政策规章制度的状况及优化.docx

政策制度的状况及优化
一、我国上市公司治理的现状
1.我国上市公司内部治理的现状
（1）董事会结构不合理，内部人控制问题严重
董事会是公司治理结构的核心，董事会作为公司法人财产权主体，行使经营决策职能和对经理人员的评价与监督职能。从董事会的地位和职能可知，董事会的质量如何，是关系到公司发展和广大股东利益的关键所在。由于我国上市公司国有股权的集中，董事会形成了由代表国家股或政府控制的法人股的大股东控制局面，很少有少数股权的代表。同时，由于上市公司多为原国有企业改制而成，原国有企业的高级管理人员成为上市公司的董事或经理，容易形成内部人控制局面。据实证研究，目前在我国上市公司的董事会中，将近50%的董事是由公司的“内部人”担任，而来自大股东的董事长的比例则高达53%，内部人控制一般可以通过两方面进行考察：其一是董事长与总经理的两职合一;其二是董事会成员的构成。公司即使有独立董事，在董事会中所占的比例很低，难以形成对执行董事和大股东代表的有效制衡当公司的经营状况不佳时，逐利的经理人员必然会提供虚假的信息为自己谋取最大利益。
（2）监事会名不副实，形同虚设
我国的公司治理结构在股东大会、董事会之外设立了监事会，负责监督董事会和经营者的行为。我国上市公司监事会大多数来自公司内部，主要由两部分组成，一部分由职工代表大会选举产生，另一部分由股东提名。职工代表由于工作上受公司董事会和经理的领导，很难对其进行监督;而股东方面的监事由于缺少必要的渠道，很难了解公司的实际经营状况。在当前股东利益至上的大背景下，监事会的作用往往被人忽视，实际上监事也很难开展监督活动，监事会的功能非常有限。同时由于我国《公司法》等法规在规范公司治理结构方面以股东价值为导向，只重视董事会的作用而忽视了监事会的地位，是监事会实际上只是一个受到董事会控制的议事机构。
（3）经理的选拔机制不完善
公司治理结构的一项重要内容是根据所有者和其他利益相关者的利益，由董事会选拔高层经理人员。但在我国，大部分的上市公司都是原来的国有企业改制而成，国有企业即使实现了公司制改革以后，其高层经营管理人员仍然是由党的组织部门或政府的人事部门任免的，或者党的组织部门或政府的人事部门仍然对其任免具有决定性的影响力。这种情况从原则上说并没有违反公司制度的根本原理，因为最大的股东本来就可以拥有董事长、总经理的任免权，这就像一个由私人家族控制的公司，这一家族有权按照他们自己的意志和方式决定公司董事长和总经理，但问题是党的组织部门或政府的人事部门是按照什么原则来选择公司高层经理人员的，他们能不能把最合适的人选派到合适的公司去任职。实际上在大部分国家控股或参股的公司中，仍然沿用计划经济条件下的企业干部管理办法和制度，由上级组织人事部门任免企业经理人员，所以一般只能着重于政治忠诚度和群众关系的考察，而很难以他们的经营能力和市场业绩作为任免的标准。这样就会经常发生所用非人的情况，而且即使出现力不胜任或经营失误的情况，也往往是易地就职，换一个同级的工作岗位了事。显然这种经营者选拔机制与市场经济的要求是格格不入的。
（4）对管理者的激励机制不完善
在建立激励机制方面，我国公司做了不少探索。但从整体上看我国高层管理者的激励机制还很不完善，概括起来存在以下一些问题：首先，领取报酬的管理人员所占比例偏小，“零报酬”现象较多。产生管理人员零报酬现象的原因主要有：第一，我国大部分上市公司的管理人员是由主管部门任命，还属国家干部不从公司领取报酬;第二，有的上市公司的管理人员从母公司或集团公司或关联公司领取报酬，而在上市公司挂职。其次，我国上市公司管理人员的报酬结构不合理，形式单一，绝大多数的公司高级管理人员的报酬实行年薪制并根据利润等指标完成情况确定年终分红奖金。最后，我国上市公司的高级管理人员持股数量较少、持股比例偏低、激励强度较弱。我国上市公司的高级管理人员平均持股19620股，占公司总股本的比例仅为0.014%。
2.我国上市公司外部治理环境的现状
（1）资本市场不规范
股票市场的非理性波动是世界范围内的普遍现象，但在我国，相对于西方国家成熟的股票市场，这一特征更加明显。投机力量在操纵上市公司股价时，往往需要借助于上市公司会计信息的配合。而在上市公司内部，长期以来尚未建立起一套行之有效的承认并体现企业中人力资本价值的利益分配机制。这使得作为利益主体的经营者特别是高层管理人员或者缺乏积极性、或者想方设法通过制度外的渠去谋取自身的利益。此时，很容易引发经理层操纵财务会计报告、配合公司股票炒作以从二级市场上谋取不正当利益的行为。
（2）并购市场存在缺陷
我国上市公司股份只有三分之一是可流通的，通过二级市场上的股票购买实施并购对绝大多数上市公司行不通，而对于三分之二非流通的国有股、法人股来说，由于涉及到国家、地方、企业甚至于个人错综复杂的利益关系其划拨和转让等还远远不能按市场经济所要求的效率原则来进行。在这种地方主义、本位主义的保护下，上市公司缺乏被接管或兼并的压力，从而降低了经理层的努力程度，也降低了上市公司会计信息造假成本，助长了其造假动因。
（3）经理市场缺乏竞争性
在经理市场方面，从需求角度看，在绝大部分国有上市公司中，管理人员的任命仍然存在浓厚的行政干预色彩，上市公司整体上还缺乏对职业经理人的内在需求;从供给角度看，虽然人才流动性较之过去已大大增强，但对职业经理人的行为管理和评价体系等还未形成，缺乏建立真正意义上的经理市场的条件。在这种状况下，代表国家行使产权主体职能的资产管理部门对经理层和管理方式行政化，缺乏公开化、透明化的市场竞争。这使得经理层不会有较大的竞争压力，其管理行为往往受“官本位”潜意识的影响，缺乏对自身企业管理生涯的长远预期，容易产生短期行为，即要么通过操纵财务会计报告粉饰任期内的经营业绩，以为下一次的调动和升迁打好基础;要么通过会计信息造假从二级市场上谋利。
（4）有关法律法规的不完善
我国的市场经济体制改革是自上而下的政府主导型，强调的是公共权力对市场的引导和干预，反映在《公司法》、《证券法》上就是过分注重对违法违规者进行行政、刑事制裁，而在民事责任制度方面则存在许多缺陷。《证券法》民事责任制度的缺陷主要存在于两个方面：一是对投资者诉讼的规定并未明确化;二是没有在立法上努力将防止“大股东掠夺”作为重要内容写人《证券法》之中，并且相应的处罚力度也不大。
二、优化公司治理的政策制度对策
在国外公司治理也存在较多的差异。我国从计划经济转向市场经济，因此，如何立足本国国情，借鉴国外法人治理结构的优点，实乃公司治理重中之重。因此，作者基于公司现有的外部政策制度的因素，尝试从优化国家法律、制度服务的角度来谈谈如何改善上市公司的治理结构。规范和优化上市公司的治理结构，我想加强以下几项工作是当务之急。
1.强化信息披露制度
信息披露公司治理的前提条件。实践证明，证券市场信息披露的充分和质量是促进公司治理改善的重要力量。无论日本，还是中国，都对证券市场的信息披露进疗了产格的规范，并对公司治理的信息披露提出了诸多委求。日本还专门制定了16条的公司治理原测，并在原测中对公司治理信息披露进行了明确规定。为真正使公司治理信息披露规范化和科学化，我们建议将公司治理信息披露纳入法律法规体系，加大处罚力度。首先由国家证券监督管理机关将上市公司的公司治理信息披露制度纳入法律法规体系，这对于一个大陆法系的国家尤为重要。其次要完善公司治理信息披露的监督控制机制，加大对公司风险信息的披露，采用高质量会计标准、审计标准和金融标准披露公司治理信息，以保证公司治理信息披露的可信度。
2.改革审计制度
为提高公司治理信息的真实性和高质量，建议改革我国的注册会计师审计制度。在我国，由于多方面的原因，注册会计师行业的执业水平还很低，远远达不到公司治理和经济决策的需要。为保证注册会计师的审计质量，建议采取下列措施：由另一注册会计师对审计进行质量检验：禁止向年度报告审计公司提供非审计服务;年度财务会计报告不得长期由同一会计师事务所和注册会计师进行审计，强制性更换注册会计师，或由股东直接提名注册会计师等，以保证公司治理信息披露的高质量。
3.建立和完善股东诉讼制度
国外法律和公司治理实践表明，股东派生诉讼是十分重要的公司治理机制，没有派生诉讼相配套，公司管理者受托义务，乃至公司目标的公司治理作用将大打折扣。目前，我国《民事诉讼法》和《公司法》、《证券法》，都尚未接受集团诉讼，使得股东私人既无法提起集团诉讼，也无法提起股东衍生诉讼，不能形成经济可行的诉讼机制。因此，应通过修改《公司法》、《证券法》，进一步扩大证券民事赔偿的范围、明确和细化民事责任制度，以及规定证券民事赔偿诉讼中存在的复杂法律技术问题等等。
4.完善累计投票制度
在我国公司治理实践中，公司董事都是由股东推荐并经股东大会选举产生的，由于推荐权通常都是由持股10%以上的股东作出，除在公司收购中遇到被推荐者落选者情形外，很少发生被推荐者落选的情况，于是大股东推荐往往等同于选举。尽管2002颁布的《上市公司治理准则》第2条规定：上市公司治理结构应确保所有股东，特别是中小股东地位平等，并对股东控股比例在30%以上的上市公司在选举董事上赋予了中小股东累积投票权，然而该准则效力与法律相比仍有很大的不足，并且没有相关的实施细则跟进。另外如果上市公司第一大股东和其它股东的持股比例相差悬殊，那么累积投票制度也无法发挥应有的作用，而公司治理准则恰恰将一股独大程度比较严重的上市公司纳人强制实施累积投票制度的范畴。
5.完善债权人有效参与公司治理的法律制度
由于目前我国的《破产法》是在特殊条件下产生的，它没有体现出债权人在特定条件下的控制权和资产负债重组的权力，为此，需要在法律上建立一种破产保护机制，让债权人在公司存亡的关键时刻能有效地行使资产控制权并进行资源整合，以保护自己的正当利益。建立引人债权融资而引起的事前（破产前）企业控制权的分享机制。目前我国上市公司的债权人对上市公司的重大决策不仅没有决策权，也很少有知情权。建立债权融资而引起的事前（破产前）企业控制权的分享机制，在企业破产之前，即控制权的转移还未真正发生时，债权人已经要求分享一定的控制权，能够在一定程度上控制企业风险和约束经理人的冒险动机，有助于改善公司治理和实现企业价值最大化。
6.完善独立董事制度
2001年8月，中国证监会发布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，全面引入独立董事制度。2002年1月，中国证监会和原国家经贸委联合发布的《上市公司治理准则》要求董事会审计委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会中独立董事占多数并担任召集人。但实践中，独立董事并没有起到制度设计的初衷，很多上市公司的独立董事成为“花瓶”，甚至大股东的“帮凶”。我国独立董事制度存在的问题主要是独立性不够。因此，上市公司独立董事在履行职责时，会不同程度地受到控股股东和实际控制人的影响。所以，我国首先应在更高的法律层面上规范独立董事的职权和定位。其次需要完善独立董事的选任程序，进一步扩大独立董事的数量。同时还要完善独立董事对公司重大事务的知情权、发表意见的权力保障制度。
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