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我国非营利组织发展的制度性障碍及其解决路径探析
摘要。本文旨在从制度的角度出发，针对我国大多数非营利组织在发展过程中出现制度性障碍的实际情况展开探索和研究。本文主要根据我国非营利组织目前身份认同障碍、地位尴尬以及与政府的微妙关系等现状归纳出我国非营利组织发展制度障碍这一核心问题，围绕这一现实问题，对我国非营利组织目前所存在的制度性障碍进行分析研究，探寻非营利组织发展中的制度性障碍的原因，试图对我国非营利组织在发展道路中提供有针对性的政策建议，为改变我国非营利组织当前尴尬地位及运行困难的现状提供借鉴。
关键词：非营利组织障碍双重管理解决路径
一、研究背景

伴随着新公共管理的革命，在世界范围内兴起了一股发展非营利组织的浪潮。于此同时，非营利组织也逐渐成为我国社会经济发展中的重要力量，并发挥着政府、市场不可替代的作用。但是中国非营利组织的作用在当今社会发挥的程度还非常有限，相比西方发达国家非营利组织而言，发展速度也相对较慢。
在这种情况下，非营利组织在中国的发展也必然遇到在西方不曾出现过的障碍，遇到西方学者没有想到过的困境。尽管近年来，我国的非营利组织得到了前所未有的发展，尤其是出现了少数一些具有国际影响力的非营利组织，但是由于我们在市场经济和民主政治（政治文明）的建设方面尚不完善，尤其是非营利组织内部的管理制度不够健全，公民社会的发展更是刚刚起步，我国非营利组织的发展在目前面临着许多的问题和障碍。事实上，由于社会大环境的影响，经济利益，民族文化、传统、习俗等因素使得非营利组织在实现组织目标、完成公益使命的过程中发生“失灵”现象。
二、我国非营利组织发展制度性障碍分析
2.1双重管理制度的制约性障碍
我国最早的社团管理法规是1950年9月国务院根据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，制定的《社会团体登记暂行办法》和《社会团体登记管理暂行办法实施细则》。依据这两部法规，经过三年多的工作，当时社会中的非营利组织被依法登记。非营利组织开始确立自己的法律地位。
然而，从改革开放到1989期间，我们国家对非营利组织的管理处于一种混乱状态，在当时各种各样的政府机关都可以审批非营利组织的成立，更有甚者一些社团也可以成立新的社团。即便如此，改革开放后经济和政治体制的改革为非营利组织提供了相对之前很大程度上的发展空间，但毫无疑问这一发展是在政府主导下整个体制改革框架之中渐进进行的。当时处于鱼龙混杂状况的非营利组织发展是在政府的主导下发展的。国务院于1989年10月25日发布了《社会团体登记管理条例》。双重管理制度初次以行政法规的形式形成1。11998年，中国政府根据社会经济的发展和国内形势的变化，对1989年颁布的《社会团体登记管理条例》
就目前而言，在我国非营利组织注册登记实行强制登记制度。对于希望登记注册的非营利组织而言，双重管理制度象征着繁琐而漫长的登记注册过程。非营利组织的业务主管部门是国务院XX县区级以上地方各级人民政府的有关部门、国务院或者县以上地方各级人民政府授权的组织。不同的业务主管部门担任的都是审批的前置角色，但是业务主管部门审批的依据法规不尽相同，执行标准也是有所差异。之所以说双重管制象征着繁琐的登记注册过程就在于，非营利组织寻找与自己对应的业务主管部门是件麻烦的事情，尤其是当希望注册成一家多重性质功能的非营利组织时，根本就不知该去何方寻找自己的业务主管部门。
对于业务主管单位而言，批准非营利组织的条件不单单要考虑申请登记的组织业务范围是否与其负责范围相关，成立后的非营利组织能否在他们有效的控制范围之内更显重要，另外，申请登记的非营利组织的发展是否会引发过大的政治风险和责任以及能否增大业务主管单位所在的部门利益成为负责业务主管单位考虑的本质条件。而行政干预也就顺其自然的成了满足这些条件的必然趋势。
事实上，双重管理在某种程度上已经陷入了双重难管的困境。政府设计双重管理制度的首要出发点是对非营利组织发展的限制并规避其可能引发的政治风险。具体实施方式则表现为通过双重审批进行准入的限制。在双重管理体制下，我国非营利组织的登记注册被设置了双重门槛。其结果是：许多希望成立的非营利组织就出现了要么干脆不申请注册，自由开展自己的活动：要么就不按照双重管理的注册登记程序走，直接在工商行政管理部门登记注册;要么开始是按照标准的申请注册渠道走，一旦注册成功就无法无天撇开法规按照自己的意愿活动。
总而言之，双重管理体制目前既是制约非营利组织发展的最大障碍，也是造成对非营利组织管理乏力、监督不到位的主要原因，尤其是在非营利组织快速发展的今天，双重管理制度的局限性和滞后性更是显露无疑。
2.2税收制度的制约性障碍
目前我国非营利组织税收制度大体概括为以下几个方面。第一方面，免税制度，非营利组织所收入和取得的财政拨款、预算外资金专户管理或财政预算管理的政府性资金、基金、各项收费、附加收入和各级政府资助等九项所得收入免征企业所得税。除此之外，我国非营利组织自用物品和与各组织宗旨相关的活动免征相关税收。第二方面，捐赠制度，在纳税人向特许的非营利组织捐赠时，其所捐赠的资金数额的百分之
三、百分之零或者百分之百部分允许在个人所得税或企业所得税税前扣除。第三方面，税收征管制度，对于我国非营利组织的征管而言，对其税收征管的关系建立必须以发生纳税义务为先决条件。
我国现行非营利组织税收制度基本上是1994年税制改革的产物，针对非营利组织的税收制度较少，并存在着种种问题。2009年11月19日财政部发布了《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》1，它是根据《中华人民共和国企业所得税法》第二十六条及《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第八十四条的规定对非营利组织免税资格认定的条件明确了九大条目。即使我国政府针对这一事项不断在做调整和改革，但我国现行的税收制度依然不能十分适应社会经济发展和非营利组织自身发展的要求，因此，创造一个公平有效的税收环境对促进非营利组织的健康发展至关重要，另外，根据我国社会经济发展的进进行了修正，并于当年10月25日颁布了新修讨一的《社会团体登记管理条例》（国务院令第250号），与此1同时，还颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年，和《公益事业捐赠法》（1999）。这些法规都进一步肯定了双重管理制度。
《非营利组织管理》课程作业
程，提出进一步促进我国非营利组织发展的相关税收制度的建议以及建立和完善我国非营利组织税收制度都迫在眉睫。
2.3监管制度的制约性障碍
严格来说，目前我国非营利组织的监管制度体系还没有建立完善起来，我国现行的做法主要是通过民政部门和业务主管部门对非营利组织进行监管。1986年颁布的《民法通则》标志着我国政府对非营利组织的监管进入相对正规化阶段。这部通则明确了社会团体的法人身份，这为政府监管及非营利组织内部治理机构
1提供了法律依据。
虽然我国非营利组织自从改革开放起有了非常大的进步和发展，但是，从我国的目前状况来看，关于非营利组织的监管制度体系还有诸多问题有待解决。这些问题可归纳为下面几个方面：
首先，在我国非营利组织监管制度体系中最值得关注的就是不够健全的监管法律法规对非营利组织发展障碍性大的问题。随着社会的发展，非营利组织在全球社会中发挥的作用越来越大，进而，关于非营利组织监管法律制定的问题也受到世界各国政府的关注和重视。
从现实角度来看，非营利组织的发展严重受到监管法律法规准确性差和限制过度的影响。我国现阶段有关非营利组织的监管法律制度不健全的问题主要体现于：第一，关于我国非营利组织的监管法律制度是否健全不应从其具体条款的数目上去衡量，事实上，目前我国针对非营利组织的法律条款不少但其对非营利组织的发展限制过度。第二，我国关于非营利组织监管法律内容和技术上存在缺失，有待完善。这对我国的非营利组织的发展是有一定的阻碍的。另外，组织所接受的捐赠和志愿者服务也在不断萎缩，因此，优秀的人才很难被组织保留。如果长期以往下去我国非营利组织的发展将受到很大的限制。
2.4非正式制度障碍
我国特定的历史和传统文化使我国非营利组织界严重缺乏社会监督的重视，我国非营利组织的非正式制度对其影响重大。这种影响主要体现在以下几个方面：
1.公众、媒体与民间评估组织的监督出现了缺位现象。首先，由于我国长期受着封建思想的统治，顺从的思想已经在人们的内心根深蒂固，我国人民并没有深刻理解而行使自己所拥有的公民权利。
2.我国独立的第三方评估组织的缺位。西方国家很重视对第三方评估的独立监督，因为该组织可以弥补政府监督机制的一些不足。
3.非营利组织受到了社会整体道德环境恶化的负面影响。自从改革开放以来，我国经济体制逐渐由计划经济体制转变为市场经济体制，在此过程中旧的计划经济体制中形成的道德观念慢慢与社会不相适应，而新的市场经济体制下的道德观念还未形成，在这种情况下，信用伦理的缺失层出不穷，我国出现了严重的道德滑坡。当时整个社会的道德状况对非营利组织也造成了一定的影啊。由于整个社会公信力的削弱，志愿者数量越来越少，非营利组织的资金来源单一。
三、我国非营利组织发展制度性障碍的解决途径探析1根据国务院1998年颁布的《社会团体登记管理条例》（国务院令第250号），我们可得知登记管理机关应履行的监管理职责为：负责社会团体成立、变史、注销的登记或者各案：对社会团体实施年度检查，对社会团体违反本条例的问题进行监督检查，对社会团体违反本条例的行为给与行政处罚。而业务主管部门履行的监督管理职责包括：负责社会团体筹备申请、成立登记、变史登记、注销登记前的审查：监督、指导其章程开展活动：负责社会团体年度检查的初审：协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为;会同有关部门指导社会团体的清算事宜等。参见.社会团体登记管理条例.1998年第27条
从我国非营利组织制度的现状来看，要解决我国非营利组织发展的制度性障碍，就应该顺应世界各国非营利组织的立法潮流，加快我国非营利组织制度化的进程。只有以制度形式巩固改革成果，才能促进我国非营利组织的发展，保障我国非营利组织发展的稳定性和其管理部门的权威性。根据当前我国非营利组织发展的实际情况和现状，笔者认为，主要可以从对我国双重管理体制改革、税收制度改革及监管制度改革几方面的展开思考，探析我国非营利组织制度性障碍的解决途径。
3.1双重管理体制方面
随着我国社会的不断发展，对我国非营利组织双重管理制度改革的需求与日俱增，双重管理制度是我国非营利组织登记管理体制最主要的组成部分。目前所需的是一套建立在科学分层和分类基础之上的登记管理制度。为了更好地发挥非营利组织的积极作用，我国政府需要在观念上进行转变，改变目前的消极型的行政控制体制。政府不但要对非营利组织的存在和其在社会中不可替代之作用进行承认和肯定，还要积极实现对非营利组织以控制为基本立足点到以激励为根本出发点的转变。要做好对那些能够积极参与公共事务的非营利组织有计划、有重点地培养和发展，发挥它们在公务服务和公共管理中的积极作用。
根据我国目前的社会情况和非营利组织发展需求，合理的登记管理制度应当是：针对所有的非营利组织建立一个可以获取其基本信息、的备案注册平台。除此之外，针对部分非营利组织（从事特定政策鼓励或公共服务的社会公益活动），除了严格按照非营利组织登记许可制度以外，还要实行更加严格的公益法人的认定制度。由于特定的非营利组织会享有特殊性优惠待遇，因此，国家政府在公益法人认定方面必须对其政策标准进行严格掌控和导向。而对于满足条件、成功被认定为公益法人的非营利组织，在享有最大限度的财政和税收等方面的优惠待遇的同时，必须要更为严格地、规范地接受政府行政监管和社会监督。关于双重管理体制的改革，不但要从非营利组织管理部门入手，还要从非营利组织的监管委员会出发。由于双重管理体制的多元化特点使得申请登一记的非营利组织在申请过程中不但要面对民政部和业务主管部门两道关卡，而且要面对业务主管部门多却很难到与自己组织性质相符的业务主管部门。针对这一点，可以考虑把目前由各不同业务主管单位和其相关部委对我国非营利组织行使负责的行政职能统一到非营利组织监管委员会来。这样，非营利组织监管委员会统一行使对非营利组织的受理、分类、备案、登记、监管的职能。而目前的业务主管单位就可以行使专门针对特定非营利组织的审核、备案、登记等职能。
3.2税收制度方面
在进行我国非营利组织税收制度改革时，应当注重对税收制度进行区分性安排以及对我国非营利组织的类型进行合理划分。这样关于非营利组织的分类就被要求做到更加科学合理、严格清晰。对于非营利组织的分类，一方面可以其创立宗旨为标准，根据宗旨可将非营利组织分为互益性非营利组织和公益性非营利组织。社会性团体和经济性组织组成互益性非营利组织。由于各非营利组织的创立宗旨不同，因此所属的归类也不同。政府在制定税收制度时应根据不同类别的非营利组织安排不同的税收制度。而在此，公益性非营利组织则是税收优惠制度支持的重点对象。
从税收制度的内容考虑，我国非营利组织的税收制度有待进一步完善，尤其是捐赠税收制度更是重中之重。对我国捐赠税收制度的完善可从以下几方面进行思考：首先非营利组织的税收制度改革要对我国非营利组织受赠主体的范围有合
《非营利组织管理》课程作业
理的确定。上文已提出，根据创立宗旨不同，我国非营利组织可分为公益性组织和互益性组织。政府支持和鼓励发展的非营利组织对象主要是公益性组织，因为为其成员服务而不是为所有公民大众服务是互益性组织的宗旨，而为所有公民大众的公共利益服务是公益性组织的宗旨。换言之，只有公益性组织才是我们所确定的合格、合理的受赠主体，而对互益性组织的捐赠是无法获得相关税收优惠的。
完善非营利组织税收制度需要政府实行可以与整个社会事业财务会计制度完全接轨统一规范的非营利组织财务会计制度。统一的非营利组织财务会计制度有利于非营利组织间相互结算和交往。根据我国非营利组织界目前的情况，可以按照先过渡再入轨的方法进行。首先，针对非营利组织要实行其专用发票和单列的财务会计制度，这是过渡阶段的方案。一旦做好过渡阶段的准备就尽快步入非营利组织向全社会统一的财务会计制度的轨道。这样，非营利组织就可以与整个市场的运作接轨，完全融入到社会的大体系当中。
3.3监督制度方面
完善我国非营利组织他律监管机制的建设对促进我国非营利组织发展也同样具有着积极作用。他律监管机制是我国非营利组织的外部监管机制，也是我国非营利组织活动的外部环境。对于非营利组织而言，要想提高其组织绩效以实现其创立宗旨就必须要有一个良好的外部发展环境。就我国目前的情况而论，对于非营利组织他律监管机制的完善可以从法律建设与完善、提高政府规制效力、增强社会监督力等方面入手。
非营利组织的政府监管存在一定的缺陷，而社会监督作为非营利组织监管的重要主体部分弥补了其不足。为了完善我国非营利组织的社会监督我们首先应该努力做到增强受益人、捐赠人以及国家公民的监督意识;更进一步的宣传非营利组织的监督，使公众深刻认识到非营利组织监督既是权利又是义务：
1.政府应当制定相关制度来维护受益人的这项权力。
2.增大新闻舆论对非营利组织的正面宣传力度，这样有利于树立非营利组织的良好形象也可以加强公众的爱心。当然，加大新闻舆论对非营利组织的负面宣传也是很必要的。因为新闻舆论的负面宣传可以对其形成一种约束。因此，应该使媒体加强对非营利组织行为的敏感度，表彰好的方面揭露差的地方。媒体应该及时积极的报道各种消息，使其真正成为一个有力的新闻舆论监督。
3.尽最大努力建立第三方监督机构。由于客观条件政府和非营利组织在监督时不可缺少的会出现一些弊端。所以，应该尽快建立独立的第三方实行监督重任，在没有利害关系的前提下监督更容易做到公正。机构应该制定一定的规章来规定其职责，政府也应该积极配合听取机构报告。我国目前并没有此类机构，所以应该慢慢摸索经验，努力完善非营利组织的监督。
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