面评价违法行为,建议并罚处断13。笔者认为不论是处罚法第 18 条建立综合行政执法制度的目的,还是国办 73 号文件和交公173 号文件的目的,都是为了解决多头执法、重复处罚等问题,如果按照并罚处断,极易导致多头执法、重复处罚等问题,合理性都存在疑问。(三)优化联合治超规定,维护法秩序统一性针对治理公路车辆超载联合执法相关规范的竞合问题,考虑优化联合治理规范,以维护法秩序的统一性,保障交通秩序和公共安全14。第一,以处罚法为基准,科学制定筹备中的交通运输部 公安部关于进一步加强治理公路车辆超限超载联合执法常态化制度化工作的通知,体系化契合现行处罚法规定,减少规范竞合矛盾。第二,国务院建立立案协调机制、联席办案机制,梳理重点领域法条竞合清单,由有关行政机关以联席会议等形式共同研讨案情,比较罚款数额,并考虑可能处以的其他种类的行政处罚,构建长期联合执法机制。第三,强化协调配合。各相关部门应当加强对联合执法机制的协调配合,建立健全信息共享和案件移送机制,确保联合执法的顺畅进行。在具体案件处理中,应当根据案件实际情况,充分考虑各部门的职能和权限,保障规范竞合清单机制落地执行。第四,完善联合执法监督机制。加大对联合执法部门的监督力度,确保其依法行使职权,防止因滥用职权而产生的法条竞合问题等。四、结语2021 年 1 月,第十三届全国人大常委会对处罚法进行修订,除了处罚法本身从概念术语到制度规范都出现了极大变化外,还直接导致了诸多与处罚相关的部门法律法规规章甚至是规范性文件与新法律的冲突。法秩序统一性原理要求在处理某一件事情时,所有的规范秩序不能相互矛盾,法秩序统一性原理具有不可动摇的性质,所有部门法的执行都应当贯彻该原则15。从解释论的视角来看,公安(交警)和交通运输两部门在超载处罚规范上属于想象竞合,其处断方式与处罚法第 29 条的择一重罚规则可实现一定程度对接;从立法论的视角来看,国办 73号文件和交公 173 号文件关于联合治超的规定与新处罚法第 29 条存在一定冲突。择一重罚规则与现有的行政法律规范体系以及行政执法体系尚不完全匹配,落实该规则仍存在诸多困境有待学者探讨13。为维护法秩序的统一性,建议国务院、交通运输部及时对包括两文件在内的规范进行审查并修改。同时,对于当前联合治超执法实践中出现的问题应当及时进行评估并作出应对,对择一重罚规则在超载执法实践中可能出现的异化等问题提前作出规则防范。(本文写作中,江苏省盐城市交通运输局高工黄竹智提出了大量宝贵的建议,在此谨致谢忱。)第 25 卷总第 99 期武汉交通职业学院学报2023 年第 3 期-45 -注释:交通运输部网友留言EB/OL,https:/ 周振超,黄洪凯.中国条块体制的内涵意蕴与独特功能J.学术界,2023(01):57.2 黄海华.新行政处罚法的若干制度发展J.中国法律评论,2021(03):53-54.3 袁雪石.中华人民共和国行政处罚法释义M.北京:中国法制出版社,2021:134.4 刘连泰.行政处罚中择一重罚规则的体系化阐释J.法学研究,2022(01):44.5 吴鹏.“联合执法”应纳入法治的轨道J.云南大学学报(法学版),2005(06):25.6 章剑生.行政罚款适用规则的体系性解释:基于行政处罚法第 29 条展开的分析J.政法论坛,2022,40(04):25.7 王希禹.法条竞合与想象竞合的区分与适用J.浙江万里学院学报,2020,30(01):45-46.8 陈兴良.口授刑法学M.北京:中国人民大学出版社,2007:372.9 张明楷.法条竞合与想象竞合的区分J.法学研究,2016,38(01):129-140.10 黄竹智.行政处罚法(2021 年修订)对多头执法的修正研究:以超限超载行政执法为例J.交通企业管理,2021,36(04):41.11 张明楷.论影响责任刑的情节J.清华法学,2015,9(02):9-24.12 何荣功,黄丽.论想象竞合犯的处罚原则及其适用J.武汉大学学报(哲学社会 科 学 版),2005(03):404.13 张一航.行政处罚“择重罚款”规则之反思D.杭州:浙江财经大学,2022:30-39.14 袁雪石.行政处罚法实施中的重点难点问题简析J.中国司法,2022(03):61-66.15 周光权.法秩序统一性原理的实践展开J.法治社会,2021(04):1.(上接第 6 页)结构轻量化设计、节能环保措施的技术难题,可以更好地提升船型发展潜力。随着未来全球贸易的进一步增长和我国内陆地区经济的发展,宽扁型江海直达船的需求将会进一步增加。随着政策的进一步推行,宽扁型江海直达船在运输领域将会得到更广泛的推广应用。参考文献:1 杨培漪,孙永年,乐庄.欧洲江海直达船技术考察的启示J.船舶设计通讯,1994(02):33-37,4.2 王一雯.宽扁型江海直达船的波激振动与砰击颤振特性研究D.武汉:武汉理工大学,2020.3 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