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略论领导制度改革与改善和加强党的领导
——学习邓小平关于领导制度和机构改革的论述
王进
改善和加强党的领导，是邓小平同志的一个重要思想。值得注意的是，小平同志的这个思想，是在《党和国家领导制度的改革》一文中提出来的。因此，认真学习领会小平同志关于领导制度和机构改革的思想，对于我们正确认识和处理领导制度和机构改革与改善及加强党的领导之间的关系，在积极推进领导制度和机构改革的同时进一步改善和加强党的领导，具有十分重要的意义。
一、加强和改善党的领导，是搞好领导制度和机构改革的关键
中国共产党是领导我们事业的核心力量。社会主义的任何改革，都必须在党的领导下有秩序地进行。领导制度和机构改革事关整个改革的大局和成败，更需要加强和改善党的领导。为什么领导制度和政府机构的改革特别需要加强和改善党的领导呢。这是由领导制度和机构改革的重要性和特殊性所决定的。
从领导制度和机构改革的重要性来看，它是事关整个改革和有中国特色社会主义事业成败的大事，因此特别需要改善和加强党的领导。
首先，党和国家领导制度的改革及机构改革，是党为了适应经济体制改革的需要而采取的一个重大举措，是党领导的改革事业的一个重要组成部分，因此必须加强党的领导。小平同志在倡导经济体制改革的时候，就提出了改革不适应社会主义经济基础的上层建筑的任务。随着经济体制改革的深入，党和国家的领导制度和庞大重叠的机构不适应经济建设需要的矛盾日益突出。经济体制改革中的许多障碍，都与领导制度和机构改革的滞后密切相关。国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节，而国有企业的改革进展迟缓，一个重要的原因，就是因为一些政府机构不愿意放权，致使政企不分的问题始终未能解决。重重叠叠的政府机构，个个都向企业发指令、下文件、捞利益，把国有企业捆得死死的。在这种情况下，“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现”。对于这样一个事关我国改革和社会主义现代化事业成败的大事，当然应该大力改善和加强党的领导
其次，进行领导制度和机构改革，是党和国家付出了沉重代价而得出的正确结论。中国共产党曾长期领导武装斗争，并形成了与武装斗争相适应的高度集权的领导制度。在新中国成立以后，这种领导制度基本上被沿袭下来。这种领导制度，如果说在国民经济恢复和实现生产资料的社会主义改造中还可以发挥积极作用的话，那么，在领导社会主义经济建设的斗争中，这种领导制度的弊端就开始显露出来了。正如小平同志所指出的：“党成为全国的执政党，特别是生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。”如果不改革权力过分集中的领导制度，建立以民主集中制为基础的高度民主的领导制度，“文化大革命”那样的悲剧还会重演。小平同志强调指出，“这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”。对于这样一个事关党和国家是否改变颜色的重大问题，当然需要大力加强和改善党的领导。
从领导制度和机构改革的特殊性来看，它比经济体制改革更为敏感和艰难，因而更加需要改善和加强党的领导。
领导制度和机构改革属于政治体制改革的范畴。建设高度民主的社会主义政治制度，是政治体制改革的基本目标。而民主问题在国际国内都是一个十分敏感的问题。国际资产阶级否认民主的多样性，把西方“三权分离”式的民主作为“民主”的唯一形式，对我国采取“分化”的政策，强压我们实行西方“三权分离”的资本主义民主；国内一些具有资产阶级自由化思想的人们也试图把中国引入“全盘西化”的歧途。围绕政治体制改革，国内外展开了一次又一次的激烈斗争，并因此引发了国内几次大的动乱。对于这样一个极其敏感的问题，如果不大力加强党的领导，我们的政治体制就有可能迷失方向，改革就无法顺利地进行，就有走入歧途的危险。
同时，领导制度和机构改革又是相当困难和复杂的问题。由于我们党是执政党，我国现有的领导制度和政府机构又是由我们党自己建立起来的，如果说改革是一场革命，那么领导制度和政府机构的改革则是我们党自己革自己的命。因此，这种改革需要更大的勇气和自我牺牲精神，改革起来也就相当艰难。小平同志在谈到政治体制改革的时候曾经指出：“这个问题太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍，需要审慎从事。”如果不加强党的领导，不通过党的强有力的思想政治工作和铁的政治纪律来保障改革，使广大干部把改革变成自觉的行动，这项改革就将寸步难行。
二、搞好领导制度和机构改革，是改善和加强党的领导的必由之路
1.领导制度和机构的改革，有助于党从繁杂的事务中解脱出来，用主要的精力抓好党的自身建设
小平同志指出。“从原则上说，各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外，要腾出主要的时间和精力来做思想政治工作，做人的工作，做群众工作。”他还一再指出，“党要管党”。然而，在党政不分、政企不分的管理体制下，党组织成天忙于行政事务，一个地区、部门和单位的大小事务，都要党委亲自过问。其结果，必然是“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”。用老百姓的话说，叫做“种了别人的地，荒了自己的田”，使党的自身建设和党所担负的“本职”工作受到影响。只有切实改变党政不分和政企不分，才能使党从繁杂的事务中解脱出来，“集中精力管党，管路线、方针、政策。这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。”小平同志强调指出，这样做“不会削弱党的领导。干预太多，搞不好倒会削弱党的领导”。
2.领导制度和机构的改革，有助于克服机构庞大、人员臃肿、官僚主义等弊端，使党的作风更加良好。
党和国家机关工作人员的官僚主义，是加强党的领导的大敌。怎样能才能避免官僚主义的滋生呢。勿庸讳言，我国原有的领导制度的某些弊端，正是滋生官僚主义的温床。党政不分、政企不分，使党的干部管了许多自己根本不懂而管不了的事情，因而不能不开“黄腔”，讲空话、套话，瞎指挥；庞大的机构，使许多机构人员臃肿、人浮于事。正如小平同志所指出的，党政不分、机构庞大、人员臃肿，“这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”这就明确地告诉我们，要克服和避免官僚主义，就必须切实改变党政不分、政企不分的体制，精简机构和机关工作人员，以便从制度和机制上挖掉产生官僚主义的病根。这对于改变机关作风，加强和改善党的领导，显然是有积极意义的。
3.领导制度和机构的改革，有助于克服权力过分集中、监督机制不健全的弊端，从制度上铲除滋生腐败现象的土壤，使党的肌体更加健康。
在国际风云变幻和发展社会主义市场经济的新形势下，党面临着比以往任何时候都更加严峻的考验。反对腐败，已经成为加强党的领导的一项重要内容。反腐败的关键在哪里呢。小平同志指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”这就告诉我们，腐败现象的产生当然是腐败分子咎由自取，但与我们在组织制度、工作制度中缺乏避免产生腐败的机制有很大的关系。例如，权力的过分集中，而又缺乏有效的监督机制，必然会导致一些人滥用职权，以权谋私。这就是所谓“没有监督的权力必然导致腐败”。只有从根本上改革领导制度，建立起干部的选拔、培训、任免、使用、考核、监督、离职审计等一整套严格的制度和机制，才可能从制度上杜绝腐败现象的产生，从而使党的肌体更加健康，党在群众中的威信进一步提高，在建设有中国特色社会主义的伟大事业中更好地发挥领导作用。
4.领导制度和机构的改革，有助于克服机构重叠、相互掣肘、公文旅行等弊端，提高办事效率，使党的领导迅速落到实处。
我们党是执政党，党对社会主义国家的领导，要通过党和政府的各级领导机构去落实。然而，在权力过分集中的领导制度下，党的路线、方针、政策的贯彻执行往往取决于领导者个人，领导者的觉悟高、素质好、作风正，则党的路线、方针、政策的落实就比较准确而迅速；反之则或者会走样，或者比较缓慢。在机构重叠、人浮于事的情况下，任何一个问题的解决都要多方层层请示，造成相互掣肘、相互推委、踢皮球，其结果必然是公文旅行、久拖不决，造成行政效率低下，使党的领导难以落到实处。只有改革权力过分集中的领导制度，建立集体领导与个人分工负责的领导制度，才能使各级领导明确责任，各司其职，各负其责，从而把党的领导迅速落到实处。同时，只有按照精简、统
一、效能的原则，改革重叠的机构，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，才能有效地克服疲踏、拖拉、懒散、踢皮球等衙门作风，提高行政效率，加速党的路线、方针、政策的落实。
5.领导制度和机构的改革，有助于克服“人情大于王法”、“人治大于法治”的弊端，使党的领导更加规范和科学。
中国传统文化是讲究人情的，缺乏法治的传统，人治的传统根深蒂固。我国传统文化的这种特点，不能不对领导制度和领导方式产生影响。因此，在现实的政治生活中，所谓人情大于王法、人治大于法治的现象还较为普遍地存在。一些人，特别是一些领导干部不仅自己超然于党纪国法之外，其行为不受党纪国法的约束，而且在领导方式上用人情代替法律，甚至以言代法、以权压法、以罚代法、徇私枉法。这种问题，也要通过领导制度的改革来解决。小平同志指出，“要通过改革，处理好法治和人治的关系”，以便真正做到“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法。不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦察，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。”这就是说，只有通过领导制度的改革，用法制来规范领导干部的行为，使之真正做到依法治国、依法行政，依法干一切事情，才能有效地避免特权现象的产生。而真正做到了这一点，也就意味着党的领导方式实现了由人治到法治的根本性转变，从而使党的领导方式和领导行为更加规范、更为科学，党的领导水平和执政水平得到显著的提高。
6.领导制度和机构的改革，有助于密切党与人民群众之间的血肉联系，使党的领导地位更加牢固。
党的领导是建立在人民群众信任和支持的基础上的。如果一个党得不到绝大多数人民群众的信任和支持，它的领导地位也就动摇了。我们党除了人民群众的利益之外，没有自己的特殊利益。党把全心全意为人民服务作为自己的根本宗旨；党所奋斗的一切，都是为了让群众过上更加幸福美好的生活。因此，党始终把群众赞成不赞成、满意不满意、高兴不高兴，是否符合最广大人民群众的最大利益，作为衡量党的政策是否正确、工作做得好坏的基本标准。我们原有的权力过分集中、党政不分、政企不分的领导制度，叠床架屋的行政机构，以及由此滋生的官僚主义和腐败现象，已经引起了群众的不满，严重地影响着党在人民群众中的威信和人民群众对党的信任，削弱了党与群众之间的血肉联系。对于一个以为人民服务为宗旨的党来说，这是很危险的。要重塑我们党在人民群众中的形象，进一步密切党与群众之间的血肉联系，就必须遵照人民群众的意愿，对群众不赞成、不满意、不高兴的领导制度和政府机构进行认真的改革。正如小平同志所说的，“只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”这样，我们党的领导地位也才会更加稳固。
三、在领导制度和机构改革中进一步加强和改善党的领导
既然领导制度和机构改革与改善和加强党的领导之间，有着内在的密不可分的联系，那么，在领导制度和机构改革中，我们应如何改善和加强党的领导呢。根据小平同志的有关论述，笔者认为应该从以下几个方面做起：
1.充分发挥党组织和党员在改革中的战斗堡垒作用和先锋模范作用。党的领导是通过党组织的战斗堡垒作用和党员的模范带头作用来体现的。党要在领导制度和机构改革中担负起领导作用，就必须充分发挥各级党组织和广大党员在改革中的战斗堡垒作用和先锋模范作用。我们党是执政党，国家机关工作人员中党员占相当大的比例。领导制度和机构改革，首先要触及到的，也是这部分党员的利益。因此，各级党委“要教育党员和群众以大局为重，以党和国家的整体利益为重。”为了党和人民的整体和长远利益，勇于牺牲个人利益；教育党员严格遵守党的纪律，服从组织安排。我们党已经有了6000多万党员，有340多万个基层党组织，在马克思主义指导下按民主集中制组成统一的整体，为实现共同的目标而奋斗，这是巨大的组织优势。只要党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用发挥好了，党在领导制度和机构改革中的领导作用就会充分地发挥出来，领导制度和机构改革就会顺利进行并稳步地达到自己的目的。
2.认真做好调查研究，制定科学的、切实可行的改革方案。
如前所述，领导制度和机构的改革相当复杂而艰巨，需要审慎从事。因此，为了使这项改革顺利进行，就必须深入实际、调查研究，在深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的基础上，制定科学的、切实可行的改革方案，引导改革有计划、有步骤地健康发展。
3.大力加强和改善思想政治工作。小平同志指出。“我们说改善党的领导，其中最主要的，就是加强思想政治工作。”思想政治工作是我们党的优良传统和政治优势。党和国家领导制度和机构的改革，直接涉及到广大机关工作人员的切身利益，各种情况相当复杂，矛盾异常尖锐。这就需要发挥党的政治优势，深入、细致、耐心地做好思想政治工作。要大力宣传邓小平同志关于领导制度和机构改革的理论，使广大干部和群众认识到进行领导制度和机构改革的重大意义；大力加强和改善思想政治工作，努力帮助人们理顺情绪、化解矛盾、避免冲突，为领导制度和机构改革创造良好的社会心理环境和舆论环境。要特别注意解决体制转变过程中的深层次矛盾和关键问题，确保这项改革的顺利进行。
4.解决好转岗人员的实际问题。领导制度和机构的改革，意味着许多机关工作人员将要离开工作多年的原工作岗位，面临着“再就业”的痛苦选择。对于这些曾经对我国的社会主义事业做出过贡献的同志，要倍加关心和爱护，妥善地安排他们的工作。由于种种原因，我国许多国家机关工作人员的知识面比较窄，再就业的适应能力比较差。为了帮助他们迅速适应新的工作岗位，要对他们进行知识和技能的培训。要满腔热情地帮助分流人员解决生活和工作上的困难，引导他们在新的工作岗位上继续为党的事业做出新的贡献。
5.努力维护社会稳定。任何改革都必须在稳定的环境中进行，领导制度和机构的改革尤其如此。小平同志说过：“要有秩序才能前进。在我国目前的情况下，可以说，没有安定团结，就没有一切，包括民主和‘双百’方针等等，统统谈不上。”因此，党要改善和加强对领导制度及机构改革的领导，必须高度重视社会稳定的问题，努力创造一个安定团结、民主和谐的社会环境。参考文献：
1.《邓小平文选》第二卷、第三卷。
2.江泽民在中共十五大的报告。
（作者单位：重庆社会科学院；邮政编码：400020）
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