从宅基地规章制度演进过程看县区农村宅基地整治-年农村还让盖房吗.docx

从宅基地制度演进过程看XX县区农村宅基地整治|XX年农村还让盖房吗
摘要通过回顾近年相继出台的农村宅基地整治政策，结合XX省XX县区宅基地情况，从农村宅基地制度演进过程的角度，探讨农村宅基地整治工作。关键词宅基地制度;宅基地整治;湖北罗田
中图分类号f301.2文献标识码a文章编号1007-5739（2009）11-0247-02
2008年7月14日国土资源部全文公布了《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》文件要求，各地应“力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证”，《物权法》对宅基地物权的确认。中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。”国家在推动新农村建设过程中颁布的这些文件及其他一系列政策、方针、法律法规体现了宅基地制度的演进过程。可以看出，国家对农村宅基地问题保持持续高度关注。笔者结合XX县区宅基地情况，从宅基地制度演进过程的角度，谈谈对农村宅基地整治工作的一些体会。
1宅基地制度的演进
农村宅基地制度伴随着农村社会经济发展不断演进，尤其近年来，宅基地制度演进越来越快，越来越完善。由最初的《土地管理法》规定宅基地1户1宅，无偿使用，不得转让，到农村集体建设用地流转试点的开展，到宅基地物权的确认，从宅基地制度演进过程可以看出，农村宅基地长期以来一直是农村工作的热点、难点问题，也是政府持续高度重视的问题。
1.1国家层面的农村宅基地管理政策、制度演进
对农村宅基地管理的有关法律首先是1986年的《中华人民共和国土地管理法》。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民1户只能拥有1处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。该法律确定了农村村民具有拥有宅基地的权利，同时也规定了拥有宅基地的数量和标准。然而，由于历史原因和有关法律法规的不完善，该法律执行效果不很理想。同时，《土地管理法》还规定，农村宅基地无偿使用，不得转让。也正是由于这一法律规定，使市场的资源配置力量对农村宅基地资源配置作用十分微小。
2004年11月，国土资源部出台《关于加强农村宅基地管理的意见》规定“严格宅基地申请条件。坚决贯彻‘1户1宅’的法律规定。农村村民1户只能拥有1处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。”这是以部门文件形式对《土地管理法》有关条款的进一步补充。从上述法律法规可以看出，宅基地的流转国家基本上是禁止的。因此，宅基地租赁和买卖交易只能通过地下交易完成，导致大量存量宅基地不能流转。2005年6月，国家批准XX省开展农村集体建设用地流转试点工作，宅基地流转市场的建立成为可能，市场力量尽管还很微弱，但是已经开始进入农村宅基地配置领域。2005年10月8日，中共十六届五中全会提出建设社会主义新农村战略任务，提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20字方针。对农村宅基地建设有了规划意义上的要求。各地也相继开展了村庄规划试点工作。2007年3月，十届全国人大五次会议通过《物权法》，首次明确了宅基地使用权是一种物权。2008年7月14日，国土资源部全文公布了《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》文件要求，各地应“力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证”，这将大大有利于规范宅基地管理工作。2008年10月12日，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。”
从国家层面的农村宅基地制度演进过程可以看出，国家农村宅基地制度正逐步走向完善，宅基地产权正得到确认和完善宅基地流转逐渐成为趋势，市场力量将进入宅基地配置领域，参与宅基地的整治和配置。
1.2XX省层面的农村宅基地管理的政策、制度演进
2006年3月，XX省建设厅为促进和规范社会主义新农村建设，根据国家有关标准，特出台《XX省新农村建设村庄规划编制技术导则》（XX省建设厅，2006年3月），对村庄规划建设作了标准性限制。2007年10月，XX省人民政府发出《XX省人民政府办公厅关于加强农村宅基地管理工作的通知》，明确界定农村宅基地使用对象和流转、收回范围，规定农村村民因继承房产形成1户拥有2处以上宅基地的，可在本集体经济组织内买卖，但对不符合申请宅基地条件的，其购买的房屋不得重建或扩建，不能使用时，应予拆除，退还土地。农村宅基地不得向城镇居民出售，也不得批准城镇居民无偿占用集体土地建住宅。
可以看出，尽管国家尚未对宅基地流转给予明确法律地位，但是地方政府正在放宽宅基地流转限制，对宅基地流转进行有益尝试。XX省关于宅基地管理的政策和制度是在国家有关政策制度基础上，针对省内实际情况而制定的一系列政策法规，是在国家层面政策、制度前提下执行的，因此它的演进也体现出国家层面的政策、制度演进。从地方农村宅基地的政策、制度演进也可以看出，宅基地流转合法化正逐渐成为趋势。
2把握政策、制度演进方向，推进农村宅基地整治工作
2.1农民宅基地现状
（1）面积超标严重。《XX省新农村建设村庄规划编制技术导则》（XX省建设厅，2006年3月）村庄用地规模宜按人均90~120m2控制，一般不超过100m2最好。《村镇建设用地规划标准（gb50188―93）》规定，村镇进行规划时，其人均建设用地指标应以现状建设用地的人均水平为基础，根据人均建设用地指标级别和允许调整幅度确定，并应符合表1的规定。
目前，XX县区农村人均建设用地161.45m2，远远超过国家标准和XX省标准，同时，由于近年进城务工搬进城镇人员较多，农村宅基地空置严重。如何盘活和整治农村宅基地，促进节约集约用地，成为XX县区国土部门当前急需解决的重要问题
（2）布局分散凌乱。长期以来，政府对村庄规划重视不够，村庄普遍缺乏规划，农民建房普遍缺乏约束，通常哪里区位好、哪里方便就往哪里建房，纷纷向村庄外扩张。主要表现为：一是“线性”扩张。农民建新房“沿路爬”。村内道路通到哪里，新房就建到哪里，临路、临街乱搭乱建生产经营性用房比较普遍。二是“块状”扩张。新建住宅不断向村庄外围延伸，村庄四周新楼林立，内部破破烂烂，形成“空心村”。当前，XX县区413个行政村16万户，每季申请办理新建房的在480多宗以上，改建、扩建也在700多宗以上，这些用地多分布在主要村庄道路边。
（3）思想观念问题。农村居民，尤其生长在像XX县区这样的山区居民，生活环境普遍比较封闭，思想比较朴实保守，农民始终把宅基地看作命根子，而且对国家政策的认识不高，主要表现为：一是认为荒山荒地可以随意占用;二是认为责任田、自留地可以随意建房;三是由于历史原因造成的宅基地纠纷，在现行政策情况下不愿将宅基地交还集体;四是认为在城市生活不稳定，因风险回避心理，不愿意放弃农村宅基地。
本文为全文原貌未安装pdf浏览器用户请先下载安装原版全文（4）缺乏市场配置效率。国家法律对农村宅基地转让，既无禁止规定，也无允许规定。尽管在XX省开展集体建设用地流转试点已经有几年，但是对宅基地流转问题具有全国普遍性的法律法规至今没有明确定调，导致农村宅基地流转在法律上的不顺畅。而目前农村房屋买卖现象较多，“地随房走”引发的矛盾和纠纷也随之产生，法律规范的缺乏，使宅基地私下流转所引起的诉讼不能通过法律形式加以解决，各地法院也只能要求双方自行协商和解决。尽管农村宅基地流转已经很普遍，但是没有受到法律约束和规范，目前的农村宅基地流转市场基本上属于隐形市场，很难对宅基地资源配置起到有效作用。
2.2完善宅基地制度，推进农村宅基地整治
农村宅基地问题的出现，主要是农村土地制度以及管理上存在的问题，笔者结合XX县区宅基地管理经验，在把握国家和地方宅基地政策、制度演进的方向下，就如何进一步完善宅基地制度，推进农村宅基地整治谈几点想法。
1）加强农村宅基地清查和确权工作。目前，各地方土地管理部门正积极贯彻国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》的精神和规定。土地管理部门应该借助开展农村宅基地使用权登记发证工作的机遇，对现有农村宅基地使用情况进行彻底的清查，对手续齐全、符合法律规定的宅基地给予登记造册;对不符合法律规定，多占、多用的宅基地则不予登记或按临时用地予以处理。对违法建设的宅基地和废弃宅基地登记统计，为将来宅基地复垦整理打下有利基础。开展对宅基地的清查和集体土地所有权的确权，为农村宅基地的有偿使用和流转打下良好基础。
（2）严格执行宅基地审批制度，抓标准、抓选址。目前农村宅基地审批制度存在执行不力、要求不严谨，或者把审批着眼点更多的只集中在“1户1宅”上等问题，对宅基地的建设标准、选址没有作出明确要求，或者审批后没有跟踪管理，出现很多审批材料一套，实际建设又是另一套的现象。土地管理部门在宅基地审批时，应该要求审批材料包括建设设计图、选址说明、建设标准、土地来源等，严格按照国家及地方政府有关宅基地建设标准、土地利用总体规划和村庄规划等审批宅基地建设申请。
（3）加强普法宣传，转变农民思想观念。针对农村生活环境相对封闭、村民的法律法规意识不强、土地情结根深蒂固的实际，土地管理工作者必须结合农村基层干部，利用广播、电视、报刊等媒体，加大对土地管理法律、法规和基本国策的宣传增强干部群众的法律意识和土地忧患意识，可将农村宅基地管理、国家有关保障政策制度等作为专题加以宣传，让广大农村居民认识和理解法律法规及政策制度，从意识上弱化农民的土地情结。
（4）规范宅基地流转市场，发挥市场资源调节作用。现行有关法律法规对农村宅基地使用权流转没有给予明确的法律地位，造成宅基地流转合法地位的缺失，基本上把市场力量排挤出了对宅基地资源配置手段之列，致使宅基地利用效率低下。因此，必须尽快制定和完善宅基地流转制度，确认宅基地使用权流转的合法地位。在合理的宅基地流转制度下，建立规范、有序的农村宅基地市场体系。农民进城后，宅基地将会成为农村非农建设用地市场的重要载体，这一市场的建立和完善，将促进城市化进程，促进城乡一体化。
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