我省农村最低生活保障规章制度建设对策研究.docx

我省农村最低生活保障制度建设对策研究
推进农村最低生活保障制度建设是建立完善农村社会保障体系的重要举措，对统筹城乡发展，促进农村社会稳定具有重大的意义。党的十六大报告明确指出，要“探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。作为一个农业大省，我省仍然还有相当比例和数量的农民没有彻底解决温饱问题，迫切需要得到基本的生活保障。但从目前的情况看，农村社保制度的建设发展还不能满足这一需要。尽管农村基本生活保障制度在我省一些地区已初具雏形，但大部分地区仍未真正建立起来。
当前，影响我省农村基本生活保障制度建设的重要因素有：
一是认识问题。长期以来，城镇是事实上的社保体系建设的重心。而对在农村推行最低生活保障制度，在认识上仍存在差距。如有的同志认为，农村孤寡老人有“五保”制度，农民有自己的责任田，吃饭穿衣有保障，在农村实行最低生活保障制度没有必要。还有的同志认为，农村贫困人口多，贫困程度深，在现有的经济发展水平下，推行农村低保，条件尚不具备。再就是政策宣传不够深入广泛，一些处于工作一线的乡村干部对“低保”知之甚少。有同志甚至认为，农村“低保”不过是传统农村救济工作的翻版，因而在实际工作中缺乏积极主动性。
二是政策问题。实行农村最低生活保障制度，尚缺乏相关的政策法规依据和必要的约束手段。目前，国务院和民政部还没有出台关于农村低保的规范性文件，国家也没有制定相应的法律、法规。因此，地方政府推进这一工作难度较大，具体体现在工作中存在管理不够规范、程序不够严格等问题，如：证、本、表、册不够健全完善，保障对象的申请、审批、注销程序和保障金的发放程序执行也不够严格，一定程度存在随意性和无序性。
三是资金问题。我省各地方财政多数属“吃饭”财政，农村最低生活保障资金落实存在较大困难。以XX市为例，目前，全市符合农村最低生活保障条件的农户31135户，人口68136人，若按现有每月保障补差15元/人计算，全市月需保障金102.2万元，年需保障金1226.45万元。多数地方的保障资金实行县、乡、村三级负担，其中乡村负担70%以上。据调查了解，目前，县级财政负担的少数保障资金尚可到位，乡级财政特别是贫困区多数属无力负担保障资金。村级负担的保障资金一般要求从公益金、公积金或村级集体经济中列支，但近几年农村自然灾害十分频繁，农村市场持续疲软，农民收入难以增加，有的地方甚至逐年减少，相反农村乱集资、乱摊派、乱罚款现象十分突出，农民负担不断加重，“三提五统”收缴困难，因此村级负担的保障资金也失去了来源。由于保障金的严重不足，优惠政策难以兑现。各地虽然为保障对象出台了一系列优惠政策，但在实际执行过程中，由于牵涉有关部门的切身利益，兑现起来难度很大。
我省是农业大省，建立农村最低生活保障制度，是建立与完善我省农村社会保障制度、深化经济体制改革和稳定社会的一个重要举措。农村最低生活保障是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。建立农村最低生活保障制度既能及时有效地保障农民群众的基本生活权益，又能促进农村社会经济稳定协调发展。
针对上述问题，结合部分市县开展农村“低保”工作取得的经验，建议着重从以下几个方面抓好我省农村最低生活保障工作。
（一）提高认识，加强领导。思想是行动的先导，农村最低生活保障制度能否尽快建立并完善起来，在很大程度上取决于各级领导的思想认识。只有党委、政府高度重视，并切实加强领导，积极组织与支持，才能尽快建立农村最低生活保障制度。要从农村社会经济稳定与发展的全局出发，进一步提高认识，增强紧迫感与责任感，重点消除畏难情绪。特别是经济欠发达地区要消除“本地经济条件差，农村最低生活保障制度不好建”的消极情绪，把建立农村最低生活保障制度列入重要议事日程，认真研究建立这一制度的政策措施。认真研究农村社会保障的总体政策与发展规划，将工作目标分解落实到有关职能部门和各地方政府，并强化考核和监督。要采取多种方式，利用各种机会加大“低保”政策的宣传力度，让群众了解哪些人该享受“低保”待遇，哪些人不该享受“低保”待遇，怎样申请享受“低保”待遇；让基层干部了解怎样开展“低保”工作，如何做好“低保”工作等等，通过广泛深入地宣传，使“低保”工作深入人心取得支持。
（二）因地制宜，确定标准。科学确定农村最低生活保障线标准，既要能保障农村贫困人口的最低生活，又要能防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。农村最低生活保障线的标准，应依据农民基本生活必需品的实际需求和财政的实际承受能力等因素确定。一是维持农民最基本生活的物质需要。鉴于目前农民住房问题已基本解决，应重点考虑吃饭和穿衣的需要。各地要在认真调查研究的基础上，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出。二是农村经济发展水平。主要考虑当地的人均国民生产总值、农民人均纯收入等指标。三是地方财政和村集体的承受能力。四是物价上涨指数。由于以上各因素是不断变化的，保障线标准应随着这些因素的变化而每隔一段时间（一般为一年）调整一次。为能尽快建立农村最低生活保障制度，保障线标准在起步阶段可低一点（但不要低于国家贫困线标准），以后随着农村经济的发展、农民生活水平的提高及物价变动情况而逐步调整。考虑到各地情况差异较大，目前，农村最低生活保障标准仍应以县为单位划线。
（三）多种渠道，争取资金。保障广大农民群众的最低生活是政府的职能，保障资金的来源应坚持政府为主的原则，把农村最低生活保障资金列入财政预算。要通过调整财政支出结构，增加保障资金在财政预算支出中的比例。考虑到农村税费改革后乡村两级财政的实际困难，应尽可能减低其负担比例。在积极争取国家支持的同时，逐步加大省、市两级财政转移支付的力度，确保低保资金足额到位。要在争取资金上不断开拓思路，走多元发展之路。政府应加强宣传和引导，鼓励企事业单位和个人扩大对“低保”的捐助。宣传媒体要多报道这方面的典型事迹，促进社会文明风尚的形成和光大。另外，社会福利彩票的地方分成部分也要划出一块作为农村的社会保障支出，取之于民，用之于民。
（四）严格管理，完善监督。一是实行动态化管理。保障金发放实行动态管理，享受期限原则上为一年，一年满后保障对象需进行重新申请、调查、审核和审批，同时对个人或家庭成员收入明显增加，人平收入已达到最低生活保障标准的，及时取消保障待遇，对符合保障条件的及时纳入保障范围。二是提高工作透明度。推行农村最低生活保障制度要坚持公开保障标准、公开保障对象的原则，严格接受群众监督。保障对象的确定，由个人向所在地村委会或乡镇民政部门提出书面申请，经调查核实后，由县级民政部门审批，确认为低保对象。坚持张榜公示享受人员情况及享受金额、举报电话，广泛接受村民监督。对群众有反映和举报的对象，要进行认真调查和处理，组织相关人员定期不定期深入到各乡镇和部分低保对象家中，了解情况和听取群众意见，并对资金的使用及兑付情况进行检查和核实。三是推行社会化发放。保障金实行按季由县财政直发，即由县财政将低保金直接拨付到乡镇农村信用社，低保对象凭证直接到信用社领取，确保低保对象能按时足额领取保障金。
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