改革林权规章制度解决.docx

改革林权制度解决
改革林权制度
解决“三林问题”
建设社会主义新农村
刘华雄
为全面摸清当前林业建设的现状，分析影响和制约林业发展、林农致富、林区进步的根本原因，理清在建设社会主义新农村中林业发展的基本思路，我们就“改革林权制度、解决‘三林问题’、建设社会主义新农村”进行了专题调研。
一、基本情况
XX市有林业用地1878万亩，占国土总面积的60%。有林地1578万亩，活立木蓄积量5617万立方米，森林覆盖率56.8%。每年为社会提供180万立方米活立木和1100万根楠竹。“十·五”期间，共完成人工造林256万亩，河道绿化1800公里，公路绿化2000公里，义务植树6000万株，封山育林5万亩。
继土地改革时期的分林到户、农业合作化时期的山林入社、人民公社时期的山林集体所有、上世纪80年代的林业“三定”阶段后，2004年又开始进行林地林权登记换发证工作。全市应发证面积1862万亩，已核实661万亩，出榜公示661万亩，已发证143万亩，发证率仅7.68%。其中，国有林235万亩，发证231万亩，发证率10%；集体所有林751万亩，尚未换发证；责任山579万亩，尚未换发证；自留山145万亩，尚未换发证；私人承包山林152万亩，发证120万亩，发证率79%。
二、存在的主要问题及成因
（一）部分林地林木产权不够清晰。主要体现在。一是“三定”工作粗放，四至界限不清。由于在“三定”时期，面积、四至界限登记等工作不少是在室内完成，没有上山实地踏界，没有在边界埋石、挖沟，以至四至界限模糊，在这次重新换发证时纠纷多、难度大。二是存在有地无证或有证无地情况。林业“三定”以后，由于没有专门的林权管理机构或专职人员，以至有的林木、林地发生了流转，或林地改变用途后没有做变更登记，出现了新的有地无证或有证无地现象。三是私人承包山林没有及时确权发证。在林地、林权登记换发证工作开始前，相应的管理工作不规范，私人承包的山林或新造林没有及时确定权属，承包人利益时常遭受侵害。
（二）信贷环境不宽松。由于林业生产周期长，投入大、见效慢，私营业主要扩大再生产就必须设法融资。而金融部门的贷款目前只向大型项目倾斜，国家尚无政策和渠道支持中、小型林业项目，这就给非公有制林业发展带来资金不足的困难。调查中发现社会造林普遍后劲不足的一大原因就是缺乏资金。如城步县西岩镇三合村村民计划营造楠竹90公顷，需要资金200万元，而金融部门（实际是世行造林项目投资）只能解决160万元，缺
2口40万元，再向国家贷款已不可能，结果只造竹54公顷。因资金不足这一瓶颈的制约，影响了非公制林业的快速发展。
（三）林农收入不高。第一，林农来自林业生产经营的直接收入不多。据调查，在邵阳林区营造杉木速生丰产林，每亩需成本350元，按18年为一轮伐期，每亩产材6立方米，每立方米销售价450元计算，剔除成本、采伐工资和税费后，每立方米只能获利60元左右，平均每年仅3元多钱。第二，中央一号文件未能惠及山区林农。一些大林区县的水田面积相对较少，粮食直补、良种直补和农机补贴林农人均不到5元，部分村组几乎是零。加上一号文件促使粮食价格上涨，对于林农无异于雪上加霜。第三，相关产业的开发未能惠及山区林农。以小水电开发为例，由于林农资金少，参与水电开发少，股份少，只是在水电建设中获取少许务工收入和土地使用补偿，直接受益于水电本身的不多。
（四）林区综合条件差。由于林区山高坡陡，耕地少；水电通讯等基础设施落后，抵御洪涝等自然灾害能力差；交通不便，信息不畅；林农自身素质较低，缺乏对市场的了解，导致山区农民观念落后，市场意识不强，市场适应能力差，市场竞争意识和风险意识淡薄。
三、对策与建议
（一）尽快出台并进一步完善相关配套政策措施
一是要落实各级党委政府责任制。前几年，XX市的林地、林权登记换发证工作表明：各级政府虽然都成立了领导小组，但
3实际上变成了林业部门一家的部门行为，从而出现经费严重不足、人员严重不足，宣传发动难、工作落实难的不利局面。必须吸取这样的深刻教训，针对林改工作点多、面广、难度大，不是一个部门所能完成的实际情况，必须将其明确为政府行为，即“政府牵头、部门参与”。不但要从省到市到县到乡镇，层层成立领导小组，而且要认真落实负责具体实施工作的县、乡两级党委政府的责任，将林改工作列入有关领导干部的绩效管理和目标考核，林改工作不完成，干部不评先、不评优、不提拨。只有这样，林改工作才能扎扎实实地推进。
二是加大财政转移支付力度。要解决“三林”问题，促进林农致富，就必须让利于民。取销地方政府自行出台的涉林收费项目，将各种税费率控制在25%左右。但是，税费降低了，特别是育林基金返还给林农后，市、县财政为维持林业部门运转的刚性支出必然大幅上升。全市仅市、县（市、区）林业局和乡镇林业站、木材检查站的公用支出和人员经费开支缺口就高达近8000万元。而邵阳财政十分困难，50%左右的开支来源于上级转移支付，无力弥补这部分资金缺口，就必须依靠中央和省财政转移支付予以解决。
三是要创造宽松的信贷环境。为解决贫困林农因资金困难而无力务林的问题，应该针对造林投入大，回收期长的特点，对经营面积达到一定规模的造林者，除给予种苗等补助外，还应简化手续，允许他们申请使用国家林业贴息贷款或经森林资源资产中
4介机构评估，允许经营者以林木抵押向银行贷款。
四是要扶持国有林场发展。大部分国有林场地处江河
一、二级支流的源头，属人烟稀少的高寒山区，林场是农村中的农村，林农是农民中的农民。邵阳的国有林场中，有121个工区不通公路，116个工区没有通电。实行分类经营后，林场可采伐的商品林面积只有59万亩，人平材积仅180立方米，木材生产收入远远不能满足职工的基本生活需要。到目前为止，全市国有林场累计负债达3157万元。建议各级政府把国有林场纳入社会主义新农村建设范围，各林场场部公路纳入乡镇沙改油工程、分场和工区公路纳入村村通工程，林场内的所有公路交由当地政府管理；工区电网纳入农网改造工程；林场场部纳入小城镇建设规划；改善林场文化教育和医疗卫生条件；将未加入养老保险的林场职工按企业保险制度纳入养老保险，并解决目前国有林场养老保险帐外运行的问题；根据中央、省市关于加快林业发展的决定精神，将生态公益林占总面积60％以上或生态区位重要的国有林场划定为生态公益型林场，按公益事业单位管理，重新核编后，所需资金纳入当地财政预算；以工代赈、农业综合开发等财政支农资金，适当增加对林场林业产业化建设的投入。
（二）以改革为突破口，推进我市林业又快又好发展
1、以完善林权制度为突破点，调整林业经营方式，解放林区生产力
一是林权不清的必须明确。诸如发证时四至界限不清的，通
5过群众自愿、程序合法进行流转，但还没有确权发证的山林，必须及时发放林权证。据XX县区反映，该县在“三定”时期发证时，30%左右的山林四至界限不清在林地、林权登记换发证过程中，由于农村大部分青壮年劳动力外出打工，老年人又不愿意上山踏界、挖沟或埋石，也存在室内划界现象；绥宁、城步等地都存在已流转山林没有及时发放林权证的现象。对于这样的情况，必须认真清理，及时发证。
二是群众满意的必须稳定。
1、自留山保持稳定。“三定”中已经确权并核发了林权证的自留山稳定不变，由农户长期使用，林木归农户所有。
2、责任山保持稳定。已分包到户的责任山，保持承包关系稳定。
3、合法、合理流转后由个体承包的山林，按承包合同稳定不变。
4、经营良好、大部分村民满意的集体林保持稳定。比如。XX县区在“三定时期曾将绝大部分山林分配到户，但管理难度相当大，滥砍滥伐现象严重，县委、县政府审时度势，将其收回由集体经营，不但森林资源保护得更好了，而且大多数群众也比较满意。对于这样的集体山林，应该保持稳定。
三是违背民意的必须调整。
1、“三定”后，收回村民自留山归村集体管理，三分之二以上村民有异议的，应返还给村民管理，并核发林权证。
2、被集体以行政手段收回村民的责任山统一经营的，大部分村民要求以责任山形式承包经营的，应恢复原状。
3、山林集中在村、组集体，大部分村民有异议的，应尊重群众意愿，合理进行处置。
4、在流转过程中，程序不合法、分配不
6合理、群众意见较大的已流转山林，应完善流转合同，保护群众利益。
四是提倡“统山分权、统林分利”。对经营、管护较好，但利益分配不合理的集体山林；或者是大部分村民有异议，要求分山到户的集体山林，应该做好群众的思想工作，经三分之二以上的村民代表同意，将现有林地、林木折成股份在集体和村民之间合理分配，由村集体或村民组织统一经营管理，财务单独核算、收益按股分成，达到村集体经济有收入、村民利益有保障的目的。
五是保留一定比例的集体山林。由于村委会运转和村公益事业都需要经济来源，而邵阳各级财政都比较困难，难以安排专项拨款。因此，各行政村应酌情保留一定比例的集体山林，由村集体统一经营，收入用于保障村级基层组织运转和公益事业需要。
2、以调整林业产业结构为着力点，发展多种经营，增强林农致富的带动力
第一，调整优化林种结构。发展既有经济效益，又有生态效益的品种。目前看来，楠竹是个很有市场前途的品种。城步县茅坪镇大古村易德永开发6亩楠竹林，实现脱贫致富奔小康。2004年，他的6亩竹山纯收入达15000元，亩平楠竹纯收入2500元左右，全家人平均收入达5000余元。楠竹8年成林，以后年年可发笋，年年可砍伐竹材，价值远远高于粮食，又不影响生态，竹林还能涵养水源，保护农田，促进经济发展。
第二，积极发展非农产业。一要充分利用林区丰富的土地、
7林木资源和小水电资源，重点发展林区环保型企业和林产品加工产业，为林区农民创造更多的本地就业岗位。二要开发林区旅游资源，加快林区旅游业的发展。林区有着丰富的森林资源，清新的空气和独特的民族风情，可大力开发生态旅游。三要进一步加快相关服务行业（如饮食、住宿、导游等和林区特色农产品商贸业发展），为林业开发和林区旅游业的开发提供优质的配套服务。
3、以加快科技进步为支撑点，大力实施科技兴林，增强林业发展的推动力
科学技术是第一生产力。但各级政府和林业部门对基层林业科研还重视不够，基层林业科研几乎已经停滞。为切实强化林业科技支撑力度，建议在科技兴林方面做到“三个合理”：一是合理布局。根据各市、县林业发展现状和林业科研机构的实力与能力，实行优胜劣汰，并因地制宜地安排科研项目。二是合理分工。国家和省级林业科研机构利用先进的科研设备主要从事速生新树种培育、植物学与医学相结合、林业资源深加工等基础研究；市、县林业科研部门主要从事引种驯化、科技成果推广等应用性项目，实现点上研究、面上推广，实验室与实践场相结合，加速科技成果转化为现实生产力的速度。三是合理筹资。由于地方政府一般无力承担林业科研经费，建议在木竹销售环节征收防火、防虫等基金的同时，征收一定数额的科研基金，解决林业科研经费严重不足的问题。
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