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正确认知效能在政府制度改革中的地位和作用
摘要。温州的“效能革命”在全国引起了巨大的轰动，它在有效地促进政府社会管理方面，取得了较大的成功。但是，作为政府管理方面的一种改革措施，其作用是有限的。笔者通过走进温州看效果、走出温州看发展的思考，认为必须正确认识效能革命在政府管理改革中的地位和作用，把效能革命作为一个契机，辩证认识、重点突破、不断深入、全面推进，通过建立健全保证政府有效管理的长效机制，才能走出一条具有中国特色的政府社会管理新路子。
关键词：政府管理；效能革命；长效机制
一段时间以来，以民营经济大本营著称的温州，又一次以其政府首创“效能革命”而成为全国媒体的焦点。自新华社和《国际先驱导报》长篇报道后，全国各地反响强烈，参观、学习、取经者纷至沓来，又一次使温州“风光”了一把。那么，究竟其效能革命的成果如何。它能否真正使政府社会管理彻底规范起来，能否一劳永逸地解决政府社会管理中的诸多问题。我们通过走进温州看效果、走出温州看发展的思考，深深感受到，必须正确认识效能革命在政府管理改革中的地位和作用，把效能革命作为一种契机，辩证认识、重点突破、不断深入、全面推进，走出一条具有中国特色的政府社会管理新路子。
一、走进温州看效果——效能革命促进了政府的社会管理
《国际先驱导报》2004年2月13日一篇名为《效能风暴从温州席卷浙江》的署名文章，比较详细地报道了温州已开展半年多的“效能革命”的起因和进展情况，在全国起到了“一石激起千层浪”的作用。温州的效能革命起源于2003年春节前后。当时，XX市委、市政府召开了一次在外经商回乡过年的“温州老板”座谈会。会上，“温州老板”们被市领导的真挚热诚所感动，大家敞开心扉，坦诚地道出了之所以有这么多的温州企业家不惜背井离乡、携家带口去外地“发展”，其中一个很重要的原因是政府职能部门的服务不到位，伤了大家的心。有的企业家跟市长“掏心窝子”：“同样是办事，为什么我们在外地两三个工作日就能搞定，而在温州却要拖上半年甚至更长时间。”大家反映：有些部门的工作效率，不是促进发展，而是阻碍发展我们不是不想在家乡投资发展，而实在是企业拖不起。他们尖锐地指出：在温州办企业，最艰难的是用地；最麻烦的是审批；最头痛的是检查；最反感的是“三乱”；最害怕的是报复。正因为如此，近年来温州的发展软环境不断恶化，gdp相继下滑，千亿资金外“逃”，世界银行网站对中国23个城市政府效能排名温州居于末位。严酷的现实令人震撼……新一届市委市政府领导班子感慨万千，企业家的发言让他们找到了“温州模式”退化的症结，看到了政府效能低下的弊端。痛定思痛，他们果断地在全市范围内掀起了一场被称为“洗心革面工程”的效能风暴，要求通过效能治理，实现“以硬措施改善软环境，以软环境促进大发展”的目标。“效能革命”通过近一年的实施，取得了明显的效果：
一是行政效率大为提高。效能革命的第一枪就是针对群众反映最强烈的职能部门办事拖拉、吃拿卡要等问题的“四条禁令”：严禁有令不行、严禁办事拖拉、严禁吃拿卡要、严禁态度刁蛮。根据这些禁令，先后处理了违禁公务员575名；建立行政审批中心，集中工商、税务、财政、公安等部门，实行一站式审批和服务；实施了限时办结制度。比如，在市政府最近一次研究围垦造地工作会议上，市长刘奇哼起了《丢手绢》的儿歌，批评有关职能部门办事就像小孩子丢手绢，“手绢”一丢就逃，只讲程序，不讲效率。要求有关部门审批项目，在手续齐全、保证安全的前提下，该简化的手续就要简化，不能因为部门间的关系而影响工程进度。最近又配合《行政许可法》出台了一系列配套规章制度，进一步缩短了办事时间，提高了行政效率，大大方便了企业和群众。根据笔者在基层的调查，绝大多数企业和群众，对此深有感触，比较满意。随着行政环境的改善，一些外迁企业开始返迁；一批新企业、特别是外地企业纷纷在温州落户。
二是精神面貌大为改观。针对过去政府部门的“衙门作风”，效能革命主要从公务员的精神面貌、服务态度和质量上下功夫。坚持以人为本的指导思想，分行业、分部门层层制定服务守则，提出服务形式和质量的具体要求。过去那种“门难进、脸难看、事难办”的现象已大为改观。据《温州商报》民意调查显示，效能革命前后，群众对政府机关工作人员工作态度的满意程度已从23%提高到78%，可以说发生了飞跃式进步。
三是用人机制大为改进。温州的各级领导机关过去在用人方面，存在很大的“人情风”、“关系学”现象。一些人概括温州一些单位在用人上的情况是，要么有权，要么有钱。有权，即有掌管人事任免权力的上级领导作靠山，也就是旧社会那种“朝中有人好做官”的意思；有钱，即在各种选举中，可通过花钱买选票办进行贿选，这在一些基层单位选举中比较多见。在这次效能革命中，市委市政府通过制定各种用人方面的规章制度，坚持公开、公平选拔任用干部的原则和办法：如公务员的公开考选、领导干部的公开招聘、任前公示、领导班子集体票决、用人责任追究等制度，取得了较好的效果。现在，在温州的干部队伍、特别是领导干部队伍中基本形成了“能者上，庸者下”的风气和竞争意识，公开竞争的多了，背后议论搞小动作的少了。加上温州民营经济原本就十分活跃，一些公务员干不好或者不想干，就辞职下海、自谋生路也习以为常，使得干部的升迁、进退基本进入正常化轨道。
以上这些情况表明，温州效能革命实施一年来，确实对政府管理职能起到了推进器作用。由政府主导的效能革命对于医治目前体制下的政府社会管理痼疾，无疑是一支有力的“强心针”。
二、走出温州看发展—效能革命并非政府社会管理改革的治本之策
源起温州的效能革命诚然起到了巨大的作用，对提高政府社会管理能力有不可磨灭的贡献。但无论从温州的现实，还是从政府管理改革的根本目的来看，效能革命的作用毕竟是有限的。正如我国行政管理学的权威、中国人民大学行政管理研究所所长毛寿龙教授所指出的那样：不能把效能革命的作用估计得过高。
首先，效能革命只能是集中冲击政府社会管理中的某些弊端，而不能完全实现政府管理体制的规范化、科学化。
政府社会管理作为社会公共管理的重要组成部分，不仅肩负着政府对社会各方面公共事务进行协调管理的重任，而且即使在政府管理这一块，其内容与职责也是十分复杂、十分广泛的。更何况，随着我国经济社会迅猛快速发展，政府管理中的问题，会层出不穷地产生。要使其不断完善，就必须从多方面不断地规范化、科学化，以求逐步建立起符合中国特色的比较完善的政府管理新模式。面对这样复杂而又艰巨的任务，显然不可能通过一两次“效能革命”一蹴而就。从温州乃至全国各地先后所开展的“效能革命”内容来看，一般都是针对本地区政府社会管理上的薄弱环节，有的放矢地施行某种改革措施，其目的性、针对性十分明显。因此，它也只能是整个政府社会管理中某些局部的改革措施，其地位和作用带有明显的地域性和局限性。由于各地经济社会发展程度不一，政府管理中存在的问题也各有千秋，解决的方法也会有较大的差别。所以，效能革命就只能集中冲击政府管理中的某些弊端，而不可能完全实现政府社会管理整体上的规范化和科学化。
其次，效能革命对政府管理中出现的问题只能治标，不能治本。在我国现阶段，政府社会管理的根本问题是政府职能的科学化。政府作为掌握公共权力的机构，其基本职能就是维持、处理社会公共事务。它的本质要求是保证全社会公平与效率的实现，理想目标是实现高效率基础上的高度公平。随着社会的不断发展，政府职能的内容和形式都将发生一定的变化。从全世界来说，不同社会性质国家的政府职能虽然有很大区别，但在进行社会管理这一点上却是完全相通的。例如美国，它的行政体制和政府规模虽与我国差别甚大，其联邦政府在组织国内经济建设方面的作用远远不及其国防和外交方面的作用；而我国中央政府在组织国内经济发展中的作用远远大于美国。但两国中央政府都有很多的社会公共事务管理职能，这一点却是相同的。在政府对社会公共事务进行管理时，如何正确地、恰当地发挥政府的作用，为社会成员提供及时、高效的服务，以满足社会成员的需要，推动社会的发展，也就是使政府职能的发挥高效化、科学化，这才是现代社会不同性质条件下各种政府的共同目标。但是我们必须清醒地认识到，要实现这个目标，在我国目前的情况下，仅靠通过开展“效能革命”这样的形式，其作用是有限的，它只能实现局部的、现阶段的部分目标，无法实现长远的、全局的、根本的目标。
最后，“效能革命”的方式只能是临时之举，并非长久之策。正因为“效能革命”是我国一些地方有针对性地对政府社会管理方面的弊端进行改革的临时措施，在实施过程中其内容和对象都有一定的局限性。除了它实施的内容会随着情况的变化而发生变化等体现出其暂时性以外，它在实施过程中还将出现一些其它可能性。正如毛寿龙教授所担心的那样：在“效能革命”中，具体行政官员实际上处于弱势地位，他们有没有可以申诉的平台。可不可以平等地与监察部门对话。那些被撤职的官员是否真的是“滥竽充数”，他们心服口服吗。一个比较典型的例子是江苏XX市委书记仇和，一直通过比较极端的手段推行行政改革而引起争议，这也进一步说明单纯“运动”式的“革命”，很可能带来某些不尊重法制、不尊重老百姓的人权、不尊重具体行政人员权利的“人治”大于“法制”的现象。在我们的许多政府官员中，骨子里往往还是习惯于用“革命”“运动”等形式，急功近利地解决复杂的社会问题，甚至不排除个别地方还会出现极个别的故意制造轰动效应的“作秀”行为。所以，我们提倡的政府应该是一个有限政府、法制政府，凡是没有法律依据的事，政府都不能做，我们的政府管理改革必须以人为本，以公共福利为本。政府的作用不是统治，而是服务。只有把握这几点，政府的社会管理改革才有望在一个比较公平、专业的框架下推行，而避免过去那种“政治运动”所带来的片面性和后遗症。
三、把“效能革命”引向深入——建立健全保证政府管理效能的长效机制
为了比较全面、彻底地进行政府社会管理的改革，需要在肯定现有“效能革命”基础上，将它进一步引向深入通过建立健全保证政府管理效能的长效机制，来实现政府管理职能的规范化和科学化。
第一、必须深刻认识影响政府效能正常发挥的根源。
在我国，政府管理效能之所以难以正常发挥，主要根源在于传统观念和传统体制这两方面。从传统观念上看，长期以来的“官本位”、“权本位”观念和人情观念罪不可赦。在一般人的眼里，从古至今“官”就是“权”，权就意味着可以任意支配人，有权就有势，有势就可以压人。因此，当权者无视法制，仗势欺人等不正常现象反而被习以为常。人们即使有意见，也无可奈何，只能忍气吞声地服从。另一方面，我国长期以来就是一个情重于纪律、重于原则甚至法律的国家。在人与人的关系中，离开原则甚至法律讲亲情和交情、讲义气的现象普遍存在。正是在这种说不清、道不明的温情脉脉的人情面纱掩饰下，往往把政府的管理职能忘得一干二净，“章子不如面子”、“熟人好办事”、“收了人情乱办事”的情况比比皆是。这种传统观念形成一张铺天盖地的“关系网”，把所有的人都“网”在里面，使你挣脱不了，最后只得束手待擒，成为人情关系网的俘虏。传统观念上的这两个大敌，其能量之大，无法估量，对政府社会管理的障碍之大也是很难计算的。
从传统体制上看，不仅历史上长期的封建专制制度给我们骨子里注入的专制思想和意识存在很大影响，而且建国以来较长时期的计划经济体制及与之相应的高度集权的政治体制，也像一把沉重的枷锁，把我们的思想与制度牢牢地套在原有的桩柱上，在政府管理问题上，相比经济体制的变化更难以有所作为。即便是有些小打小闹的改革，也还是“带着镣铐跳舞”，没有从根本上获得解放。一方面政府把自己看成是“万能政府”，管了许多不该管的事情；另一方面，由于“心有余而力不足”，许多该管的事情又管不好。比如，温州许多地方政府现在最感头疼的两件事：缺地、缺电，有的地方还缺水，使不少企业忍痛“逃离”温州，已经给温州的经济发展带来了难已估算的损失。本来这是政府公共服务的重要内容，但是，在现有体制下，基层政府毫无办法、无能为力。因此，不从体制上下功夫，不从根本上转变政府职能，要想实现政府管理的科学化是困难的，或者说是不可能的。
第二、必须健全保证政府管理效能的长效机制
政府的根本职能是为人民群众办事，衡量政府效能的首要标准就是能不能为群众快办事、办好事。所以，政府必须建立健全规范、科学的办事机制，包括建立健全科学的办事程序和办事制度；杜绝“人情风”、“关系网”，一切以法律和有关纪律、制度为准则；建立依法、合理、快速、有效地为人民群众办实事的一整套服务性制度、办法、措施，尽可能地简化手续，量化标准，使人民群众一进门就能明白办事程序，办理中能很快得到合理满意的答复，快速地使问题得以解决。
其次，要健全科学的用人机制。在继续实行现有的领导干部考任制、集体领导票决制、任前公示制、任期考核制等行之有效的制度基础上，进一步拓宽思路，根据不同行业、不同类型的人员，制定严格、适合的用人制度，杜绝任人唯亲和“买”官“卖”官的丑恶现象。
再次，要建立健全有力的上下级制约机制。在政府管理过程中，过去较多的是上级通过各种办法来制约下级，而很少从制度上保证下级、尤其是广大人民群众对上级的制约。“不受约束的权力必然导致腐败”，这已为许多领导干部蜕变犯罪的事实所证实。因此，必须想办法建立健全有力的上下级制约机制。除了加强上下级之间目前使用的民主监督、批评与自我批评等制度外，还可通过诸如“听证会”之类的好机制，使上下级都彼此处于监督与被监督的体制中，不会因为领导者和被领导者的纯私人感情而处事待人。特别是要保证下级对上级的制约落在实处。
最后，要建立健全严格的监督机制。我国各级政府的现行管理中并非没有监督机制，而是因为各种原因，使得监督机制漏洞较多，有时甚至是形同虚设。如何使监督作用渗透到政府行政管理的链条中，建立起严密的监督机制，类似于西方国家的“三权分立”形式，达到相互牵制、相互制约的作用，这方面还存在较大的发展空间。如XX省以“三权四中心”的模式，在规范政府社会管理方面进行了有益的探索：以行政服务中心和招投标中心规范事权；以会计核算中心规范财权：以科学地干部选拔机制规范人事权；以经济发展环境投诉中心扩大监督权等，值得各地进行改革时思考和借鉴。
第三、关键在于提高公务员素质
其实，说到底，一方面制度由人制定，另一方面也得靠人来具体执行。因此，衡量政府管理效能的好坏，最关键的还得靠执行制度、进行具体管理的广大公务员，依据他们的高度自觉性和整体素质来判别。因此，必须通过各种途径，提高其素质。
首先，要使全体公务员真正树立起服务意识。要让他们懂得自己手中的权力来自于人民，也必须服务于人民，而不是用来以权谋私的工具和资本。只有解决这个问题，才能提高公务员的整体素质。
其次，要教育和帮助公务员牢固地树立奉献精神。在市场经济条件下，人们追求个人金钱和物质财富的合法积累，是无可厚非的。但是，务必使全体公务员明白：自己的岗位是为民服务的岗位，是人民公仆的岗位，是万众瞩目的岗位。这个岗位的特殊性就在于它的公众性，决定了其在岗者必须为民奉献，而不能单纯讲索取。你既然在这个岗位上，就必须严格履行岗位职责，遵守这个岗位的规则。只有真正从思想深处上明确它，才能像新时期领导干部的楷模——郑培民、任长霞那样，权为民所用、利为民所谋，毕生奉献为人民。
最后，要大力增强公务员的服务本领。目前我国已进入信息化快速发展的现代化时代，政府管理的许多环节也已进入现代化阶段。公务员在有了良好的政治思想品德素质的前提下，还必须通过各种办法来增强自己的服务本领，提高自身的能力素质，尽快适应现代社会生活的快速发展步伐。只有具备较高的能力素质，才能对政府管理的科学化起到较大的促进作用。因此，我们有理由相信，在“效能革命”的强劲推动下，通过全体公务员的共同努力，建立起健全、有力、高效、科学的政府运行机制，我国的政府社会管理一定会迎来绚丽美好的春天。
参考文献：
1.效能风暴从温州席卷浙江，国际先驱导报，2004-2-13.
2.[美]尼古拉斯·亨利：公共行政与公共事务（第八版），2002.
3.张良：公共管理学，华东理工大学出版社，2001.
4.汪宛夫：大变革：用制度革去“腐败源”，领导科学，2004（6）.
5.“效能革命”勿忘“三公”，国际先驱导报，2004-2-13.
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