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赴港深两地“法定图则”制度考察报告
在中国由计划经济体制向市场经济转轨的过程中，城市规划的作用机制发生了很大的变化，表现为城市建设的投资、建设主体发生了变化，城市政府的作用由城市建设的重要主体向履行“引导、管理与监督”等职能转变。在此背景下，要深入研究城市规划的综合调控“手段与内容”，并通过编制具有法律地位的规划，来予以体现和落实；通过规划监督管理，予以法律保障。而且，城市规划还应以积极的方式引导处于快速发展中的城市协调各方利益，以期达到“效率”和“公平”的统一。
法定图则制度的建立，将改变过去规划审批与实施由政府“一言堂”的局面，把规划编制、规划审批与规划实施的责权分离。推行法定图则制度，就是要改变过去规划部门关起门来编制规划、关起门来审批规划的做法，倡导城市规划的社会化，推进规划决策的民主化和法制化进程，实现城市规划依法编制、依法审批、依法执行和依法管理，及加强公众的参与和对城市规划实施的监督，有效遏制规划实施过程中的随意性和腐败行为，确保城市可持续地健康发展。
所谓法定图则，是指在已批准的城市总体规划、分区规划的指导下，对分区内各片区的土地利用性质、开发强度、公共配套设施、道路交通、市政设施及城市设计等方面做出详细控制规定，经过法定程序批准后成为法定文件。推行法定图则不是技术工作的创新，而是规划制度的改革。为了搞好我省“法定图则”试点工作省建设厅组织业务考察团赴香港、深圳两地进行了法定图则专题考察。香港在法定图则的运作上有着悠久的历史和成熟的模式，深圳则提供了规划制度改革的经验，对于我们的工作都具有很好的借鉴作用。
1香港“法定图则”运作的制度背景
1.1香港的城市规划法规体系
香港城市规划的法律架构已经相当齐全，为公共和私营机构进行各项发展提供指引，并解决因土地的使用和发展而引致的利益冲突。同时，这些法例也能够因应变化进行修正，以适应现时的情势。
1.1.1城市规划条例《城市规划条例》及其修正案是香港规划体系的核心。该条例于1939年首次颁布，直到至1974年、1991年、1996年才进行数项重要的修订。根据1996年的城市规划条例草案，该条例“旨在就规划和管制土地的使用和发展，以及就有关事宜，订定条文，以期促进社区的卫生、安全、便利及一般福利和改善环境”。城市规划条例包括规划机构、规划编制、规划管制、违例处置和规划上诉等部分。
1.1.2相关的专项法例
（1）《建筑物条例》和《建筑物（设计规例）》《建筑物条例》授权屋宇地政署管制建筑物的新建和更改。《建筑物（设计规例）》附属于《建筑物条例》，规定建筑物的高度和体积、突出屋檐、建筑地盘的空间、通道、光线、空气流通、防火通道等，还包括住宅楼宇或临时建筑物的特别条文。
（2）《郊野公园条例》和《海岸公园条例》《郊野公园条例》规定设置和管理各个郊野公园，以保证郊野作为集水和康乐用途，并阻止市区发展向外蔓延。根据《海岸公园条例》在海岸公园或海岸保护区的范围内，如未取得管理当局的批准，不得进行任何新发展。
（3）《古物及古迹条例》该条例授权当局可把有历史价值的建筑物列为古迹，以便为这些建筑物提供法定保护。
（4）《香港机场（管制障碍物）条例》该条例规定在机场附近的建筑物不得超过一定高度，以免影响飞机的正常飞行，否则政府有权拆除。
（5）填海、排水、道路工程方面的法规《前滨及海床（填海）条例》规定地政署署长须公布拟在前滨和海床进行的填海工程。《土地排水条例》指定排水监管区，以及在这些区内进行排水工程及其它有关事宜。《道路（工程、使用及补偿）条例》规定进行道路工程的权力、反对程序和道路的使用。《水务设施条例》规定集水区内的土地承租人须按照指定方法，在已批租土地内排水并进行处理。
（6）环境方面的法规有《空气污染管制条例》、《废物处理条例》、《水污染管制条例》和《噪音管制条例》等。
1.2香港的城市规划行政体系
根据香港《城市规划条例》，其现行规划架构大致如下。由特区行政长官下令拟订法定图则和行政长官会同行政局核准图则；由城市规划委员会拟订图则草案和考虑相关的申述，以及对规划申请作出决定；由上诉委员会处理有关规划申请所作决定提出的上诉；规划署是规划委员会的主要行政部门。
1.2.1规划地政局规划地政局是规划图则的指令编制和核准机构，并负责就与图则草案有关的申诉作出决定，以确保图则能充分反映政府的整体政策目标，而且所涉及的财政资源是在负担能力的范围内。
1.2.2规划及土地发展委员会（以下简称发展委员会）发展委员会属于政府机构，由规划地政局担任主席，负责拟订香港长远发展战略，审议大型发展计划，制定规划标准和审批政府内部的规划图则。
1.2.3城市规划委员会（以下简称规划委员会）规划委员会作为香港城市规划的法定机构，是依据《城市规划条例》而设立的，主要工作是制定法定图则，以及审核规划许可申请。由规划地政局担任主席，由政府和非政府人员组成，委员中官方人士7名，非官方人士33名。规划委员会下辖两个小组委员会，即都市规划小组委员会和乡村及新市镇规划小组委员会。
1.2.4城市规划上诉委员会（以下简称上诉委员会）上诉委员会是90年代设立的，根据《城市规划条例》，其成员由特区行政长官委任，职能包括审理和裁定有关规划许可申请或对于违例发展发出恢复原状通知所提出的上诉。
1.2.5规划署1990年，香港政府成立了规划署（planningdepartment），使城市规划脱离了土地管理部门而成为独立职能。规划署负责制定、监察及检讨市区和XX县区的规划政策，以及建设方面的有关计划，同时也制定全港、次区域和地区三个层次的规划，并且为市民、政府其它部门及咨询机构提供有关城市规划的意见。规划署设有全港及次区域规划处和地区规划处。前者负责处理全港和五个次区域的中长期策略，后者则负责各地区的发展规划和发展管制。
1.3香港的城市规划运作体系
香港的发展规划分为全港、次区域和地区三个层面，因而形成全港发展策略、次区域发展策略及地区图则三层架构的发展规划系统。《香港规划标准与准则》是技术政策文件，列明各类土地用途在设施配置方面的标准，同时也为公私发展计划的规划大纲提供指导。
1.3.1全港和次区域发展策略
全港发展策略制订长远规划大纲，贯彻政府的土地用途、交通基础设施及环境方面的政策，作为次区域及地区规划的依据。次区域发展策略将全港发展目标在五个次区域（即都会区、新界东北、新界西北、新界东南及新界西南）演绎为更具体的规划目标。
1.3.2地区图则地区图则是详细的土地用途图则，将全港及次区域层面的概要规划原则在地区层面加以落实。地区图则分为法定图则及政府内部图则两类。法定图则根据《城市规划条例》而制订，包括分区计划大纲图和发展审批地区图。
分区计划大纲图明确规划分区内的拟议土地用途（包括住宅、商业、工业、游憩用地、政府/团体/社区用途、绿化地带、保护区、综合发展区、乡村式发展、露天存货或其它指定用途）和主要道路系统。分区计划大纲图附有注释，列出分区内通常准许的用途（第1栏用途），以及其它须取得规划委员会许可的用途（第2栏用途）。
发展审批地区图主要为非城市地区而制订的过渡性图则，目的是在拟备分区计划大纲图期间，提供中期规划管制和发展指引，有效期为3年，期间可由分区计划大纲图取代。《城市规划条例》赋予规划事务监督权力，对发展审批地区内的违例发展采取强制执行行动。违例发展包括根据发展审批地区图或用以取代发展审批地区图的分区计划大纲图，没有当然权利进行的发展；未取得城市规划委员会规划许可的发展；以及在发展审批地区图刊登宪报前不存在的发展。
政府内部图则是供行政上使用的图则，通常包括发展大纲图和发展蓝图，并且依照法定图则提供的大纲拟备。
1.3.3规划图则的编制依照《城市规划条例》的法定程序，法定图则由规划委员会遵照特区行政长官会同行政局的指令制订。在制订新的分区计划大纲图或对现有图则进行重要修订前，须先公布规划研究报告，供公众查阅和发表意见。规划委员会在制订或修订图则时，将会考虑规划研究报告和公众意见。图则草案送交各有关部门传阅以征询意见，然后提交有关的规划小组委员会审议。如规划小组委员会认为适当的话，该图便会提交有关的区议会征询意见，然后再由规划委员会考虑区议会的意见。图则草案公开展示2个月，供市民发表意见受图则影响的人士可在此期间提出反对。规划委员会在聆讯并审议反对意见后，将图草案提交特区行政长官会同行政局审批，批准后的图则可供市民查阅。政府内部图则的制订程序与法定图则相似，但提交发展委员会审议及批准。此外，政府内部图则没有规划研究报告和审理反对意见的程序，核准后的图则将公开发售。
1.3.4规划图则的实施全港发展策略为其它层面的规划提供指引，也作为配置公共资源及决定重要公共工程的依据；各次区域发展策略为地区规划图则提供指引。在地区层面上，规划土地用途和基础设施的实施经常会以不同政府部门的各类计划作为指引，包括公共工程建设计划、新市镇发展计划、公共房屋计划、社区设施计划和卖地计划这些计划不但指引及控制公共工程的实施时间，也因控制卖地计划而间接限定了私营发展速度。规划要求也可透过制订规划大纲施行。规划大纲为有关的私人发展商或公营发展机构（如房屋委员会、房屋协会和土地发展公司）提供指引，说明该用地的发展类别，并列出所有已知的限制（如政策、工程、环境和通道等方面的限制）。规划大纲通常用于大型建设计划、以及土地发展公司所进行的发展计划。建筑图则须根据《建筑物条例》提交有关当局批准，而总体发展蓝图有时须根据批地契约或《城市规划条例》提交有关当局批准，让核准当局有机会就有关发展的形式和设计作出指引。
2深圳“法定图则”运作的机构设置
2.1xx市城市规划委员会
为顺应市场经济体制下的城市规划制度改革，1998年xx市人大颁布《xx市城市规划条例》，明确了xx市城市规划委员会的法定机构地位。城市规划委员会由29名委员组成，委员包括公务人员、有关专家及社会人士，其中非公务人员占多数，有15名。委员会设主任委员1名，由市长担任，设副主任委员2名，由常务副市长和主管城市建设的副市长担任，公务人员委员由各区区长、计划经贸口、文教卫口、农林口、城建口等代表组成，非公务人员委员由具有本市户籍的有关专家和社会人士组成。其职责除对城市规划未确定和待确定的重大项目选址进行审议外，还负责审议城市总体规划、次区域规划、分区规划草案，审批法定图则、专项规划和重点地段的城市设计。
规划委员会下设发展策略委员会、法定图则委员会和建筑与环境艺术委员会三个专业委员会以及规划委员会顾问机构，秘书处设在规划国土局，负责处理规划委员会的日常事务。
2.2法定图则委员会
法定图则委员会由十九名委员组成，委员包括九名公务人员和十名非公务人员。委员会设主任委员一名，由市规划委员会秘书长兼任；设副主任委员一名，由市规划委员会副秘书长兼任。其他委员由相关专业主管部门代表和具有本市户籍的专家和社会人士组成。委员由法定图则委员会接受市规划委员会的授权审批法定图则，并对法定图则执行过程中公众提出的修改意见提出审议意见。其主要职责是：
（1）对法定图则草案进行审查，并决定是否公开展示；
（2）对公众提出的对法定图则草案的反对意见进行审议，并决定采纳与否；
（3）协调法定图则草案编制过程中各行业主管部门之间的意见分歧；
（4）审批法定图则，通过后报市规划委员会主任签署并向社会公布；
（5）若属法定图则年度工作计划确定由市规划委员会审批的法定图则，法定图则委员会应先进行审议，同意后上报市规划委员会；
（6）对法定图则执行过程中公众提出的修改意见进行审议，并报市规划委员会审批；（7）市规划委员会授予的其它职责。
3法定图则的发展走向
3.1法定图则面临的问题
法定图则对促进规划工作的规范化、民主化和法制化产生了深远的影响，引起社会各界的重视。法定图则推行过程中也暴露出一些问题。这些问题主要表现在五个方面：
（1）在编制与实施过程中，面对城市处于不同发展阶段、不同区位和问题特征的众多地区，用统一的编制技术规定“一刀切”去解决所有问题，难以体现针对性。
（2）由于较多强调控制的“刚性”，使得法定图则在管理与实施过程中，规划控制与发展需求之间的矛盾比较明显，特别是对政府鼓励或引导的项目显得“适应性”不足。
（3）由于法定图则在技术层面和政策法规层面的支撑体系尚未完全建立，规划编制过程中受主观因素影响较大，人为的痕迹较重。
（4）法定图则因编制内容和项目组织方式的偏差，使得编制工作缺乏成果保障机制，造成图则最终成果质量不高，甚至隐藏种种矛盾，一旦公布执行即造成诸多负面影响。
（5）法定图则编制过程中公众参与程度不深，或因规划宣传工作没有到位，使得公众对法定图则的关注不够，或因法定图则成果技术性太强，公众不易理解，降低了公众的兴趣。
3.2法定图则运行中的反思
法定图则是城市规划体系中微观管理的一个重要手段，不能指望法定图则解决城市建设的所有问题。它既不能替代其它相关法律、法规及政策，也无法取代其它层次规划的作用。
法定图则覆盖面的确定，应基于对城市规划区的地类分析。城市规划区的用地可划分为三类地区，即基本建成地区、新发展地区和生态保护地区。其中生态保护地区不属于城市建设地区，因而不应在法定图则的覆盖之内，否则将会自相矛盾。对一些需要保护的生态敏感地区比如水源保护区等应放在上一层次的规划中，以落实相关政策法规为基本目的，不应列入法定图则控制的范围。法定图则应全面覆盖城市建设用地，而非全部城市规划区。
法定图则的控制重点是土地使用性质、开发强度和配套设施，而不是包罗万象。要突出法定内容的不同控制要求，增强法定图则的适应能力，明确法定图则的强制性规定和引导性内容。加强对公共设施及市政配套设施等公益性用地的控制，增加此类用地变更的难度，在开发强度方面增加商业性用地变更的难度；对于商业性用地的使用性质，在符合规划要求的基础上，可通过混合用途性质的规定，以及通过增加土地相容性的规定范围来增加用地性质选择的余地等。
公益性用地作为政府提供公共物品的载体，是城市发展的依附和基础，它不应受到侵犯和随意变动，法定图则对其应有很强的控制力，体现出“刚性”来；而对于商业性用地，由于土地的发展权主要在于市场主体，可以根据市场的变化随时作出反应，以决定土地利用性质和开发强度的变化，法定图则就要“预留”出相应的灵活性和适应性。对于基本建成地区强调“刚性”与“弹性”相结合，在满足环境和相关法律的要求下，给予市场适当的发展选择权；新发展地区由于相邻权关系尚未完全建立且存在发展的不确定性，则主要强调对发展的适应性，以体现政府控制与市场选择的互动关系。总之，法定图则既要对涉及公共利益的土地利用上采取严格的管理与控制，同时对涉及经济发展过程中面临新的产业结构调整留有适当的余地，保持一定弹性，促进经济发展。
由于当前城市发展速度较快，不确定因素较多，特别是近一两年来，高新技术产业带、物流园区、卫星新城、轨道交通等重大因素对空间格局的影响，以及市、区、镇招商引资的突发性和不确定性，如果在发展前景不明朗、发展变数较多的前提下急于推进法定图则，是不现实也是不科学的。所以法定图则编制的侧重点应放在急需控制与指导建设的地区，对于大多数非城市建设地区而言，其他层次的规划完全可以作为管理的依据。对于新旧村、复杂的旧城改造地区及新产业发展地区等近期缺乏明确政策指导的地区，可以通过划定特别管制区的方式缓解编制依据不足的矛盾。
3.3法定图则完善与改进方向
法定图则作为一个规划运作体系，可分为制度体系和技术体系两个层面。前者包括从法定图则的编制、审批到管理实施和修改的一系列运行规则和程序，体现着法定图则的公正性；后者则是由一系列规划的技术规定、标准和准则组成，是对法定图则合理性的支持。改进和完善法定图则的工作也应从这两个方面展开。
3.3.1完善与改进决策程序和规则
市场经济就是法治经济，无论是政府、企业还是个人从事任何活动都需要按照一定的规则和程序进行，中国加入wto后对这一要求更为迫切。对法定图则运行的具体环节进行改进，其目的在于促进规则的公平并提高规划的运行效率。
（1）改进公众参与的操作方式以推进规划的社会化程度。
现有的法定图则公开展示和意见征询等制度虽然已为公众参与提供了有效的渠道，但目前的公众参与至多处于“象征性参与”的较低层次。为了进一步推进规划编制与决策的民主化进程，在法定图则操作规程中，要拓展公众参与的深度，从法定图则编制的初始阶段就加入公众参与的程序，对规划师提出组织公众参与的要求，并规定具体工作方式和内容。此外，实行委员会的公开听证制度，进一步增加决策的透明度；固定设立与大众媒体、社团组织和其他专业部门的联系方式，给对规划有意见的市民或开发机构及时提供申述的机会。
（2）梳理规划决策的事权划分以提高决策效率
审批手续繁琐和决策效率不高是法定图则备受责难的原因之一，而改进的出路在于对规划修改申请的审批事权划分重新进行梳理。鉴于对公益性公共设施用地的规划控制重在用地功能的“刚性”，因此将其开发强度指标调整的规划修改申请的审批权下放给规划行政主管部门；为了有效发挥法定图则委员会的职能，将法定图则局部修改申请的审批职能下放给图则委，从而达到降低决策成本、提高决策效率的目的。同时，为了防止重回规划部门独揽编制审批大权的老路，将法定图则的操作程序纳入到依法行政系列中，将法定图则运作与规划部门的行政程序紧密衔接起来。
（3）逐步改革规划委员会的组织机构以提高规划民主决策的程度
进一步完善规划委员会的组织，增加委员的代表性；将规划决策方式由举手表决改为采取无记名投票方式，避免相互受到影响；实行规划听证制度，使提意见者和规划项目申请者可在适当的时候列席会议，使其有机会就所代表的利益进行辩护，并加强对规划决策的监督。另外，借鉴国外经验，设立规划上诉委员会，为那些对审议结果和审议程序不满者提供继续争取利益的机会，进一步健全规划决策机制。
3.3.2充实和完善技术支撑体系
缺乏坚实的技术支撑不仅已成为制约法定图则的公平合理性和权威性的重要因素，也对于决策质量和效率造成不良影响。因此在完善法定图则的工作程序的同时，完善法定图则编制的技术体系，编制或修订与法定图则编制密切相关的一系列技术规范。
（1）制定和完善法定图则编制技术规定
规范编制模式，针对不同地区的建设特点和管理要求，制定不同的编制内容和法定重点，保证规划与不同类型地区的问题相结合；基本建成区由于涉及更多的现状利益关系，规划以“刚性”控制为主，图则编制深度也较为细致严格；新发展地区由于面临更多不确定性，规划留有较多弹性而提供选多种择机会；另外，对于公益性用地，加强对土地利用性质的控制力度，但对于其开发强度不作硬性规定；对于商业性用地，在开发强度方面要严格控制，但对于土地利用性质应留有较大余地；强调法定程序作为解决公共矛盾的基本作用，将有关公众意见征询以及部门协调作为法定图则编制必须完成的工作内容。
（2）制定和完善土地使用相容性规定
法定图则中对不同的用地功能修改设置了不同的审批程序，对此必须有明确统一的技术规定支持。土地使用相容性规定，将对城市用地的混合使用以及功能调整从技术规范到管理程序都提出一系列具体细致的控制要求。
（3）制定和完善城市发展密度分区规定
法定图则编制和审批中存在确定容积率等关键指标随意性较大的缺陷。编制城市发展密度分区规定，可为开发强度控制提供技术依据。在拥有一个统一的标准和操作平台之后，法定图则的编制和审批基本上能够做到有据可依，实现规划的相对理性。
（4）完善和提高规划信息系统的效能
规划信息系统，对规划管理和规划编制的支持作用，在一定程度上影响法定图则编制工作的效率和准确性。因此要提高现有规划基础资料信息的全面性、准确性和及时性，将各项办文工作在规划信息系统中建立档案，实现系统的动态更新；在规划编制部门设置信息查询端口，改进信息获取手段，保证法定图则编制基础工作的准确性，从而提高编制成果质量。
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