略论金融检察规章制度的社会基础.docx

略论金融检察制度的社会基础
金融检察制度的法律渊源
《宪法》渊源是一切制度和权力正当性的基础，特别是基本社会制度和重要社会权力必须经过《宪法》认可，否则将失去存在的合法性依据。《宪法》关于检察机关的规定共有５条，关于检察制度和检察权的规定主要是第１２９条和第１３１条。第１２９条规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，明确了检察制度的性质，检察机关性质是法律监督机关，法律职能是进行法律监督。第１３１条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，将检察权作为检察机关的专有权力进行了规定，检察机关依法享有并独立行使检察权。按照体系解释方法，结合第１２９条和第１３１条规定进行理解就是检察机关依法独立行使检察权，检察权的基本内涵是法律监督，但是并没有说明检察权的性质。按照法律条文的内在逻辑进行类比可以发现，《宪法》关于人民法院的规定共有６条，关于法院性质和法院权力的规定主要是第１２３条和第１２６条。按照体系解释方法，结合第１２３条和第１２６条规定进行理解就是人民法院依法独立行使审判权，权力的基本内涵是进行司法审判。如果将第１２６条和第１３１条理解为对人民法院和检察机关性质的规定，通过对比第１２６条和第１３１条规定进行理解就是检察权同审判权性质相同，是由检察机关独立行使的司法权。根据上述分析，金融检察权具有宪法基础，是检察机关对金融领域行使的司法权。《人民检察院组织法》是检察机关的基本法，对检察机关的基本问题进行了规定，同时作为国家机关组织法，对《宪法》的精神进行了承接，特别是检察权的属性等问题更是严格遵循基本法的内容。《人民检察院组织法》第４条规定了检察权的基本任务，对《宪法》第１２９条规定的检察机关法律监督职能进行了细化；第５条明确了检察机关的具体职权；第９条关于检察机关属性的规定基本上是对《宪法》第１３１条规定的转述，明确了检察权的基本属性。《人民检察院组织法》继承了《宪法》关于检察权的规定，对检察权的任务进行了细分，也为检察权的行使提供了国家机关组织分工方面的法律渊源。检察权和金融检察权依靠行使权能发挥职能作用，国家基本法是对检察机关职能的规定，与国家基本法相承接的部门法也承担着细化检察权权能的任务。具体而言，以三大诉讼法为核心的一系列部门法律具体规定了检察机关的权力，以《刑事诉讼法》为例，“我国刑事诉讼法第８条规定‘人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督’，该条是宪法第１２９条在刑事诉讼程序中的具体化，它表明，在刑事诉讼程序中，检察机关与参与刑事诉讼的其他国家机关之间，是一种法律监督关系，这种法律监督因为对象的不同而具有不同的内容”。［２］除此之外，还有《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等相关法律都对检察权作出了相应规定，但具体的部门法与其说是检察权的法律渊源，不如说是实现检察权权能采取的法律手段的法律渊源更为合适。（当前，金融检察制度尚处于探索阶段，金融检察工作指导性文件基本体现为部委或者省级相关部门单独或者联合发文，或者散见于诸多相关规范性文件中关于金融检察工作的个别条款，并没有产生相关的部门法律或者规定，但正是这些规范性文件和个别条款规定的工作机制、流程、权力、追诉标准等内容指导着具体的金融检察工作。比如，《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于严厉打击假币犯罪活动的通知》、《最高人民检察院、中央金融工委、中国人民银行、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会关于在金融系统共同开展预防职务犯罪工作的通知》等部委会签或者联合发文形式的规范性文件；XX省检察机关和金融系统联合下发的《在金融系统共同开展预防职务犯罪工作的意见》、XX省检察机关与银监局制定的《关于加强预防和查办职务犯罪互相协调工作的意见》等省级部门联合制定的规范性文件。这些相关的规范性文件在金融检察工作中发挥着重要作用，在没有形成系统的金融检察规范体系前，规范性文件仍然是金融检察制度和金融检察权的重要法律渊源，通过规范性文件赋予检察机关相应的金融检察权能，发挥检察机关的法律监督职能。规范性文件是作为权力束的检察权的法律渊源，金融检察权仅仅是权力束的一部分，规范性文件通过检察权作用于金融检察权，落实相关文件内容。
金融检察制度的权力基础
检察制度是以检察权为核心的一系列权力与职责的安排，检察制度的运行过程就是行使检察权的过程，检察权得到充分有效的行使，检察制度也就得到了施行。金融检察制度是检察制度的一部分，是以金融检察权为核心的制度安排，其一切职能体现在金融检察权的行使过程中。金融检察制度以金融检察权为核心，金融检察权以检察权为基础，因此金融检察制度以检察权为权力基础。从检察权的性质到检察权权能等方面，都经历了不断的讨论才逐渐取得了一些共识，特别是关于检察权的性质问题，关涉整个检察制度的性质，关乎检察制度的前途命运，更是经历了激烈的讨论，经历了行政权说、双重属性说、司法权说等几个阶段，讨论过程也是对检察权性质逐渐清晰定位的过程。我们必须明确检察权性质上属于司法权，检察机关承担司法职责，检察机关是同行政机关、法院平行的机关，独立行使司法权。检察权的司法权属性是检察权存在和发展的基础，吸取中国检察制度曲折发展的历史经验和教训，必须保证检察机关和检察权的独立司法属性。在明晰了检察权属性的基础上，可以说金融检察权也就是检察机关对金融领域行使的司法权，金融检察权行使的过程也就是金融司法的过程。无论检察权，还是金融检察权，独立性都是它的灵魂，探明检察权内涵至关重要。“从专业的角度来思考检察权的性质，以为检察机关只是一个公诉机关，检察权只是公诉权，从而忽略了检察权实际上是一种集合性权力，是一个权力束。”［３］权力束的内容就是以法律监督权为核心的权力体系，“检察权与法律监督权虽称谓不同，然其义一也。从二者的逻辑关系上看，法律监督权与检察权应视同一位阶的概念，而不是检察权的下位概念；在同一位阶中，二者含义同一，而非各自另有定义的并列概念”。［４］其实，检察权与法律监督权只是从不同角度对检察机关职能的不同表述，检察权是从权力归属角度表述的，法律监督权是从权力性质及内容等角度表述的。“所谓法律监督权，就是对人民检察院在履行法律职能时依法享有的各项权利的总称。”［３］法律监督权行使的范围具有历史性，检察机关的法律监督应当与国家的法治进程相适应，要兼顾全面性和重点领域监督，金融检察制度深刻地反映了全面监督与重点领域监督的结合，“只有把检察制度的基本规律同具体的国情相结合，才能充分发挥出检察制度在国家活动中的法律监督效能”。［５］金融检察制度的现实权力体现在检察职能方面，从检察职能方面反映的权力就是法律监督权，法律监督权的基本内涵就是检察机关的专门法律监督，特指人民检察院通过运用法律赋予的公诉权、诉讼监督权、检察侦查权，追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为，保障国家法律的统一正确实施。检察机关的法律监督内涵是发展变化的，“国家是根据面临的形势和任务设置某个国家机关并赋予其应该承担的任务、使命的，因此，一个国家机关名称可能没有改变，但其职能及实际的功能作用因国家形势变化而发生了变化”。［６］我国检察机关经历了以“打击敌人，保护人民”为主要职能到今天的以“强化法律监督，维护公平正义”为主要职能的变化，在几十年的发展过程中，检察机关的职能作用发生了极大变化，将检察权理解为法律监督权也正是立足于检察职能的这种变化。对于检察机关整体检察工作而言，权力基础是法律监督权，但对于某项专门检察工作而言，现实权力基础是法律监督权的权能。“法律监督权权能配置涉及三个层次：第一层次就是检察权包含的三大权能，即公诉权、诉讼监督权、检察侦查权。第二层次是三大权能以下分别包含的相对具体的权能。第三个层次的权能又是第二层次权能所包含的内容，是更为具体的权能。第三层次的权能与其说是检察权的权能，毋宁说是为了履行法律监督职能而拥有的具体的法律手段，是实现第二层次权能的法律措施。［７］相对而言，金融检察权第一层次就是金融案件公诉权、金融诉讼监督权、金融职务犯罪侦查权；第二层次就是金融案件的审查起诉权、不起诉权、侦查监督权、审判监督权、执行监督权等；第三层次就是具体的金融检察措施，金融案件的调查措施、强制措施、执行措施等。金融检察制度作为具体的检察制度，简单地按照三层次执行法律监督权并不能满足实际工作的需要，重点要从第三层次入手，强化对金融领域法律监督的手段，“法律监督的手段代表了一种具体的权能，这些具体的权能不足，是导致检察机关法律监督权高位低能甚至有名无实的重要原因”。［７］正是金融领域法律监督的特殊性造就了金融检察制度的独立，如果还按照原有的制度体系进行监督，权能不足、权力难以实现的问题必然凸显，金融检察制度当前的主要任务就是创新法律监督手段，以专业化的监督手段进行法律监督，增强对金融执法、金融诉讼和审判的监督力度。金融检察制度虽然具有充分的权力基础，但是制度的正当性需要相关的理论支持，否则难以取得社会的道德认同，没有社会道德认同的制度将失去其存在的社会基础。
金融检察制度的理论基础
检察制度的性质决定着金融检察制度的性质，检察制度的理论基础必然是金融检察制度的理论基础，作为检察制度理论基础的法律监督理论是金融检察制度当然的理论基础。检察制度的法律监督属性是由我国的国体和政体所决定的，我国是人民民主专政的的社会主义国家，国家的最高制度要体现人民民主的属性，人民代表组成的人民代表大会是国家最高权力机关，“各级人民代表大会及其常委会拥有国家立法权、任免权、批准决定权和对法律实施的监督权、重大事项决定权，国务院和各级地方人民政府行使行政权，包括行政立法权，各级法院行使审判权，检察院行使法律监督权的权力结构模式”。［５］各国政治体制内权力结构划分基本遵循权力的制衡原则，但是制衡的方式因各国历史、文化、传统等因素呈现出不同的表现形式，在美国等自由主义国家体现为尊重权力的独立性，形成核心权力分立的权力制衡模式，但在职权主义国家将制衡的侧重点放在权力行使的监督方面，表现为各种权力行使的监督，形成有权力必有监督的局面。我国历史悠久经历了数千年的封建集权制度，自身具有丰厚的职权主义文化积淀，在政治制度选择上顺其自然选择了职权主义模式，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，国家的立法权由其直接行使，行政权、审判权和检察权由人民代表大会授权人民政府、人民法院和人民检察院分别行使。这样的权力结构模式可称之为‘一元分立’，即在一元权力———人民代表大会下，分设出立法权、行政权、审判权和法律监督权”。［８］在这种一元分立权力结构模式下，检察机关的职能定位是实施法律监督，最高国家权力机关制定人民属性的法律，分设不同机关进行执法和司法，检察机关进行法律监督。检察机关的法律监督具有单向性，检察机关必须在立法机关制定的法律框架内进行监督，其他机关的行为也要以法律为实施边界，形成了由权力机关制定法律，检察机关监督法律实施，行政、司法机关执法和司法的直线式层级权力模型。法律监督是理论上的主张，同时也是实践中检察机关职能发挥的体现，“法律监督是指专门的国家机关根据法律的授权，运用法律规定的手段对法律实施情况进行监察、督促并能产生法定效力的专门工作”。［９］检察机关与法律监督有两层关系：一是检察机关是中国法定的法律监督机关，法律监督的职权由检察机关行使；二是检察机关的法律监督是中国法律监督体系的核心，只有检察机关的法律监督是最有效力的法律监督，其他形式的法律监督多数情况下是依靠检察机关实现法律监督的效力。法律监督的目标，一方面是通过对破坏法律的犯罪行为及时追诉和对法律适用中的违法行为及时纠正，恢复法律秩序、法律正义，另一个方面是保证守法的社会主体的合法权益免受国家权力的侵害。”［１０］无论是社会其他领域，还是金融领域，检察机关的法律监督职能都是监督法律得到正确实施和纠正错误的执法和司法行为等。检察机关的法律监督形式上表现为法律实施行为的监督，实质上是修复遭到滥权行为破坏的社会关系和社会秩序，维护公民的合法权益，检察机关承担着社会和公民两个层面的双重义务。金融检察的法律监督除了要运用传统检察工作方法外，还要逐步建立金融刑事案件的检察引导侦查、检察协调、检察督促等机制，将检察机关的法律监督职能渗透到金融刑事案件从侦查到审判执行的所有环节。但是，金融检察法律监督不是以延伸检察触角到金融案件为目的，而是像建立金融犯罪的刑法体系一样，编织起金融检察法律监督网，建立金融案件检察监督机制和金融犯罪防控体系。金融检察法律监督体现了检察机关法律监督的事前、事中、事后全程法律监督的理念，同时也覆盖了对金融机构及从业人员、国家金融监管机构及工作人员、其他社会机构和人员的守法、执法、司法行为的全部监督。随着社会分工的深入发展，各领域对专业性的要求越来越高，无法通过专业性深入领域内部的监督难以发挥效果，专业性逐渐成为监督的障碍，但同时也推动了专业领域专门监督制度的生成。检察职能专业化是指检察机关作为法律监督机关，为了履行法律监督的职责，针对特殊的专业领域开展专业化的法律监督，达到对专业领域的法律监督，实现专业领域的有效治理，维护专业领域运行秩序。检察机关本身是针对全社会进行法律监督的机关，每个专业领域都包含在检察机关监督的职责范围内，但是以社会为整体的全面的法律监督只能产生泛泛的社会效果，专业领域内深层次的问题并不能通过法律监督得到有效解决，无法达到专业领域深层次法律监督的社会效果。正是专业领域特殊性的存在为检察职能专业化发展奠定了基础，专业领域的特殊性对检察机关法律监督提出了三项挑战：一是专业领域内的法律实施等处于垄断状态，其他社会主体难以介入进行监督；另一项是专业领域的专业性要求检察职能的专业化，否则无法实现检察机关的法律监督职能，检察机关的法律监督就会被技术性因素阻碍；最后是传统的检察机关法律监督模式并不能满足专业领域的有效治理需求，检察机关法律监督只能流于形式。对于检察机关的专门法律监督并不陌生，由于历史、文化、社会管理、行业特殊性等因素，专门检察机关早已诞生，良性运行并且在行业内发挥了重要的作用，如林业检察院、铁路运输检察院等。只要相应的专业领域需要，专门检察院就要继续发挥法律监督和行业治理的作用。法律监督除了监督法律实施外，还要实现对社会治理的作用，通过检察机关的法律监督行为，纠正社会范围内的违法行为，修复受到违法行为破坏的社会关系，矫正受到违法行为影响的社会秩序，在专业领域内法律监督同样发挥治理专业领域的效果。检察职能的专业化发展经历了长期的历史过程，从建立专门检察机关到履行专门法律监督职责，伴随整个中国检察制度发展的始终，检察职能专业化发展是检察机关法律监督职能有效发挥的需要，也是检察机关自身建设的进步。但是无论理论证成、权力基础，还是法律渊源，都只是金融检察制度存在的论证和构想，制度是否切合实际能够良性运行发挥作用，还有待于实践的检验和相关职能部门的密切配合。
金融检察制度的现实基础
金融检察工作并不是新生事物，长期以来都是检察工作的一部分，寓于整体检察工作之中，由于多种检察工作结合形成整体检察工作，金融检察工作并没有引起重视，但是随着社会形势变化，金融检察工作的重要性逐渐凸显，逐渐呈现生成独立的专项检察制度的趋势。近年来，国内部分地区已经开始探索开展专业化的金融检察工作，积累了丰富的实践经验，为开创金融检察制度奠定了深厚的实践基础。２００４年，XX省人民检察院二分院成立了全国第一个以金融犯罪为主业的专业化公诉组———金融犯罪公诉组，公诉了一系列重大金融犯罪案件，多年来积累了丰富的金融案件诉讼经验。除此之外，２００９年XX省浦东、静安、黄浦、杨浦四个区院相继成立了金融检察科；２０１１年XX省人民检察院获批准成立了全国首个市（省）级院金融检察处，随后两个分院分别成立金融检察处，形成了市院、分院、基层院三级体系化的金融检察工作机构，专门负责金融犯罪案件检察工作。暂时每个基层院的职能范围并不完全一致，探索形成各具特色的工作机制，XX县区院是以办理审查起诉案件为主，兼顾专项调研和综合治理、自侦案件；XX县区院、XX县区院是以一体化办理批捕、起诉、预防、民事、行政申诉案件和金融政策法律研究；XX县区院是以办理审查起诉案件为主，兼顾专项调研和综合治理工作。另外，如XX县区院针对某些金融犯罪司法解释标准不明确，司法实践不统一的问题，经与浦东法院共同研究，在本区内统一了标准；XX县区院与法院会签《关于办理恶意透支型信用卡诈骗刑事案件法律适用的指导意见（试行）》；XX县区院与区法院金融审判庭形成定期商讨机制，加强对金融民刑交叉案件罪与非罪研究。②专业金融审判组织是针对金融案件增多、金融案件新特点设置的专门审判法庭，专门审理和处理有关金融类的案件，提高金融审判质量，经过几年探索运行已经出现全国性推广的趋势。２００８年上海XX县区法院成立全国首个金融审判庭，２０１１年上海成为了全国首个设立三级金融审判庭的省级行政单位；２０１０年XX市XX县区成立西部地区首个金融审判庭；２０１２年在全国人民代表大会十一届五次会议上，河南代表团提议在各级人民法院设立金融审判庭，目前XX省已经实现全省各中级人民法院设立金融审判庭；２０１２年５月XX市XX县区人民法院设立了XX省首个金融审判庭，８月温州中院及其他１０个基层院均已获核准设立金融审判庭，部分符合条件的法庭设立了金融审判合议庭。目前，全国已经有多个省区设立了金融审判不同级别的金融审判庭，推动金融审判工作专业化发展，同时对金融检察工作提出了专业化要求，只有形成专业化的金融检察工作，才能满足专业化金融审判工作的需要，而专业性的金融审判制度发展，有利于推动和支持金融检察制度的建设。金融检察制度的建立不仅仅依靠检察机关的力量，需要全社会对金融检察制度的关注和支持，党委和政府部门的支持不言而喻，相关工作部门和社会组织、相关人员的支持不可忽视，特别是与专业金融人员的支持密不可分，主要包括金融专家和专业金融律师两部分，在金融检察制度建立初期专业性不足的情况下，金融专业人员的补充至关重要。从律师角度而言，全国各地律师协会大部分已经先后设立了金融案件专业委员会，或者设立了银行、证券等案件专业委员会，致力于专业金融案件解决方案。２０１１年，中国法学会检察学研究会金融检察专业委员会成立，每年通过发布研究课题和举办金融检察论坛的方式推动金融检察研究，汇聚全国金融专家和人才研究讨论金融检察制度，为金融检察制度积淀理论和人才基础。通过各种方式，努力营造金融专家和金融律师等全社会参与和支持的金融检察制度环境，借鉴金融审判法庭等专业金融组织的工作模式，服务和支持金融检察制度发展。相对专业的金融犯罪侦查制度和专业性金融审判组织，金融检察制度发展相对滞后，始终未能实现独立发展，但是在专业金融犯罪侦查制度支撑和专业性金融审判组织的支持下，金融检察制度必将实现快速发展。我国建立最早、发展最充分的金融法治模式就是金融犯罪侦查制度，为我国的经济建设和金融发展保驾护航，保障国家的经济安全和金融安全。１９９８年，公安部设立了经济犯罪侦查局，发展到今天管辖罪名已经达到８６个，其中包括相关金融犯罪；③２００３年，公安部成立证券犯罪侦查局，负责相关证券犯罪案件侦查，④进一步细化了经济犯罪案件的侦查工作，推动了金融犯罪侦查专业化发展。金融犯罪侦查的专业化发展为金融检察制度的建设开辟了空间，扩展了金融犯罪专业化治理的链条，更加凸显建立金融检察制度的必要性。事实上，金融利益特殊性和高回报率等因素导致各种不稳定势力觊觎金融利益，破坏金融秩序的违法犯罪行为屡屡发生。以XX省公安机关为例，２００５年破获金融犯罪案件７５７件，２００６年破获金融犯罪案件９０４件，２００７年破获金融犯罪案件１０３０件，２００８年破获金融犯罪案件１３８６件，２００９年破获金融犯罪案件２１９２件，五年间破案绝对数增加了１４３５件，每年同比增长速度超过１０％。⑤金融违法犯罪有别于传统的经济犯罪，呈现高隐蔽性、高科技性等新的特点，增加了对金融违法犯罪行为的发现难度。同时，由于金融违法犯罪涉及范围广，发现和查处时间、经济等成本显著提高，特别是对于有效查处的成功率要求高，检察机关参与金融违法犯罪行为的查处，可以减少发现和查处成本，提高查处的成功率，加大对金融违法犯罪行为的打击力度，遏制犯罪行为的发生。
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