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厦门商事登记制度
[摘要]开展商事登记制度改革是XX市贯彻落实中央关于改革工商登记制度的战略部署的一项重要举措。本文以厦门开展商事登记制度改革的实践为例，通过介绍商事登记制度改革的主要做法及取得的成效，总结改革取得成功的普遍规律，同时对目前改革中存在的问题进行思考，提出对策，旨在对全国范围内深入推进工商登记制度改革提供借鉴。
[关键词]工商登记制度改革;商事登记;厦门
[中图分类号]d035[文献标识码]a[文章编号]1006-0863（2014）09-0031-04
推进工商登记制度改革是党中央、国务院关于全面深化改革的一项重大决策。2013年10月，XX市认真贯彻落实中央关于改革工商登记制度的战略部署和省委尤权书记提出的厦门要在投资环境国际化上率先取得突破的指示精神，按照“围绕职能转变、紧贴厦门实际、敢于先行先试、改革务求实效”的总体要求，在全省率先启动商事登记制度改革。实施近半年来，社会投资活力大大增强，核准新设各类商事主体比增一倍;政府服务效能明显提升，商事登记办理时限由5个工作日缩短至3个，当日办结率达六成，登记和备案申请材料分别由原来的14项和6项大幅精简为5项和3项;在“宽进严管”特别是后续监管、商事主体年报等方面的改革受到工商总局的充分肯定，吸引深圳等全国多地市前来考察交流。
一、XX市商事登记制度改革的主要内容及特点
XX市的商事登记改革主要有七个方面的内容。一是改“先证后照”为“先照后证”，实行主体资格与经营资质相分离，降低市场准入门槛。二是改注册资本实缴制为认缴制，取消注册资本行业门槛。三是改企业年检制度为年报备案制度，建立商事主体异常名录和黑名单制度。四是实行住所与经营场所分别登记、经营场所分类管理模式。五是按照“谁审批、谁监管、谁负责”的原则，实行审批与监管高度统一的市场监管机制。六是构建统一的商事主体登记及信用信息公示平台，以信用信息为核心，建立社会监督、市场自治和政府监管的全方位、多层次新型市场监管模式。七是实行“同步受理、并联审批”，逐步推行全程电子化登记管理，节约行政资源，提升审批效率。
厦门的商事登记制度改革，既贯彻了中央的改革精神，又充分地发挥了厦门经济特区的优势，主要特点体现在：
（一）放宽市场准入——企业“放得开、办得好”
在坚持改革步伐与中央步调保持一致的前提下，大胆放开，敢于突破，出台了一系列具有前瞻性的改革措施，受益企业更多，创业成本更低，市场活力更强。一是“先照后证”扩至外资项目。对市政府审批权限内的《外商投资产业指导目录》鼓励类项目，实行“先照后证”，全国人大法工委认为此项改革“很有魄力”。二是注册资本“认缴制”扩至所有商事主体。改注册资本实缴制为认缴制，将“认缴制”适用范围扩大至所有商事主体（深圳珠海等地仅适用于有限责任公司，国务院方案适用于公司），取消注册资本行业门槛。三是率先“年检改年报”。2014年3月1日起，在全省率先改革企业年检和个体户验照制度，制定《XX市商事主体年度报告实施办法》，开发“商事主体年度报告公示系统”，将政府原有的监督检查职能改为提供公共服务，不再对所有企业的登记事项和经营资格集中审查，而是充分尊重商事主体自主经营权，由企业自主、按时、如实填报年报信息，大大节省时间和费用，受到企业热烈欢迎。
（二）严格后续监管——政府“接得注管得好”
在为企业进入市嘲松绑”的同时，创新完善监管方式，强化部门联动监管和企业信用自律，从管“进门”更多转向事中、事后的动态监管，真正做到“宽进严管”。
一是防止“缺位”和“失位”，后续监管较快跟进。完成了商事主体设立、变更、备案、注销等98大项、249个细项办事制度的修改完善和流程再造。制定了XX市商事登记制度改革后续市场监管《工作方案》，明确各部门对许可审批事项的监管职责，细化监管任务，防止监管缺位和监管力度减弱。目前，全市28个市属许可、监管部门都按照“谁审批、谁监管”的原则制定了各自的后续市场监管方案;6个省部属垂管部门提交了后续监管办法草案。同时，制定了《厦门经济特区无照无证经营查处办法（草案）》，进一步厘清各部门的监管职责，确保改革后市场监管到位。
二是监督与自律相结合，信用监管基本建立。制定了经营异常名录及黑名单制度，商事主体不按期公示年度报告或者通过住所无法联系的，将被载入经营异常名录;有违法行为的将被纳入黑名单，并向社会公开。采取警示、禁入等措施，并将出台商事主体信用监管和信息采集的具体管理办法，建立健全信用监管和信用约束制度机制，使得违法企业“一处违法、处处受限”。同时，工商信用监管工作基本框架也初步形成，市工商局制定出台了《商事主体监管暂行规定》等制度规范，投入运行经营异常名录系统和住所核查系统，开展基层工商所抽查制度和投诉举报核查制度，采取工商事务警示锁定、限制锁定等信用监管措施，今年以来，已对1117家违法违规商事主体实施了黑名录公示、限制锁定等信用监管措施;根据群众投诉举报及主动监管已发起住所核查任务229起，确认11家商事主体通过住所无法联系，将按程序移入异常名录。
三是自治与共治相结合，信息共享初步实现。将商事主体登记及信用信息公示平台作为法定载体，收录了全市28万家商事主体的信息和上万条信用信息，当前访问量已逾326万次，查询量累计144万次。依托信息公示平台和审批管理平台，实现商事登记机关、行政许可机关、监管部门及有关单位的信息推送和数据共享。截至5月底，信息公示平台向行政审批信息管理平台推送商事主体登记信息17528条，也有16家许可部门通过行政审批信息管理平台向公示平台推送许可信息7247条，初步实现信息共享。下一步，还将结合创建国家信息消费示范城市，加快信息资源整合，打破“信息孤岛”，建设全市统一的信息化基础设施，为商事登记制度改革提供强有力的技术支撑，真正实现社会共管共治。
（三）强化保障体系——市嘲放而不乱、放而不弱”
加强精细化监管，完善配套措施，统筹深化推进，切实让改革举措“落地生根”和“释放红利”。一是及时配套法规。出台了《厦门经济特区商事登记条例》和《经营场所备案及监管规定》、《商事主体登记备案办法》等12个配套规范性文件。二是从严分类管理。突出监管执法重点，对经营场所实行分类管理。特别是对危及公共安全、高污染行业、油烟噪音扰民、影响历史风貌和城市景观等经营场所严格监管，并公布了《XX市经营场所禁设区域目录》，真正做到该放的放，该管的管到位，维护良好城市品质，推动产业转型升级。三是加快简政放权。将商事登记制度改革与行政审批事项清理工作紧密结合，目前，XX市行政审批事项已减少22%，平均办结时限压缩至法定承诺时限的33%;审批环节全部精简到5个以内，
23.2%的审批服务事项实现“一审一核”，74%的事项“即来即办”。
二、XX市商事登记制度改革的几点体会
商事登记制度改革是一项自上而下的系统工程。从厦门的这次商事登记制度改革的实践看，改革必须跟中央保持高度一致，必须得到各级领导的支持，必须强化事中、事后监管，必须在思想上形成共识，才能确保改革的顺利进行。
（一）必须紧跟中央步调，结合地方实际，改革才能方向正确
工商登记制度改革涉及市场经济制度和市场秩序的根本，不仅牵涉到市场准入，还涉及到监管体制机制，甚至影响社会诚信体系，可谓牵一发而动全身。中央十八届二中全会提出“改革工商登记制度”，十八届三中全会《决定》指出，“推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制”，指明了改革的方向，明确了改革的内容。厦门的商事登记制度改革充分贯彻中央的改革精神和国务院《注册资本登记制度改革方案》的要求，与国家工商总局在注册资本认缴制度、年度报告公示制度、经营异常名录制度等保持一致的基础上，积极发挥厦门特区立法优势，在实施“先照后证”登记制度、经营场所分类管理制度、抽查监管制度、证照监管制度、市场监管机制和信息公示平台建设等方面进行了大胆探索和创新，做到既与中央改革精神和改革政策保持步调一致，与其他地区相比，又更具前瞻性，更为稳妥，特点也更为明显。
（二）必须得到各级领导重视支持，部门协调配合，改革才能顺利推进
改革是一项复杂的系统工程，涉及面广，需要市委、市政府统一部署、统一指挥、统一协调，需要各部门从改革大局出发，改革现有审批监管体制机制，改革才能够顺利进行。省委省政府、市委市政府高度重视XX市的商事登记制度改革。2013年10月下旬，省委尤权书记提出将我市作为全省商事登记制度改革的试点，并要求我市的改革工作走在全省乃至全国的前列。按照省委的要求，市委、市政府迅速行动，周密部署。市委王蒙徽书记亲自动员部署改革工作，亲自带队拜会国家工商总局领导，并多次对改革工作作出重要批示，要求“胆子要大、步子要稳”，形成有厦门特色的商事登记制度改革模式;市政府刘可清市长亲自担任改革工作领导小组组长，研究制定改革的工作目标和主要内容;市人大郑道溪主任亲自带队赴京拜会全国人大法工委，积极争取立法支持;张灿民副市长亲自协调改革过程中遇到的问题和困难。在整个推进过程中，XX市各相关部门积极主动参与、各司其职、密切配合。市工商局作为全市商事登记制度改革领导小组办公室，在完成本部门流程再造、信息平台建设等工作的基础上，积极与各专项工作小组沟通协调，有力推进了全市商事登记制度改革工作的开展;市人大、市法制局大力支持立法，打破惯例完成《厦门经济特区商事登记条例》立法工作;市政务中心牵头梳理行政审批目录，市编办牵头、各相关审批监管部门积极配合制定后续监管方案。此外，XX市的商事登记制度改革也得到了全国人大、各部委的大力支持，国家工商总局专门发函支持XX市改革，下放由总局管辖的事权;全国人大法工委、国务院法制办对XX市运用特区立法优势出台商事登记条例的做法给予充分肯定。正是由于上级机关的支持、各级领导的重视，各部门的群策群力，厦门商事登记制度改革才能在短短2个多月的筹备后顺利实施，各项准备工作充分，从登记、许可到监管，环环相扣，无缝对接。
（三）必须借助信息手段，强化信用监管，改革才能保障有力
信息公示平台是此次改革一个重要的技术手段，改革后的商事登记要向社会公示登记信息，登记程序才算完成;同时，也是其他改革措施的前提和基础，监管机制改革同样依赖该平台，只有把登记信息分发给监管部门，才能实现监管无缝对接;只有企业的监管信息及其他信用信息资源共享，才能建立信用约束机制;只有企业登记信息和信用信息可供社会公众查询，才能实现真正意义上的社会监督、信用监管。厦门利用特区立法优势确立“XX市商事主体登记及信用信息公示平台”作为向社会公示商事主体登记和信用信息的法定载体的地位，并依托“商事主体登记及信用信息公示平台”及“行政审批信息管理平台”，实现商事登记机关、行政许可机关、监管部门及有关单位的信息推送和数据共享。两个平台之间数据关联，为今后建立健全“一处违法、处处受限”的信用约束机制奠定基矗截至5月底，信息公示平台向行政审批信息管理平台推送商事主体登记信息17528条，也有16家许可部门通过行政审批信息管理平台向公示平台推送许可信息7247条，初步实现信息共享。
（四）必须不断解放思想，加强舆论宣传，改革才能形成共识
商事登记制度改革推动行政管制理念向行政服务理念的转变，把能够由社会和市场管理的，交还给社会和市场，尽可能减少审批项目和审批环节，形成行政监管、社会监督和市场自律的“官民共治”的局面。改革的过程中必然遭遇利益博弈，有企业的利益，有行业的利益，也有部门的利益，因此，只有加大宣传力度，引导社会舆论客观认识和看待改革，才能取得广泛的理解、肯定与支持。自商改以来，XX市工商局通过电视、报纸、广播等传统媒体、网络、微信等新兴媒体，一方面，大力宣传中央、省委、市委关于商事登记制度改革的重要精神和决策部署，全面反映全市改革工作的进展和实际成效;另一方面，注重舆论引导，向相关职能部门宣传改革后监管理念的转变，向群众做好宣传解释工作，用正面声音引导社会舆论客观认识和看待改革，积聚推动商事登记制度改革的正能量，形成人人支持改革的舆论氛围。
三、XX市商事登记制度改革引发的几点思考
XX市商事登记制度实施已近半年，从这半年来的实践看，改革取得了成功，也取得了明显成效，但也逐步显现出一些问题。主要表现在：
一是传统行业划分与当前行业业态不相适应。《国民经济行业分类》中行业类别划分和行业特点表述滞后于经济社会的发展，部分新兴业态无法找到对应的类别，或者因类别表述过于宽泛无法体现更加细化的社会分工。这一方面给商事主体选择行业特点带来不便;另一方面，无法对新兴业态的发展情况进行有效的统计，开展帮扶或监管。
二是后续监管压力较大。少数政府部门存在改革之前监管的惯性思维，“谁审批、谁监管”落实不够到位，部门间协调机制不够顺畅;目前我国缺乏统一的《商事登记法》，实务大多依靠工商总局颁发的规章，很多操作细节靠各地工商部门具体把握，导致标准不一、操作不易;商事登记制度实行“先照后证”、“放水养鱼”，催生市场主体成倍增长，且经营地址、方式多样。改革带来的“创业潮”和市场主体的剧增使得工商部门监管力量捉襟见肘，监管任务将更加艰巨;部分商事主体办理营业执照后，“抢跑”经营涉及后置行政许可的事项，给后续监管带来压力。
三是存在“信息孤岛”现象。各部门、各地区商事主体信息还没有完全实现共享，全国统一的信用信息公示平台有待建立。
四是住宅作为“住所”登记引发一些纠纷。根据我国商事登记制度改革精神，实行住所和经营场所相对分离的商事登记管理方式，允许住宅登记作为公司住所，但只能作为经营中文书送达、行政管辖等用途。而在实际执行中，不少申请人领到执照后，直接在作为公司住所的住宅内从事经营活动，由此引发的扰民纠纷和投诉日益增多。对这类问题的查证和管理，比较繁杂和棘手。
五是部分企业不理解企业“年检”改“年报”制度。企业工商“年检”改“年报”备案，大大减少企业负担，但因企业的经营情况要上网公布，而有的企业考虑商业机密，尤其是经营状况不佳的企业，担心公示影响今后业务发展，不愿对外透露经营情况。此外，部分商事主体对年报工作的还不是很了解，对于不按时公示年报的后果认识不到位，导致目前商事主体年报公示率不高。
以上这些问题的存在，一定程度上制约了商事登记制度改革的进一步推进。为有效克服推进过程中的矛盾和问题，确保商事登记制度改革的顺利进行。提出以下对策：
1.顺应形势发展，调整行业划分。及时对《国民经济行业分类》中的行业类别划分和行业特点表述进行更新、微调，或作出更为明确的解释，以适应经济社会发展带来的新的社会分工和行业业态，为商事主体选择行业特点、顺利创业提供保障。
2.加强顶层设计，强化后续监管。一是深化行政审批制度改革将商事登记制度改革与行政审批事项清理工作紧密结合，做到能减则减、能放则放、能优则优，加强部门直接协调配合，加快推进政府职能转变，做到整体推进、联动改革。当前，尤其要进一步明确全国实行“先照后证”审批事项目录，进一步明确各部门职责。二是修改完善相关法律法规，在全国范围内实行“先照后证”。尽快修订工商总局《企业经营范围登记管理规定》，促进商事登记简化。建议其第12条修订为“分公司可以经营总公司经营范围中许可经营项目，法律、行政法规、国务院另有规定的除外”，真正实现企业“法无禁止即可为”，同时避免工商机关的越权。同时，建议从国务院层面修改《无照经营查处取缔办法》，明确和加强各行政审批部门后续监管职责，提升监管效能。三是完善多层次多手段的监管力量。根据新增商事主体大量增加的情况，要善于运用新技术新媒介，加强信息化监管，建立行业组织、社会责任记录等社会化信用体系;同时，加强监管部门力量，建立完善行政监管部门、商事信用体系、社会评价体系和电子技术相结合的监管体系。
3.改进商事主体年报公示工作。商事主体年报公示率是商事登记制度改革成功与否的一项重要指标，直接影响到商务诚信体系建设及后续监管成效。目前，全市的年报公示率与往年相比仍存在一定差距。已经通过采取简化个体工商户年报程序、强化年报公示行政指导、延长年报公示时间、加大宣传力度、强化工商所属地监管责任等措施，争取短期内在提高年报公示率方面取得突破性的成效。根据我市先行先试中出现的问题和存在的困难情况，建议国家、省在对年报公示进行顶层设计，从“便捷高效”的原则出发，使商事主体的公示工作简单易操作。
4.建立全国统一的信用信息公示平台。尽快完善全国统一的“商事主体登记及信用信息公示平台”体系，建立大数据平台，以工商登记的数据为基础，各行政职能部门的许可信息、监管信息分别实时上传和反馈，形成记载每家经营主体的基础信息档案，实现部门间的信息实时传递和无障碍对接，打破信息孤岛，避免信息不对称和资源浪费，为建立社会共治的监管模式和社会诚信体系打好基矗
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