宅基地使用权流转规章制度的法律知识的介绍.docx

宅基地使用权流转制度的法律知识的介绍 试论农村宅基地使用权的流转 朱晏晗烨摘要。宅基地使用权是物权的一项重要内容，宅基地使用权的适度流转不仅关系到土地的集约利用我国商品经济发展和农民财产权利的有效保障而且关系到国家的建设发展和社会的长治久安。探讨宅基地使用权流转的现状，提出宅基地使用权自由流转的设想。 关键词：宅基地使用权流转农村 正文： 宅基地使用权是无权法律体系中直接涉及农民权益的核心问题之一1。宅基地是我国农民的安身立命之本，宅基地使用权是农民土地权利中的基础性权利，其能否合理适度流转不仅关系到土地的集约高效利用问题和农民财产权利的保障问题，而且关系到农村的稳定和繁荣，关系到农村经济和社会的可持续发展。然而我国对宅基地的使用权采取限制流转的做法，并且严格禁止你农村居民的住宅和宅基地在城乡居民之间的流转。虽然这是由我国宅基地使用权的用益物权性和社会保障性决定的，但随着我国经济的发展，现行的宅基地流转制度已经不适合。建立更为完善的宅基地使用权制度，逐步放开宅基地使用权的流转已经是社会发展的必然。 一，农村宅基地使用权的概念 宅基地使用权是指自然人（主要是农村村民）依法享有在集体所有的土地上建造、保有房屋及附属设施的用益物权2。按照土地管理法对土地用途的分类，宅基地属于建设用地，宅基地的使用权也是为了对他土地使用价值加以利用而设定的权利。 二，我国现行的宅基地使用权流转的立法制度 我国物权法第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理法等法律和有关规定。”我国土地管理法第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市 规定的标准。”1997年5月18日的中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知规定：“用于非农业建设的集体用地，因与本机体外的个人和个人一土地入股等形式兴办企业，或向集体以外的单位和个人转让、出租、抵押附着物而发生土地使用权交易的，应依法严格审批，要注意保护农民利益。”这在一定程度上是承认宅基地使用权是可以随同附着物处分的。土地管理法第六十二条第四款规定：“农村村民出卖出租住房后，再申请宅基地的不予批准。物权法第一百八十四条和担保法三十七条都规定宅基地使用权不得抵押。1999年国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知（国办发199939号）中规定，农村居民的住宅不得向城市居民销售，也不的批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得违法建造和购买住宅发放地使用证和房产证。 国务院关于深化改革严格土地管理的规定（国发200428号）中规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地。2004年国土资源部颁发的关于加强农村宅基地管理的意见地十三条规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购置宅基地和违法建造的住宅发放土地使用证。”关于我国宅基地使用权的流转问题，部门、地方性法规和规章也作出了规定。新疆维吾尔自治区农村宅基地管理办法第十五条规定，村民住宅依法转让、继承、赠与等原因造成土地使用权变更的，向原登记机关申请集体土地使用权变更登记，有县（市）人民政府换发集体集体土地使用证。河北宅基地管理办法中“农村村民中多余的住宅应当转让。”由此可见目前我国的法律法规对宅基地使用权的流转规定市极其混乱的，但整体上的趋势是：我国宅基地的流转是采取限制流转的办法，并严格禁止农村村民的住宅和宅基地在城乡居民之间的流转。因此宅基地的使用权流转收到严格的限制，由于我国法律规定宅基地使用权不能用于抵押，根据我国“房地一体”的习惯，存在于房屋上的抵押劝人的抵押权得不到实现，因此我国现行的宅基地使用权流转制度对土地的集约高效利用及社会主义经济的发展是极大的障碍。 XX市政府办公厅市政府金融办等部门关于XX市农村产权抵押融资总体方案及相关管理办法的通知（成办发200959号），其规定，抵押人办理农村房屋抵押应同时具备以下条件：一是合法取得的集体土地使用证（使用权类型为集体建设用地使用权）和房屋所有权证，且征得本集体经济组织同意；二是承诺设定抵押的房屋在依法偿债后有适当的居住场所；同时还规定，抵押人 办理土地性质为宅基地使用权的农村房屋抵押时，应将该房屋所占用范围内的宅基地使用权变更为集体建设用地使用权，向集体土地所有权人申请办理集体建设用地使用权的出让，承诺今后不再申请宅基地，并在国土资源管理部门办理集体建设用地使用权登记手续，办理集体建设用地使用权出让的土地价款，由农村集体经济组织按照集体建设用地使用权基准地价的一定比例合理确定。如果借款人无法正常偿还贷款的，抵押权人可与抵押人协商以抵押房屋拍卖或变卖所得的价款受偿，也可由农村房屋所在集体经济组织或者由农村产权抵押融资基金收购，协商不成的，抵押当事人可根据合同约定，向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼，处置抵押的农村房屋时，本集体经济组织及其成员在同等条件下有优先购买权。 三，现行宅基地使用权制度存在的问题 （一）现行宅基地的使用权流转制度并不能做到“物尽其用” 实际上严格限制宅基地使用权的流转并不能做到集约高效利用土地，有效保护耕地的目的。宅基地使用权流转的复杂性和具体操作流程的非严谨性决定宅基地使用权的流转非常困难，致使村民难以进行流通，宁可让它闲置，如建了新房不退旧房，如果允许进行宅基地自由流通的话，旧房可以流转出去，这样土地的集约高效利用就有可以实现的基础。 （二）现行宅基地使用权的流转制度并不能长期实现社会保障 国家限制宅基地使用权的流转固然有利于农村的住房保障。但市场经济条件下，由于市场经济的开放性和流通性，农村土地对农民的的基础性作用大大削弱。一方面，随着市场化进程的加快，农民大量涌入城市，严格限制宅基地使用权的流转，虽然能保证“居有其屋”，但将农民紧紧束缚在农村之中，会影响农民身份的转换，不利于我国城乡二元结构的优化发展。无法真正解放农村生产力，不利于农村经济的发展。另一方面，随着我国经济的快速发展，农村社会保障体系应该随着工业反哺农业的推进逐步完善，而不是仅依赖于土地提供的社会保障。 （三）现行宅基地使用权的流转制度不利于融资 随着三农政策的落实，社会主义新农村的推进，越来越多的农村家庭转向于非农产业，此时住宅和宅基地等不动产就成为大多数农民能够提供给银行作为担 保来进行融资的担保物。如果限制宅基地使用权的流转将极大的阻碍新农村的进程与社会主义市场经济相悖。 四，宅基地使用权的现状 （一）城市化进程加剧了农村宅基地的闲置 从城市化国家的发展过程来看，随着城市化水平的提高，劳动力就会相应地从农村转移到非农业，从农民转为产业工人。在计划经济时代，人口和要素的流动受到严格的限制，宅基地制度安排承担着稳定农村社会等基本功能，但随着市场经济体制的逐步建立，城乡户籍制度的放松，我国城市化进程明显加快，大量农民涌人城市，据统计，从1980年到2007年，由职业转换、身份转换和代际转换原因，约有4亿农民转移到城市成为城市居民，其中有相当一部分农民在城市已有稳定的工作和收入，已融人城市的节奏，但其在农村的宅基地仍然闲置。农村人口的减少，使得农村建设用地需求减少，相当一部分宅基地闲置，而城市化的加快，城市建设用地需求必然增加。显然，现行的宅基地资源并未在统筹城乡的背景下得到合理的的配置。 （二）使用权流转市场的无序性 现行法律严格限制宅基地的流转，但是宅基地流转又十分必要，因此现实中宅基地的流转是十分普遍的事实，由于法律的限制性导致宅基地使用权的流转市场没有法律法规来规范致使交易市场比较混乱。现行宅基地使用权流转市场 五，实现宅基地使用权流转的必要性和可操作性 （一）必要性 宅基地使用权的用益物权性决定了宅基地使用权必然要流转；社会主义市场经济的必然要求；全面推行城乡二元结构，促进社会主义经济发展的题中之意；实现农村土地的集约高效利用，确实保护耕地的客观要求。 （二）可操作性 首先，法律制度是“根源于物质的生活关系”3。“都只是表明和经济关系的要求而已”4.因此法律制度是为更好的发展经济实现社会生活而立，并非是一成不变的，因此从法律的框架修改而言具有可实现性。 其次，限制宅基地使用权的流转并没有从实际上进行了严格的控制，只是更多了一些非法的宅基地使用权流转的情况存在，因此在宅基地的使用权流转问题上有巨大的“隐形市场”的存在，全面落实宅基地使用权的流转只是对现有现象的肯定话，但是它却利于实现土地的集约高效利用，同时也降低了当事人的交易成本和风险，有利于双方利益的保护。 再次，农村经济的发展和城镇化步伐的加快，农村房屋潜在的交易量日益增大，城市人口老龄化等原因导致的“城里人下乡”及农民工进城发展等人口流动潮流的出现等让农村宅基地的使用权的流转有了可以实现的基础。 六、完善宅基地使用权流转的若干建议 （一）兼顾宅基地使用权的用益物权性和社会保障性 宅基地的社会保障性确保了农民的居住问题用时兼顾用益物权性，即允许宅基地使用权的流转确保了农民可以在基本生活保障的条件下有更多的发展农村经济的出路如利用宅基地抵押的融资发展非农产业。 （二）完善宅基地的登记制度 宅基地的使用权是从所有权中分离出来的，是用益物权的一种，因此也决定了宅基地的使用权流转必须采用严格的登记制度。 （三）建立完善的宅基地使用权收益分配制度 因为宅基地是他物权，因此宅基地的流转收益应制定合理的分配制度。根据公平原则，农民如果将宅基地使用权单独或连同房屋一起流转，所得收益应该在农民、集体和国家之间进行合理的分配。当农民以无偿方式取得的宅基地使用权，一旦将其流转，村集体则凭所有者身份分享一部分土地收益，该部分收益可用来进行村庄建设，以改善村民的居住环境。当农民以出让方式取得的宅基地使用权，此时农民已经按照市场价格支付了土地使用费，当然可以单独或连同房屋一同流转，其收益归农民所有。农村集体分享土地收益的具体方式和比例，应该由集体 讨论决定，国家不易干涉过多，只要做好规范评估、管理好房地产市场等基础工作即可。国家作为管理者，其收益主要体现在税收方面，应该建立城乡一体化的不动产税收体系，合理调节不动产的收益分配，如“集体直接出让宅基地进行房地产建设的，国家应该收取所得税；农民转让土地有增值税收的，国家可以收取土地增值税等。” （四）加强宅基地的调查和土地私有权的确认 宅基地使用权的流转会给农民直接带来经济效益，因此为了防止乡村干部以权谋私，应对宅基地进行严格的调查符合法律法规的才给予登记注册。 （五）建立农村宅基地的有期限与有偿使用制度 物权法明确将宅基地定位一种用益物权，理论上讲，他物权的存在是有期限的，但现实中是只要房屋存在农民可以用继承、受赠等方式一直延续下去，不利于节约土地，建立此制度则可以对期满的宅基地使用权收回，避免浪费。 （六）明确宅基地使用权的流转范围 当下我国农村宅基地使用权只能在本集体经济组织内流转，这是不符合市场经济发展需要的，严重阻碍了城乡一体化进程。如果允许了宅基地的流转，同时也就应该打破原始宅基地使用权流转的边界。扩大宅基地的流转市场，允许宅基地使用权在城乡之间的有条件的流转。第9页 共9页