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我国国库集中支付制度改革中的问题及对策
九届全国人大四次会议提出，要改革国库制度，建立以国库单一账户体系为基础的现代化国库集中收付制度。2001年7月，中央选择了水利部、科技部等6个中央部门作为试点。这一年，按新的运行模式和管理办法，拨付8859笔财政资金，共计114亿元。2002年，试点部门增加到23个，共有612个基层预算单位，486亿元资金纳入国库集中支付范围。2003年，实行国库集中支付的部门有82个，2004年扩大到100多个，2005年中央级部门将有可能全部实现国库集中支付。地方国库集中支付改革试点工作也在同步进行，北京、上海、广东、江苏等省份相继在各个层次的财政部门推行了国库集中支付改革。集中支付制度改革试点工作取得了显著成绩，不仅改变了资金拨付方式，硬化了预算管理，加强了财政监督，而且在很大程度上提高了我国宏观调控能力。同时，在集中支付改革试点工作中，也出现了一些突出的问题。
一、国库集中支付改革推进中存在的问题
（一）预算管理体制本身还不够完善1.预算科目设置不甚合理。预算管理包括预算的编制、审批、执行、决策与评估，预算科目的设置是这些内容的基础。我国现行预算科目的设置，尚没有和国际通行的“政府财政统计账户”接轨，不适应市场经济下公共财政框架的要求。在中国政府预算的27个科目中，约有三分之一涉及经济建设（基本建设、科技三项资金挖改资金、支农支出等），文教、科学、卫生等公共事业归入了一个科目。而在联合国政府功能分类以及国际货币基金组织建立的政府财政统计（gfs）分类中，应该由政府做的经济建设项目很少，公共事业才是政府日常工作中最应该做的。另外我国部门预算还没有完全铺开，多数单位和地区在其预算项目中，往往只填“类”、“款”、“项”，即便填到“目级”，很多子项和子目都没有填报，使得财政部门在具体操作中仍然不能对每一笔资金的流向实行有效监控。
2.预算准备时间不够，预算审批质量不高，流于形式。预算准备过程应该致力于：（1）确保预算适合宏观经济政策和资源约束的要求；（2）资源分配遵循政府政策；（3）创造一个良好的营运管理条件；（4）对财政风险予以明确的考虑。这一过程需要预算与政策的联结、依据宏观经济筹划构造预算、建立严格的预算限额制度、界定主要参与者的职责。这是一个庞大而系统的工程，在我国现行预算管理体制下，从开始预算草案到最终编制只有大概半年的时间，比较仓促。目前，全国人民代表大会审查和批准政府预算草案一般在当年的3月份，实际上在此之前的预算执行活动不具有法律依据。政府预算报经人大审批只有十几天时间，而政府给人大的预算太粗。人大代表中很多不是财政专家，特别是在复式预算及部门预算的编制条件下，对预算审查的技术要求很高，人大代表对财政预算难免会审批不当，这就使中国的预算审批不可避免地流于形式。
（二）财政资金支付信息不对称，集中支付存在潜在风险1.我国国库自身的信息化程度不高。沟通国库部门、预算单位、收缴支付执行机构和代理银行间电子化信息系统不完善，没有实现联网；应用软件不一致，存在大量重复劳动；处理的数据口径不统一，无法实现共享；预算部门上下级单位之间的网络不发达，加大了汇总的工作量，降低了实效性。
2.市场信息不充分。我国市场经济还不完善，无法准确得到全国的市场行情和价目，国库很难准确地对用款单位的付款申请实施事前的监督和审核。这种信息不对称可能诱发寻租行为。国库集中支付的风险主要表现在：预算单位或其有关人员伪造虚假收款人、虚假合同、虚假用款申请，提供虚假收款人账户；预算单位及其有关人员与基层代理银行及其有关人员合谋骗取或转移财政性资金；基层代理银行及其有关人员违规转移财政资金。
二、进一步推进国库集中支付改革的设想
（一）全面规范政府预算管理1.规范预算准备环节和预算审批环节。第一，提前预算编制时间，提高预算编制水平。财政部门应尽早进行预算准备工作，以便各事业单位能根据本部门的实际情况进行比较周密的收支预测，并提出预算建议数。同时，财政部门也可以更加深入仔细地核查预算单位上报数的科学性，做出有针对性的修正意见。要以反映财政的功能和资金的最终用途、去向为标准改进预算科目设置，并且在此基础上全面铺开部门预算。报送人民代表大会的预算草案一定要科学、完整。第二，将预算审批时间提前并延长，建立专业论证和公众听证制度。政府预算草案经人民代表大会审批成为具有法律效力的政府预算，这一过程应在执行年度开始之前完成，人大代表应可以委托社会经济学家组成的专家小组对政府预算的审批进行协助，并建立公众听证和询问制度，将其论证的结果形成意见书交给人民代表大会以供参考，确保审批的科学性和严肃性。
2.规范预算执行环节。第一，进一步完善政府采购制度。目前，我国政府采购的管理体制和运行体制已初步形成，但与规范的采购制度还有较大差距，需要进一步完善。首先，政府采购的项目和方式要多样化和全面化。其次，政府部门的工作重点应该放在制定采购政策和采购管理办法上，监督采购政策、管理办法的落实，处理采购工作中的纠纷，并负责对采购管理人员的培训等。第二，建立发达的电子信息网络系统。为确保国库集中支付体系的高效率、高速度、低成本，财政国库部门、政府支出部门和银行部门之间必须建立协调的信息管理系统，保证财政部门能及时获得有关财政支出的信息和资料，并对每笔财政资金的运行进行有效的控制和监督。在澳大利亚，根据国库单一账户核算、信息分类管理及资金结算划转的要求，财政部设有财务信息资源管理系统，各财政支出部门设有epic信息输入控制系统，各支出机构设有agecies管理信息系统，联邦储备银行设有rba银行会计核算信息系统。四大信息系统互相补充和协调，共同构成反映和管理政府财政资金支出运作的完整的信息网络体系。这些很值得我们借鉴。
3.加强政府预算监督。有效的预算监督制度需要发挥预算监督体系不同层次的作用。我国建立有效的预算监督体系需要做到以下几点：完善中国的人民代表大会制度，加强预算监督立法；发挥财政、审计部门以及社会中介机构在预算监督中的积极作用；提高公民公共决策的参与热情，强化舆论在预算监督中的重要作用，增强中国预算监督体系的有效性。
（二）健全有关的法律法规随着中国大刀阔斧进行国库管理制度的改革，我们主观上对于预算理念及其相应规则的认识发生了变化，与国库集中支付相关的法律也应随之调整。
1.修订与国库改革不相适应的法律法规，使之符合实际需要。一是修改那些与在国库试点中行之有效的做法相冲突的法规；二是按照建立现代国库制度的要求，根据改革发展方向，对相关工作做一些具有前瞻性的规定，使之在相当长的时间内能指导规范实际工作，保持法律法规的相对稳定性。全国人大常委会预算工作委员会已于2004年3月22日对外发布了《预算法》修订工作正式启动的消息。财政预算管理相关法律法规修订工作已经拉开帷幕，需要修订的还有《预算法》实施条例、《财政总预算会计制度》、《国库会计核算办法》、《中华人民共和国国家金库条例》及其实施细则、《行政单位财务规则》、《事业单位会计制度》等。
2.制订相关法规，使国库改革工作有法可依。结合试点的情况，将一些措施以法规的形式固定下来，并根据现代国库的要求，借鉴国外经验，制定《中华人民共和国国库法》、《国库法》实施细则以及国库集中支付管理办法等。
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